全球化与政府管理的挑战

全球化对政府管理的影响。

为适应经济全球化，对政府管理提出的几点要求。

经济全球化下政府管理创新的对策。

内 容 摘 要

 进入21世纪以来，经济全球化与跨国公司的深入发展，既给世界贸易带来了重大的推动力，同时也给各国经贸带来了诸多不确定因素，使其出现许多新的特点和新的矛盾。全球化对各国政府而言不啻是一把“双刃剑”，它既为政府管理带来了变革、发展的机遇，也提出了众多的挑战和考验。经过二十多年的改革和对外开放，我国已经不可逆转地融人全球化的潮流之中，并通过加入世界贸易体系开始自觉地参与全球化的国际分工和市场竞争。全球化作为一个立体化进程，对我国社会的影响是全方位、多维度的，我国政府尤其是地方政府管理，不得不面临着深刻的变迁。为此，研究和了解这一问题有着一定的现实意义。

 在经济全球化的背景下，经济全球化要求政府管理创新, 其中包括政府行政职能、行政方式、政府政策法规、行政作风、行政体制的创新, 为此, 必须采取相应对策……

全球化与政府管理的挑战

 全球化是当代整个世界面向未来的一种客观变化，同时又是一个充满矛盾的进程。它在推动全球生产力大发展、加速世界经济增长、为少数发展中国家追赶发达国家提供难得机遇的同时，也加剧了国际竞争，增加了国际风险。各级地方政府要在当今全球化的大潮中继续发挥积极作用，增强地方经济社会发展的实力，就必须根据行政生态环境的变化而进行适应性创新，以期建立一个放眼全球、目标远大、应急有策、精干高效、运转灵活的地方政府行政管理体系，实现对社会公共事务的合理、有效、规范管理。全球化是当今世界发展最引人注目的重大趋势。它是经济、政治、文化、社会关系、社会矛盾以及解决矛盾与实现方式等各种因素相互联系、相互影响的过程与结果，具有超越国界和意识形态的普遍性。可以说，全球化是现代生产力发展的必然结果和客观要求，任何国家和地区都不能拒绝参与全球化。尤其是象我们中国这样的发展中国家，如果拒绝了全球化，就可能沦落到更为严峻的边缘化。对我国各级地方政府而言，要在竞争激烈的全

球化潮流中立稳阵脚，成功地实施跨越式发展战略，有效地提升地区竞争力，就应当积极应对全球化的挑战和冲击，对自身的管理理念、管理职能、管理体制、管理方式等作出相应的调整和变革，最终实现政治、经济、文化、社会管理职能各得其所，政府、市场、企业各司其职，从而提高地方政府管理的能力和绩效。

 一、全球化对政府管理的影响。

1．全球化导致传统政府行政理念的危机。传统管理理论将政府管理视为统治、控制，强调用严密的组织机构、规章制度、原则计划控制被管理者。这种理念适合于节奏变化缓慢、管理事务单一、信息渠道狭窄的传统时代。而在节奏越来越快、变革周期越来越短、信息容量越来越大的全球化时代，人们希望得到更公正、更廉洁、更优质、更高效的公共服务。

 2．全球化对传统的政府职能体系带来巨大挑战。首先，全球化迫使政府从“划桨”的职能角色转变为“掌舵”的职能角色。伴随着全球市场化进程的加快，政府不仅应该彻底从微观经营活动中退出来，而且在微观经济方面控制的程度也

会大大减弱，与此相适应，政府的宏观调控职能变得越来越重要。全球化促使政府的具体职能发生了重大变化：一些原有的政府职能没有了，一些新的政府职能产生了；一些原本重要的职能变得不那么重要了，而一些“次要”的职能上升成了比较重要的职能。再次，全球化推动和加速了政府的分权趋势。分权是与集权相对应的。集权是计划经济体制的突出特点，而分权是市场经济发展的必然要求。

