目 录
一、当前行政伦理失范的原因。。。。。。。。。。。。3
（一）价值取向的多元化。。。。。。。。。。。。。。3
行政人员自身素质方面原因。。。。。。。。。。3
行政体制自身问题。。。。。。。。。。。。。。4
缺乏强有力的监督和制约机制。。。。。。。。。4
行政伦理规范建设思路.。。。。。。。。。。。。。5
行政伦理监督机制建设建议 .。。。。。。。。。。。5
（一）要确定行政伦理准则。。。。。。。。。。。。。5
（二）要加强对公务员的行政伦理教育。。。。。。。。6
（三）要加快行政体制改革，建立社会主义服务性行政模式。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。7
（四）推行政务公开和电子政务。。。。。。。。。。。7
（五）要充分发挥公民的参政积极性.。。。。。。。。。8
内 容 摘 要
行政伦理建设关乎民心向背、国运治乱和国家兴衰，影响行政管理效率和管理效益的提高，关系到行政管理目标能否实现，关系到社会主义精神文明建设进程和水平。目前，从全市和荣昌县来看，行政伦理存在失范的现象，需要从人员、体制、监督等方面加以完善。加强政府自身建设，就要加强整个政府公职体系和公职人员的伦理价值即行政伦理的重塑，加强监督机制建设。
关键字：行政伦理 监督 建设 完善
行政伦理监督机制建设研究
当前行政伦理失范的原因 在行政权力运行过程中，行政人员往往会置行政伦理的规范和原则不顾，导致损害公共利益的现象时常发生，公共权力经常被用来满足私利，造成行政伦理失范。目前存在的行政伦理失范有经济类失范，如贪污挪用、行贿受贿、违规经商、隐匿财产等；政治类失范，如官僚主义、权力寻租等；以及组织人事类失范、失职类失范等。
价值取向的多元化。从宏观范围上看，荣昌县及至中国处在社会转型期，人们的价值取向朝着多元化方向发展，以往计划体制时期形成的以突出政治为导向、以服从义务为标准、以自觉自律为主要形式的行政伦理在市场经济发展中受到挑战，旧的道德规范被怀疑和否定，新的道德规范尚未定型和完善，西方资产阶级的拜金主义、享乐主义和极端个人主义乘虚而入，传统的宗法道德思想、等级特权思想沉渣泛起，人们的道德观、价值观被严重扭曲，必然出现行政伦理的失范现象。
（二）行政人员自身素质方面原因。公共选择理论认为行政人员是“经济人”， 他们会在政治市场上追求自己最大的效用，即权力、地位、待遇、名誉等，而把公共利益放在次要地位。行政人员虽然有私人生活和个人利益追求的自由，但因为其掌握着公共权力，就应当有维护公共生活健康的责任和义务。当公与私之间发生冲突，需要他做出选择时，如果其道德修养不高、自身素质较差，受个人利益的驱动，行政人员的行为就会失控，导致行政伦理失范现象发生。
（三）行政体制自身问题。受计划经济体制的长期影响，我国行政体制自身存在着许多弊端。诸如政企不分，政府职能泛化；机构叠床架屋，编制缺少立法；用人制度不公开，人浮于事，因人设事，人满为患；管理目标不明确，行政效率低下；行政执法重“实体” 、轻“程序”，行政监督无“法”、无“章”等。特别是目前我国处于转型期，新体制的建立完善需要一个过程，各种配套的法规、章程、制度不可能一下子健全，无形中造成许多管理上的“空档”，成为产生行政伦理失范的隐患。
在行政思想中也存在很多危机在美国文森特.奥斯特罗姆的美国行政思想危机中指出再美出现的状况：政府在公共行政自从威尔逊和韦伯倡导的官僚制行政理论以来，引起了人们的广泛关注，同时也引起了人们的讨论和批评。1887年威尔逊的《行政研究》被人们看作是美国公共行政研究的起点。根据奥斯特罗姆的看法，威尔逊的理论认为政府内部存在一个单一 权力中心，权力越分散就越不负责任；一个良好的政府应是一个等级秩序化的，各级行政人员受过特殊训练的并进过培训的公务员，公务员服从部门的政治领导。