政府职能转变理论与实践

一、政府职能论述……………………………………………………………1

1、政府职能概念…………………………………………………………1

2、政府职能的转变………………………………………………………2

二、关于转变政府职能的功能意义…………………………………………4

三、关于转变政府职能的本质抓手…………………………………………5

四、关于转变政府职能的践行思路…………………………………………7

内 容 摘 要

一直以来,我国都非常重视政府职能的转变和发展,这也是建设中国特色社会主义行政管理体制的内在要求,构建和谐社会下和谐政治的必然选择。1988年的机构改革中,着重于大力推进政府职能的转变,首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”,政府管理要从直接管理为主转变为间接管理为主,强化宏观管理职能,淡化微观管理职能,对我国政府职能转变具有历史性的贡献。

推进政府职能转变，是我国全面深化改革、推进政府治理现代化的核心关键环节，也是我国政府管理体制改革的重点难点命题。本文根据党的十八大、十八届三中全会、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，从国家治理现代化的崭新角度和认识高度出发，审视和省思了转变政府职能的功能意义、目标定位、本质抓手、践行思路基本理论等政府职能转变的理论和实践问题。

政府职能转变理论与实践

 一、政府职能理论论述

 国家职能是指国家机器活动的总方向、总任务及其基本使命和基本目的,是国家在实施其阶级统治和社会管理活动中担负的职责和功能。政府职能则是指国家行政机关在一定时期内根据国家和社会的发展需要而承担的职责和功能。国家职能转变,政府职能亦发生转变。有鉴于此,国家职能虽然在范围上宽于政府职能,政府职能更多地是执行国家的意志和法律,政府职能问题可以当做国家职能问题研究的一部分,它包含在国家职能之中,但是政府职能绝不是国家职能,政府职能需要我们在面临要求我国政府职能转变工作于短期内取得实质性突破确有难度，政府官员必须就建立“强而有力的政府”有一正确认识，即改变现有的在“强势政府”认识上的误区。端正对“强而有力的政府”的认识，不仅是一个经验问题，而且首先是一个观念问题。可以说，政府观念的转变是推动政府职能转变的前提条件。

 1、政府职能概念

 政府是人类文明的产物,是体现国家意志、实现国家功能的最高级、最规整的社会组织。自古以来,政府就是国家中最重要的行政组织,政府的定义有广义和狭义之分,广义的政府是指包括立法、行政、司法在内的国家机关;狭义的政府仅指中央和地方各级国家权力的执行机关或国家行政机关,即一个国家的中央和地方的行政机关。国家产生以来,政府职能问题一直是关于政府的基本问题之一。政府职能也是一个争论较多的话题,理论界莫衷一是、众说纷绘,没有一个被所有人接受的概念。关于政府职能的内容,由于其内涵没有定式的,所以其内容同样也是不固定的,但综合几个主要观点后,我们可以这样认为:第一,政府职能行使必须有主体的参与,从中央到地方的各级行政组织系统以及工作人员,必须依照国家政策和法律履行政府职能。第二,马克思主义国家职能理论中认为政府职能也是国家职能的一部分,因此可以说政府职能是国家职能的重要体现。第三,政府职能作为国家职能的一部分,必须具有公共性,为公众服务,提高公共服务能力,是政府人员的重要要求。第四,政府职能是政府行政管理职责与功能作用的统一。第五,政府职能体系是一个生态体系,随周围环境的变化而改变。

 2、政府职能的转变

 完善政府社会管理和公共服务职能,是中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中确定的完善市场经济体制的目标之一。在社会主义市场经济条件下,政府的主要职能有:经济方面进行适当调节,促进经济和谐发展；对市场进行监管,促进市场经济稳定、健康发展;社会管理方面,推动社会持续健康发展;提高我国政府的公共服务能力。落实科学发展观,必须加快政府职能转变，全面、正确地履行政府职能。政府职能转变,是指国家行政机关在一定时期内,根据国家和社会发展的需要,对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。政府职能转变的必然性,是由影响政府职能的诸多因素所决定的。包括管理职权、职责的改变(对哪些事物负有管理权责,管什么,管多宽,管到什么程度),管理角色(主角、配角等)的转换,管理手段、方法、及其模式的转变等。 

改革开放以来特别是党的十六大以来,我国的行政体制改革不断深化,取得了显著效果,为经济社会发展注入了新的活力和动力。但是,也必须看到,政府改革和自身建设与全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的要求还不适应,存在一些亟待解决的问题。这些问题主要是:政府职能转变还不到位,政企、政资、政事、政社关系没有完全理顺,对微观经济运行干预过多,经济调节和市场监管职能有待加强,社会管理和公共服务仍比较薄弱;政府结构不尽合理,职责关系不顺,部门职责交叉、权责脱节和效率不高的现象依然存在,权力部门化、利益化问题仍比较突出;行政运行和管理制度不够健全,政府管理和服务水平有待提高;对行政权力的监督制约机制还不完善,滥用权力、以权谋私、贪污腐败等现象在一些领域呈多发和加剧之势;在依法行政和行政执法方面还存在一些突出问题,同时群众反映的涉及民生和社会公平的热点问题亟待解决,等等。由此可见,转变政府职能己经成为我国社会发展的必然趋势。