 3．全球化要求政府的决策体系、决策方式和政策水平作出相应的变革和提高首先，全球化要求政府建立反应快速的决策系统，以提高决策的灵活性和时效性。同时，政府间集体决策机制逐步形成，一些人类面临的共同问题须由多个国家的政府携手方能作出决策，从而呈现出决策主体和决策体系的多元化。再次，全球化对政府的政策水平提出了更高的要求。经济全球化为政府充分展示自己的施政能力提供了一个巨大的竞争市场和广阔的政治舞台，各国政府的政策水平高低直接关系到国家的吸引力和竞争力。尽管经济全球化对国家主权产生了巨大冲击，但是当今国际体系仍然是以主权国家为基本单位的，因此，强调国家的综合国力和国际竞争力仍然具有现实意义。每个国家能否把握经济全球化所带来的经济机遇，主要取决于该国政府的能力。政府竞争力的高低、优劣，直接关系到本国参与全球化的收益大小。

 二、适应经济全球化，对政府管理提出的几点要求

1. 中国政府在行政职能上要进行创新,

 随着国际竞争日益激烈, 政府除了管理和调控国内经济以外, 还要管理和控制国际经济, 而且, 政府行政的重心要逐步向管理和控制国际经济转移。政府的行政国际竞争力的强弱, 越来越成为国家竞争力强弱的决定性因素。第一, 国际竞争已由军事竞争为主转向经济竞争为主;第二, 科技优势成为国际竞争制高点;第三, 人才竞争是国际竞争的焦点。经济全球化条件下的国际竞争, 要求提高政府行政国际竞争力。所谓行政国际竞争力, 是指在经济全球化背景下, 各国政府在行政管理方面互相争胜的能力。从世界范围来看, 对当代社会发生最大影响的是两种力量: 市场与政府。政府是秩序的维护者, 也是变革的推动者。国家要实现现代化, 首先要求政府实现现代化。政府现代化的实现, 主要取决于政府行政能力在世界上处于优势地位。中国加入WTO, 融入到全球化经济大潮之中, 迫使中国政府行政决策、制度供给、机构设置、宏观调控、社会服务、公务员素质等方面, 都必须具有国际竞争能力。因此, 中国政府在行政职能上要进行创新, 由管制型政府向服务型政府转变,在行政决策能力、制度供给能力、机构设置能力、宏观调控能力、社会服务能力、公务员行政能力等方面必须进一步提高, 创造出新的具有世界先进水平的行政国际竞争力。

 2、世界经济结构的大调整, 要求政府政策、法规创新

 这就要求地方政府运作的基本规则从过去运用行政权力进行强制性干预，转变为通过制度供给引导服务对象按照政府规范实施行为，即由权力行政转为规则行政。不仅如此，要按照规范和公开的原则，合理设定权力运行程序，健全行政程序规则，确保各种行政权力按照必经程序规范运作，严格限制自由裁量权，并对违反程序的行为予以处罚。此外，应继续增强信息的公开化程度，除了依法应当保密的事项外，应及时公布各项行政法规，特别是要公布那些影响管理相对人权利和义务的行为标准或工作程序，以增强执法的稳定性和公正性。不能不正

视的是，全球化进程随着国外资本的大量涌入，西方发达国家必然会把我们政府管理中与世贸组织基本法律原则相背离的问题提上议事日程。跨国公司一旦大规模进入我国，也必然会把他们在别国享受的待遇移植到我国来，对政府及有关部门提出各种合法的正当要求，迫使我国政府彻底消除违规行为，减少政府施政的随意性和无序性。面对经济全球化条件下的产业转移, 中国政府必须灵活反应, 进行产业政策和相关法规创新, 即根据我国产业结构升级与优化的需要和我国产业结构的变化趋势, 制定新的产业政策和法规, 允许适合我国需要的生产资本流入, 限制不适合我国需要的产业和生产程序的转入, 并将过剩生产能力向其他国家和地区转移,鼓励信息技术和信息产业的发展, 以缩小同发达国家的差距。

3、世界经济发展的不稳定性增强, 要求政府行政作风创新

经济全球化条件下，世界经济发展不稳定性增强。由于各国经济联系日益紧密, 导致各国经济相互依存度提高。一国经济的变动, 立即引起连锁反应, 造成许多国家的经济发生相应的变动。可见, 随着经济全球化的加深, 各国经济联系的加强, 经济的不稳定性进一步强化。由于中国对外开放程度空前提高, 中国经济受世界经济的影响越来越大, 在世界经济稳定性减弱的情况下, 中国经济随世界经济波动的可能性越来越大。为了减少或避免世界经济对中国经济的不利影响, 并及时抓住世界经济波动中有利于中国经济发展的机遇, 要求中国政府转变作风, 加强政风建设, 树立高效、廉洁、求真、务实的工作作风, 对急速变化的国际经济形势及时采取应变措施, 趋利避害, 最大限度地减少损失, 以保证经济的持续、快速、健康发展。