韦伯的官僚理论与威尔逊有很多的相似，认为准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格服从、成本低是严格的官僚制的特征，对事不对人。古力克认为高度的专业化iaeh劳动分工协作需要组织，他提出了同质性的原则，认为吧两种或更多种异质的职能联系在一起，会阻碍行政的效率，西蒙认为效率标准是指给定的资源条件下取得最大的结果的选择，哪一种模式符合这样的条件，那就是由效率的。自上世纪50年代开始，人们考试关心公共行政部门制度安排与经济绩效的关系，通过分析得出个人的自由选择在公共领域中会导致公共事物的悲剧官僚制组织是替代个人选择安排的决策安排，他可以通过命令来约束个人的选择自由，但由于官僚制缺乏竞争，导致效率低下的问题出现。奥斯特罗姆认为，在美国建国时期，就产生了与官僚制行政相对的民主制行政的理论。汉密尔顿和杰斐逊的《联邦党人文集》就阐发了交叠管辖的政府体制，托克维尔在《论美国的民主》以文中，就说：“在美国，各州行使的权力不如欧洲条例分明和富于教育指导作用，但却大于欧洲的百倍----充满活力和进取精神的生活图景。”他如法国相对比，认为法国的中央集权行政构成了障碍，中央集权行政的完善，会导致无幸福的安宁、无进步的产业、无力的稳定以及无德的公共秩序。威尔逊认可霍布斯的政治理论，霍布斯认为，缺乏高级的权力会导致人的战争状态，每个人都有潜在的受到他人暴力袭击的可能性，为了和平，享受幸福，人们必须做出选择，并根据不损害他人的原则来协议处理相互关系，然而这些权力需要命令权力来行使，因为“契约，没有刀剑，就只有一纸空文”。根据霍布斯的理论，存在社会的前提是存在法律体系，法律的存在取决于是否得到实施，那么法律的制定和实施方面就只有一个终极的权威源泉，因此把立法、行政和协调等权力集中在一个单一者的手中来统一行使权力，这样的主权者是法律的源泉。因此主权者高于法律，和平的代价是服从绝对主权者的权威。在霍布斯的国度里，服从是良好行政的美德。在专制集权国家我们能看到霍布斯的思想的影子。但我们不应该忘记卢梭的概括：“认为自己是他人主人者，实际上比他人更是奴隶。”
官僚制一开始就受到人们的批评，官僚制发展至今已经暴露了他的缺点，腐败、机构臃肿、低效率、专权以及权力的滥用和监督的乏力，因此在20世纪后半叶西方开始了以治道变革为特征的行政改革浪潮。更小的政府、更多的市场、放松管制、把市场引入政府内部、强化信息技术的应用、重视公共政策制定能力和执行效率等。在奥斯特罗姆开来，西方的行政改革浪潮实际上就是从官僚制行政走向民主制行政的变革，把政府改造成为市场的政府、法制的政府、民主的政府、单中心政治统治走向多中心自主治理的政府。高度多中心的政治体制，在威尔逊看来，实质上具有交叠管辖、权威分散的特色。
我一向觉得人们能够通过听取他人的可争议的主张和多读一些书能够改善我们的思想，能够让我们进步，并能超越自己思想认识的限度。我们学习、继续学习，结果能够让我们开拓视野，开发新观念、超越过去的自我，成为在思想上、情感上变得更加理智。人们能够通过自己的理念来重组和变革我们的世界，人能够通过自己的实践来不断的修正、总结和完善自己。 （四）缺乏强有力的监督和制约机制。孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”当前的中国，虽然在社会主义民主与法制建设和社会管理层面的各种规章制度建设上都取得了很大的发展和进步，对权力的社会监督和制约机制也逐步建立和完善起来，但与迅速发展的客观现实相比，还远远滞后。一是人大的作用未能充分发挥，监察机关的地位偏低，无法有效行使监督权。二是民主渠道不畅，监督缺乏群众性。在各种监督中，人民的监督是最根本、最重要的。但受长期封建专制思想的影响，今天我国国民素质虽有所提高，但大多数公民的主动监督意识不强，这样就谈不上监督了。三是舆论导向乏力，社会效益差。善不能尽扬，恶不能必惩。这些都在一定程度上加剧了行政伦理失范的程度。
