目 录
1. 住房保障政策的发展状况
2. 我国现行住房保障形式分析
2.1 经济适用房
2.2 廉租房
3. 住房保障的必要性和合理性
3.1 住房保障的必要性
3.2 住房保障的合理性
4. 我国现行住房保障制度存在的主要问题
4.1 购房人的资格审查
4.2 防止开发商与不合条件的购房者之间的“暗箱操作”
4.2.1 借名买房纠纷矛盾重重
4.2.2 事实疑难复杂，调解难度较大
5. 几点思考
内 容 摘 要
经济适用房和廉租住房是目前正在我国城镇范围内推行的两种主要住房保障形式。“廉租住房”由于其保障的范围较小等原因,执行过程中的矛盾较少,实践上比较成功。而经济适用房较多、争议较大。实践中的问题在目前备受关注的问题是:如何审查购房人的资格?如何防止开发商与不合条件的购房者之间的“暗箱操作”?
住房保障政策研究
一个完整的住房保障制度框架应当包括保障水平（保障对象与保障标准）、保障方式（保障性质、保障形态和补贴方式）、保障房用地供应机制、保障房筹资与融资、保障房建设与运营、住房保障监管制度（准入与退出）等方面的制度安排。
一、 住房保障政策的发展状况
我国针对中低收入居民的住房保障制度建立的比较迟，但近年来发展较快，住房保障呈多样化局面，政府对住房保障的投入逐年增加，2009 年保障性住房支出达到550.56 亿元。2010 年中央安排保障性安居工程专项补助资金达802 亿元，这一年的《政府工作报告》提出全国将建设各类保障性住房和棚户区改造住房580 万套。2010 年全国各类保障性住房和棚户区改造住房开工590 万套，超额完成年初国务院部署的任务。住房城乡建设部的最新数据显示，“十一五”期间，中央累计安排保障性安居工程专项补助资金高达1336 亿元。数据显示，截至2005 年底，全国仅有32.9 万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围，如今全国已有1500万户城镇中低收入家庭住房困难问题得到解决。 “十二五”规划纲提出“十二五”期间将建设3600 万套城镇保障性安居工程，使保障性住房覆盖率达到20%左右。
二、我国现行住房保障形式分析
（一）经济适用房
经济适用房，是以保本或微利价格向城镇中低收入家庭出售的住房。顾名思义，经济适用房具有经济性和适用性的特点。经济性，是指住房的价格相对同期市场价格来说是适中的，适合中等及低收入家庭的负担能力。适用性，是指在房屋的建筑标准上不能削减和降低，要达到一定的使用效果。
经济适用房是出现较早的保障房形式，期间历经了几次变迁。1998 年出台的23 号文件将经济适用房被确定为城镇住房供给体系的主体，供应对象是除了最低收入群体和高收入群体以外的所有家庭，当时的设想是经济适用房供应面向80%左右的家庭。所以，经济适用房制度最初是作为福利分房制度与住房市场化制度之间的过渡性安排出现的。同时，由于当时居民收入普遍不高，商品房价格显得高不可攀，经济适用房不但是作为取消实物分房后主要的住房保障形式，还担负着启动房地产市场、拉动内需的责任。
2005 年以后，随着住房市场的快速发展，并在各种内外因素的推动下，住房价格（特别是大中城市住房价格）不断走高，引发了百姓民怨，包括经济适用房在内的住房保障问题重新得到中央重视，一系列房价调控和住房保障政策频繁出台，经济适用房建设再次加速。但在此过程中，地方政府为了完成经济适用房建设任务，又将拆迁补偿房和危旧房、棚户区改造等纳入了经济适用房的范畴。此外，政府部门和国有企事业单位利用所谓“自有用地”建设经济适用房供应本单位职工也占了经济适用房的相当比例。
（二）廉租房
廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。廉租房只租不售，出租给城镇居民中最低收入者。廉租房的分配形式以租金补贴为主，实物配租和租金减免为辅。
廉租房是针对最低收入群体的保障性住房。1998 年7 月3 日，国务院在《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》中提出了“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房”政策，1999 年建设部制订了《城镇廉租住房管理办法》，2004 年这一规章被《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》取代。廉租住房制度主要有两种方式：第一是对在市场承租住房的家庭发放租赁补贴；第二是直接提供廉租住房即实物配租。