4、经济安全问题日益严重, 要求政府行政方式创新

加入世贸组织后由于我国的市场以及市场主体的发育尚不成熟，在相当长的一段时期内仍将进行经济体制的转轨，在转轨时期地方政府必须承担起培育和发展市场的职能。一方面, 经济全球化为各国维护经济安全提供了机遇, 各国通过融入国际市场和全球经济,积极参与国际分工, 增强经济实力, 有效地维护国家经济利益, 保障国家安全; 另一方面, 经济全球化使各国特别是发展中国家的经济安全面临风险和挑战, 各国经济的监控能力下降, 特别是发展中国家在国际分工中难以获得优势地位。发展中国家由于经济基础薄弱、起点低, 因而必须积极融入经济全球化过程中。

 三、经济全球化下政府管理创新的对策

 1、更新政府管理观念

 为了适应经济全球化的要求, 政府职能必须创新。政府管理观念作为政府在管理实践活动中形成的有关政府管理的基本价值取向，是政府行为的灵魂，是构建和改革特定政府管理制度的精神原料。 现代公共管理理论认为，市场经济条件下的政府职能应当定位在：集中精力进行公共管理，它的最基本特征是提供核心的公共产品和公共服务，满足公共需求。政府职能的这个定位表明，凡是企业、市场、社会和公民个能做到的事情，政府就应当放手让它们去做，政府只做那些企业、市场、社会和公民个人干不了的事情。因此，推进我国政府管理改革，更新其观念必须先行。进一步解放思想, 彻底摆脱传统计划经济的羁绊,切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。由管制型政府向服务型政府转变。管制型政府的弊端是, 政府权力过大, 社会权力过小结果是产生腐败, 政府职能无限膨胀, 政府管了很多不该管、管不了、管不好的事, 行政效率低下。为了改变这种状况, 必须推进行政体制创新, 建立服务型政府。服务型政府是一种真正的民主体制。其中主要包括制定保护公民财产权、保护社会稳定的法律规章, 切实保证稳定、祥和的生产生活秩序, 保护、维持并不断改进自然生态环境; 建设有利于社会生产生活的基础设施; 提供公共物品, 促进社会发展与进步; 为企业创造有利的国际贸易环境, 争取有利的国际贸易条件。其次, 服务型政府在对社会管制的依据上是法律、法规; 在管理内容上, 要保证社会公正、公平, 充分体现一视同仁的原则; 在管理程序上, 要有固定的、公开、透明的程序; 在管制结果上, 要充分考虑政府公务员在执法时可能产生非理性行为, 因而要建立固定的纠错机制,确立法定的救济措施。

 2、调整政策法规, 推进政策法规创新。

 加入世贸组织，我国政府的管理行为不仅受到本国宪法和法律的规范和约束，而且受到世贸组织成员方政府所缔结的双边和多边的协议及条约的限制。这样，怎样行使权力、行使怎样的权力，这些原本属于主权国家政府的权限由于受到内外环境变化的影响而日趋复杂化。为此，政府管理行为的法治化需要从全球化这个视角来加以审视。地方政府管理创新要立足于国际化竞争，树立现代公共管理的开放思维模式的理念，建立起一套以法治为中心的地方治理体系，最大限度地谋取和保障社会公共利益。也就是说，地方政府的行为方式、运作机制必须是法治的，所谓法治，“是一种治理状态或秩序，在这一治理状态中，存在着法的普遍性和有效适用性，法律之于政府权力具有优先的、至上的权威。或者说，政府应由法律规则并服从法律，最终使公民的自由权利得到维护、保障并扩大。” 根据经济全球化和WTO 的要求, 中央政府和地方政府应及时清理、修改或废止与WTO 规则和政府承诺不符合的政策法规, 使之与WTO 规则和经济全球化要求相一致。同时, 要制定相应的政策法规, 填补政策法规的空白, 建立起符合WTO 规则和经济全球化要求的政策法规体系。