二、关于转变政府职能的功能意义

改革开放以来，我国先后进行了七次大的行政管理体制改革，在这一过程中，随着行政管理体制改革的不断发展，关于政府职能转变的功能意义的认识也在不断深化。进入新时期以来，国内外环境发生了极为广泛而深刻的变化，社会经济发展的任务和要求赋予政府职能转变更加深厚广阔的功能意义。十八届三中全会《决定》明确指出，经济体制改革仍然是全面深化改革的重点，经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系，而政府与市场关系的关键在于市场在资源配置中发挥决定性作用。党的十八大、十八届二中全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》、十八届三中全会、四中全会的《决定》，都贯穿了这一精神。2014年12月12日，李克强总理在国务院常务会议上的讲话中就此阐述指出，在新形势下，“政府推动经济发展不能过分依赖财政和货币政策进行‘强刺激’，但却须不时对行政管理体制改革进行‘强推动’，通过简政放权、放管结合，更大激发市场活力，更多释放改革红利。”由此明确阐述了发展需要紧紧依靠改革，转变政府职能具有促进发展的功能意义。

从行政管理体制改革与经济社会发展有机结合上赋予政府职能转变以功能意义，不仅把政府职能转变确认为行政管理体制改革的着眼点，而且把政府职能转变从行政管理体制改革提升为国家经济社会发展的着力点。同时，赋予政府职能转变以促进和激发经济社会发展意义，使得政府职能转变的广度、深度和速度现实而具体地体现为国民经济和社会发展的实际绩效，而国民经济和社会发展的绩效也转而为政府职能的转变确立了可衡量的标准和尺度。

三、关于转变政府职能的本质抓手

在长期的改革实践和理论省思中，关于转变政府职能的抓手和切入点，形成了诸多观点和主张，诸如：基于政府职能转变的内容，主张从政府职能的事项和事务着手，从范围、属性和层级等方面深入改革、合理调整和确定政府行政管理事项和事务，由此实现政府职能转变；基于政府职能以政府机构为载体而设置，两者之间具有双向互动联系，“转变职能是机构改革的主要依据，机构改革则是落实健全转变职能成果的主要载体”，为此，政府职能转变的切入点，是政府机构、编制、职位和部门的改革和调整；基于政府流程对于政府职能转变意义，认为“政府职能转变是行政流程优化的启动原点与所欲达致的目的所在，行政流程优化的实效是政府职能转变的应然与实然之间关系的具体表征，行政流程优化昭示着政府职能转变的根本方向与潜力挖掘的可能程度”，由此主张从优化政府流程着力推进政府职能转变。无疑，这些主张从不同角度和层面体现着行政学者和管理者对于转变政府职能切入点和实际抓手的认真探索和思考。

在现实性上，政府职能体现为其有机构成的若干要素，比如政府的法定事项和事务；作为政府职能载体的政府组织机构和职位设置；保障政府职能得以实现的政府体制机制和流程。无疑，政府职能的转变与这些要素密切关联，推进、深化和加快我国政府职能的转变，可以从调整和优化政府管理的事项范围、层面和内容切入，可以从优化组合政府机构、编制、职位和部门着手，也可以从优化设置构建政府的运行流程入手。我国行政管理体制改革和政府职能转变的实践表明，以政府职能的这些现实具体要素作为政府职能转变的切入点，在规范引领、机构调整和优化机制方面可以取得特定成就和进展。

与此同时，应该看到，关于政府职能转变的抓手和切入点的具象性和现实性并不等于其抽象性和本质性。实际上，转变政府职能问题，在理论与实践上仍然具有一定的模糊性，因此，虽然根据实践拓展和认识深化取得相当成效，但是，由于“经济体制改革仍然是全面深化改革的重点，经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系，”因此，全面切实转变政府职能，合理确定政府与市场、政府与社会关系，解决政府行为的越位、缺位和错位问题，仍然是全面深化改革的根本和基本命题。