二、行政伦理规范建设思路 行政伦理是一般社会道德在行政管理职业上的特殊表现，是行政人员在从事行政管理工作时应遵循的行为规范和道德要求。胡锦涛同志曾提出四项要求：一是发扬民主、依法办事，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚定不移地维护社会主义民主的制度和原则，维护社会主义法制的统一和尊严。二是忠于祖国、一心为民，坚持国家和人民的利益高于一切，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，始终做人民的公仆。三是继往开来、与时俱进，继承和弘扬中华民族的优良传统，学习和发扬我国老一辈领导人的崇高品德，永不自满，永不懈怠，开拓进取，不断前进。四是严于律己、廉洁奉公，始终保持谦虚谨慎、艰苦奋斗的作风，为国家和人民夙兴夜寐地勤奋工作。这应是关于行政伦理规范基本内容的准确、深刻的概括。
1、行政伦理制度化
当今的行政管理仍然存在伦理失范的现象。这其中有很多原因，而如何克服这种失范现象，行政伦理本身的制度化是一个必然的选择。而行政道德立法是行政伦理制度化的核心内容。虽然对于道德的立法现在还没有达成共识，但毫无疑问的，伦理立法将会对公共行政人员产生一种有效的制约机制，进行一种有效的限制。
从行政活动主体着手
这里包括集体与个体的伦理。它是行政伦理主体在从事行政活动中所表现出来的特殊的伦理要求。由国家、社会制度的性质和行政活动的共同本质所决定，行政人员的工作是一种特殊的职业，他们代表国家和政府行使国家权力，执行国家公务、组织和管理公共行政事务，由此决定了他们必须是社会公共利益的维护者，承担着维护公共利益的一系列责任和义务，必须具有一定社会要求的“德性”，以此实现“以德行政”。这里包括行为伦理和职业伦理。从行政行为的角度看，行政行为伦理就是要追求公正。由于公正问题产生在人与人的利益关系中，所在利益关系的种类就决定了公正问题的划分。在各种各样的利益关系中，有两种最基本的关系形式，即利益交换关系和利益分配关系，与之相应的最基本的公正形式包括：交换公正；分配公正；程序公正与规则公正；权力与义务的平等。从职业伦理的角度看，行政管理者既要具备社会成员的一般伦理，又要具备作为政治角色的职业伦理。职业伦理应该是相对于社会群体的关系以及特别事项而言的，职业道德实质上就是责任与义务的表现。责任就是对国家权力主体负责，通过自身职责的履行，来为国民谋利益。责任也是一种义务，即承担为其服务对象尽责尽职、谋取利益的义务。对行政活动主体而言，行政活动过程是一个承担为国民尽义务的过程。崇高的职业目的赋予责任以意义，而责任也可看作是目的的一部分。
三、行政伦理监督机制建设建议
（一）要确定行政伦理准则。可以从三个方面入手。首先，要发掘我国传统伦理美德的精髓，中国古代以儒家思想为核心的传统文化，有着丰富的行政伦理内涵，如掌权为公，从政为民；坚持正义，处事公平；厉行节俭，清正廉洁；忠于职守，敬业勤政；以身作则，严于律己。其次，要继承和发扬革命传统的公共伦理，如，中国共产党经过新民主主义革命和社会主义建设的长期奋斗，形成主要的公共伦理价值是坚定的共产主义信念，全心全意为人民服务，艰苦奋斗，勤俭节约，言行一致，谦虚谨慎等。再次，要借鉴西方国家公共行政伦理建设的经验。在这方面，主要是通过行政伦理立法，可以总结《党员领导干部廉洁从政若干准则》执行的经验，适时出台《公务员伦理法》。同时，为了保障《公务员伦理法》的实施，应当在政府内部建立专门审查监督公务员履行行政伦理义务的组织机构，推进政务公开和加强新闻舆论监督，在制裁措施方面，不仅要使用精神激励等“奖惩手段”，还要从政治利益、经济利益等层面，将公务员履行行政伦理义务的表现与其职务升降、待遇调整等联系起来。近年来，一些地方探索公务员信用档案建设和管理的做法，就是将公务员的履职信用信息和个人生活信息等进行收集、整理，并组织评价，分为若干信用等级，与其职务升降、待遇奖惩等联系起来，起到了有效的激励约束作用。