 3、转变工作作风, 推进行政作风创新

 第一, 要深入开展反腐败斗争, 加强廉政建设, 建立廉洁从政、执政为民的新政风。要加大治本力度, 从源头上预防和治理腐败。对那些违法乱纪、以权谋私、贪污腐化的人, 必须彻底查处。第二, 要坚决克服误国害民的形式主义、官僚主义。要大力精简会议和文件, 解决当前存在的文山会海的问题。第三, 要大兴调查研究之风, 深入实际, 深入基层,了解真实情况。要倾听群众呼声, 关心群众疾苦、抓紧解决人民群众反映强烈和不满意的问题。第四, 要坚决纠正虚报浮夸、欺上瞒下、滥用民力、强迫命令的恶劣作风, 做到讲真话、办实事、求实效。

第五, 要坚决反对奢侈浪费之风, 大张旗鼓地倡导艰苦创业、勤俭建国, 勤俭办一切事业, 坚决制止各种不切实际、不计效果的错误做法。要努力节省开支, 降低成本和费用。强化各级财政预算, 审计监督, 财政专户管理。完善超预算收入管理。严厉查处设立小金库和各种违反规定乱花钱的行为。要深入开展反腐败斗争, 加强廉政建设, 建立廉洁从政、执政为民的新政风。要加大治本力度, 从源头上预防和治理腐败。对那些违法乱纪、以权谋私、贪污腐化的人, 必须彻底查处。

4、改进政府管理方式, 提高行政效率。

它包括：(1)建立和维护市场体制、市场秩序，培育各类地方市场和市场主体；(2)制定并实施产业政策，改善地区的产业结构；(3)培育新的经济增长点，提升地区的经济竞争力；(4)培育和发展社会中介组织及各种民间机构，为政府职能转换创造条件。另一类是基本职能，即完备的市场经济环境中应当具有的职能。它包括：(1)遵守和执行国家相关的法律法规，尤其要自觉遵守世贸组织的有关规则和行为准则；(2)制定并监督执行有关经济社会发展计划和地方法规、政策；(3)开展基础设施建设，创造就业机会，保护生态环境，提供包括科、教、文、卫、体等在内的公共产品和公共服务；(4)建立健全社会保障制度，形成社会救济、社会保险、优抚安置和社会互助等相结合的社会保障体系；(5)保障司法公正，维护社会治安。

 为提高行政效率和行政国际竞争力, 必须大力推进行政管理方式创新, 建立公开、透明、公正、规范、高效的行政管理方式。透明度原则作为世界贸易组织的一项基本原则，是各成员方政府必须恪守的基本原则。它是实现最惠国待遇和国民待遇的重要保障，也是可预测原则得以贯彻的重要前提。这一原则要求成员方政府提高贸易政策的透明度，增强与对外贸易相关的政府规则的稳定性和可预见性，切实推进政务公开。政府管理方式是政府管理水平和服务质量的直接体现，是政府管理体制创新的重要途径。随着社会信息化进程的加快和经济全球化的推进我国必将面临更为激烈竞争环境，加大推进电子政务建设的力度，建立政府智能平台，做到决策、执行、结果公开。实现行政管理和政策的公开化和透明化，首先要清理、完善制订法律法规，保持与国际公约、惯例、协议等相一致。建立相应立法程序以及修订制度，并要求各级政府树立法律意识依法办事，实现权力行政向规则行政转变。同时还需加强执法的监督，要进行公务队伍建设，进一步完善公务员制度和专业化公务员队伍建设。提高公务员队伍素质。在行政机构中提拔一些具有较高决策能力和创新开拓精神的人到领导岗位上来。要加快行政审批制度的改革。按照国际市场经济运行规则，清理、减少行政审批事项，规范行政审批和时限，逐步与国际接轨。强化服务、增强透明度，以创造良好的经济环境。 

参 考 文 献

提示：冯静 经济全球化对我国政府管理体制的要求 （J） 2002年

 范绍庆 经济全球化与我国政府管理体制的创新（A） 2004年