新时期以来，尤其是十八届三中全会以来，转变政府职能的改革实践及其巨大成就，无疑大大深化了有关转变政府职能本质性切入点和抓手的理论认知。首先，政府职能是由政府职权(实际上是职权职责的统一)与政府职事结合构成的，在这其中，职权是政府职能的本质根基，职事是政府职能的现实表现，政府职能则是政府职权践行政府职事的函数。其次，在政府职权初始设置和改革目标理性设定的规范意义上，政府职事具有基础依据性意义。为此，政府职权及其载体的初始设置和改革目标的规范确定，理当奉行因职事设置职权，依职事配置职权的原则。再次，在政府职能运行和改革的过程和工具理性意义上，政府职权则具有本质性和有效性意义，很显然，政府运行的是政府职权，职事是政府职权的运行任务，而政府职能则是政府职权承担和实现职事的函数。同理，政府职能转变和改革，本质上是政府职权的调整和改革，“政府职能转变的关键在于对行政权力格局的深层次的调整与制度设计，这是一个具有全局性、超前性、引领性、深刻性的制度创新问题。”政府职能转变的有效性和现实性逻辑在于，政府职事依随职权变化而变化，而政府职能的转变则是政府职权与职事变化互动的函数。“制定明晰的权力清单和相应的权力运行规则，在此基础上，按照精简、统一、效能的原则，优化机构设置和职能配置。”

由此可见，新时期以来政府职能转变的改革实践蕴含的理论内涵在于，改革“涉及利益关系和权力格局调整”，而转变政府职能的抓手在于政治职权结构的调整，因此，在实际操作中，促进政府职能转变，贯彻职事随职权转变、职事依职权配置的原则，把优化调整国家治权和政府职权职责结构作为政府职能转变的切入点和核心抓手，进而从政府职能构成和运行的本质和根基层面上，以国家治权体系和政府权力结构的转变，推进政府职事的调整，进而促进政府职能的转变，构成了推进和加快政府职能转变的现实途径。

四、关于转变政府职能的践行思路

改革开放以来转变政府职能的过程，既是深化行政管理体制改革不断进展的持续过程，也是在改革开放不同历史时期围绕不同任务改革发展的阶段性进程。政府职能转变的连续性与阶段性，构成了政府职能转变伴随改革开放和行政管理体制改革深化发展同步脉动的辩证历史过程。

就深化行政体制改革的思想理论认识层面来看，转变政府职能的连续性，集中体现在执政党根据马克思主义关于经济基础决定上层建筑、上层建筑适应经济基础发展要求的基本原理，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，坚持政府行政管理体制的改革适应经济体制改革和发展的要求，坚持以政府职能转变为龙头和牵引，推进政府政府行政管理体制机制的改革和发展。

而政府职能转变的阶段性，则集中体现为执政党根据不同时期社会经济发展要求和体制改革的进展，适时不断调整政府职能转变的践行思路的过程。改革开放以来，转变政府职能的阶段性践行思路，首先集中体现为转变政府职能的引领取向、关注视角和视野广度等方面的阶段性转换：

从政府职能转变的引领取向来看，如同有行政学者分析指出的那样，包含政府职能转变在内的我国的行政管理体制的引领取向在于，从“1978年到2002年，是以改革为引领、创新蕴涵其中的变革；2002年之后，以党的十六大和十六届二中全会通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》为标志，进入到改革和创新并举、创新引领的变革阶段”。在此基础上，政府职能的转变相应地体现为改革引领和创新引领的阶段性。

从政府职能转变的关注视角来看，从1988年政府职能转变关切重点是同经济体制改革关系极为密切的经济管理机构肇始，逐步发展为关注适应社会主义市场经济体制要求，“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制”，进而发展为着眼政府的经济宏观调控、社会管理和公共服务职能，促进政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。

从政府职能转变的视野涉及来看，改革开放以来，起初的政府职能转变，视野所及主要是作为政府职能载体的政府机构、编制、职位、人员和财政，随着经济体制机制改革的发展和深化，政府职能的转变逐步深入关注经济体制和行政管理体制的互动性和适配性，政府职能转变深化和扩展到社会主义市场经济建立和发展中的政府行政管理体制的经济功能。进入新世纪以后，在贯彻和践行科学发展观，建设全面小康社会的历史时期，政府职能转变的视野广泛涉及经济、政治、社会、文化和生态建设，由此从单向度的职能转变，涉及到全方位多向度的五位一体建设的广泛领域，由此涉及到政府职能的全面转变和正确履行。

政府改革不是一朝一夕之事，需要政府在准确定位自身角色基础上不断深入推进。在这过程中保持清醒头脑，既要看到已经取得的成绩也要看到将遇到的困难，做好迎接更大挑战的准备。

参 考 文 献

[1]汪玉凯.中国行政体制改革20年.北京:人吆出版社,2009

[2]孙昭.地方政府层级改革的价值取向和现实选择.领导科学,2009,11

[3]李侃如.治理中国一从革命到改革.北京:中国社会科学山版社,2010

[4]刘华河.全能型政府职能模式的历史作用及其转甩努力.南师范大学学报(哲学社会科学版),2009,2