（二）要加强对公务员的行政伦理教育。行政伦理教育，不仅要从理论上阐明行政伦理的概念内涵、价值取向、基本范畴和社会功能，更重要的是应当总结和推广我国行政伦理建设的实践经验，介绍国外行政伦理立法、制度建设和实践等方面的经验，特别要在公务员行政伦理责任意识的培养、行政人格的塑造、行政伦理冲突问题的处理能力、方法和技巧等方面加强教育研究。
（三）要加快行政体制改革，建立社会主义服务性行政模式。 一是转变政府职能，使政府不再直接参与经济活动而主要进行宏观调控，对市场进行监督和制约，克服市场经济天生的弊端，如盲目性、无政府性、无计划性、非公平竞争及行业垄断等，保证市场健康、有序地运行。切实将政府的行为限定在一定的范围内，克服党政不分、政企不分、政法不分、政商不分的状态，尤其不应把社会团体政府化。杜绝官员介入经济活动、从事赢利活动等不良现象。要加快行政机构改革，对政府的规模与结构加以限制，有效防止机构臃肿、无限膨胀。其次，改革干部人事的“选拔”制度，逐步扩大直接选举的范围，实行竞争选举。适当提高干部薪给标准，使其符合养廉要求，以便彻底废除薪给以外的一切特权待遇。建立健全人民群众参政、议政、督政的民主化、制度化渠道，完善人民代表大会制度，切实保障人民管理国家事务的权利得以真正实现。二是建立社会主义的服务行政模式。不仅要使为人民服务的宗旨成为一种行政观念，而且要通过立法的形式将其变成一种制度。将在为社会提供优质服务这一原则基础上建立起来的法律制度内化为行政人员的内在规范，使其成为一种发自行政人员内心的行为准则。将建立社会主义服务性行政模式作为我国行政改革的目标，使行政人员的道德自律获得客观保障，为行政伦理提供赖以生长的沃土。
（四）推行政务公开和电子政务。道德行为往往不是自发形成的，而是在外部社会压力下产生的。由于行政管理权是种公权力，社会转型期的行政伦理建设的突破点更应着眼于构筑有效的监督。只有让群众了解事实真相，才会形成道德评价的压力。政务公开的宗旨就在于使行政管理活动处于群众监督之中，防止管理权的私化或虚假空化。政务公开应着重行政资讯公开、行政程序公开、行政依据公开、行政结果公开等。新时期的政务公开必须进行行政管理制度的创新。进入信息社会，电子政务正成为一个充满生机的新生事物，它的出现为政务公开提供了有效的形式与途径。电子政务是未来政务管理的主导，为建构统一、公开、公正、高效、廉洁、规范的行政提供了坚实的技术支持。我国已开始了各级政府的“上网工程”，它的意义不仅仅在行政方式、管理方式的变革，而且还在于制度伦理的变革与行政伦理的变革。可以说，它是我国当前行政伦理建设的一个突破口、一个平台。政务公开与电子政务结合起来，能共同促进现代行政管理的实现，也能促进行政伦理建设发展。
（五）要充分发挥公民的参政积极性。这就需要发挥公民社会参与公共决策和公共管理的活动，使公民不仅作为行政指令的被动接受者，还是行政管理活动双向互动的积极参与者。比如，村委会、居委会等社区自治，群众参与的政风评议、行风监督、立法和政策的建议等，干部公推公选、任前公示、离任审计中的群众监督，对于腐败行为的举报、投诉和控告，新闻舆论监督等，已经形成普遍性、经常化的公民参与方式，对于行政伦理建设有着越来越重要的作用。其中，要特别注重发挥社会舆论的监督作用，社会舆论反映整个社会对人们行为的一种监督，具有明显的行为约束的优势。正确的舆论表达着社会和集体中绝大多数人的愿望和意志，社会舆论主要通过对某一行政行为的褒贬向有关成员传达社会反应，指明行为准则，引导行为方向，从而起到规范行政行为方式的作用，促使行政人员遵循最起码的行政道德秩序。
参 考 文 献
张国庆。《行政管理学概论》【M】。北京：北京大学出版社，1999.
余玉花。公共行政伦理学。【M】上海：上海交通大学出版社，2007
万俊人。现代公共管理伦理导论【M】。北京：人民出版社，2005
文森特.奥斯特罗姆。美国公共行政思想危机。上海：三联书店，1999