虽然我国自1999 年开始实施廉租房制度，但是廉租房的建设规模远远不及经济适用房，特别是在2007 年前，廉租房的建设尤其缓慢。建设部《关于2006 年城镇廉租住房制度建设情况的通报》表明，自1999 年廉租房制度实施以来至2006 年底，我国政府在廉租房的财政投入年均不足10 亿元，公共财政的投入十分有限。截至2006 年底，我国廉租房制度累计保障家庭54.7292 万户，其中，领取租赁住房补贴的家庭16.7 万户，实物配租的家庭7.7 万户，租金核减的家庭27.9 万户，其它方式改善居住条件的家庭2.4 万户。绝大部分城市不能做到对符合条件的最低收入家庭应保尽保。
三、 住房保障的必要性和合理性
（一）住房保障的必要性
提供包括社会保障在内的公共服务已经成为现代政府的主要职能之一，提供哪些公共服务，提供到什么程度则体现了一个政府或执政党的政治倾向和执政理念，也涉及到一个国家的文化和制度传统。从世界范围来看，大多数国家都认同居住权属于基本经济人权，所以都会程度不同地提供住房保障。从中国的传统来看，中国人对“住”有着特别的崇拜，住房既是一个家庭的象征，也是一个家庭最重要的财产。如前文分析，住房虽然是私人物品，由市场配置资源是最有效率的；但在市场条件下，稀缺资源的配置将首先满足效率最高的部分需求，用货币表示就是愿意出价最高的需求，也就是富裕人群的需求，并且在边际效用递减不显著和存在投资需求的情况下，富裕人群的需求庞大，市场就无法在满足富裕人群的基础上自动满足低收入人群的需求。从社会角度来说，市场在满足低收入人群住房需求方面就会出现失灵的问题，这就为政府适当介入，为低收入人群提供住房保障提供了理由。
中国经济结构失衡和土地管制不当加剧了低收入人群的住房问题，从长远看，由此造成的问题最终需要经济结构重新平衡和取消不当管制来解决。但在中短期，这些问题也对住房保障提出了要求。
（二）住房保障的合理性
根据边际效用递减理论，在合理的范围内进行再分配时，富人所减少的效用要小于穷人所增加的效用，所以全社会的效用是增加的。这从全社会效用的角度为取富济贫提供了合理性依据。福利经济学第二定理认为分配与效率是可以分开来考虑的。在完全竞争的市场条件下，每一帕雷托有效率配置均能达到竞争均衡，政府如果改变个人之间禀赋的初始分配状态，经过市场机制的作用仍然可以得到帕雷托有效率配置的结果。
四、我国现行住房保障制度存在的主要问题
我国实行的住房保障制度旨在通过某种政策倾斜和优惠、补贴等措施，以扩大住房供给、改善居民居住条件和启动市场有效需求，它是我国政府基于不同的住房市场发展阶段的政策选择。但是，由于各种原因，住房保障十多年的实践暴露出了很多问题。
（一）购房人的资格审查
首先，经济适用房的保障对象是错误的。经济适用房的名义保障对象是城市中低收入家庭，从各地实践看，获得经济适用房的往往是中高收入甚至高收入人员。而目前最需要保障的对象是农村进城打工人员和城市最低收入家庭，在更低收入家庭没有获得保障之前，优先给予中等收入家庭保障违反了起码的公平正义原则。
其次，经济适用房造成了制度性的权力腐败。经济适用房包括了两个部分，一是一般意义上理解的公开向社会销售的经济适用房，二是政府部门和国有企事业单位在“自有用地”或以其他方式取得的土地上建设的只供给内部成员的经济适用房。政府部门和国有企事业单位利用手中掌握的权力，借保障房的名义攫取全民资源服务少数人利益，不仅严重扭曲了保障房制度和整个住房市场，更是严重损害了党和政府的公信力。
防止开发商与不合条件的购房者之间的“暗箱操作”
现实中，因不符合经济适用房、限价房申购资格，或不具备向银行申请贷款资格，为规避保障房政策或信贷政策，实际购买人借用具备相应资格者的名义，采取“借名”、签订“黑白合同”等不正当手段，达到低价购买保障性住房或享受信贷优惠的目的。这种方式简称为“借名买房”。因这种违规交易保障房的行为本身就隐含较高的潜在诉讼风险，一旦交易双方关系恶化或一方悔约，为争夺有限低廉的保障房资源，势必产生争讼。
1、借名买房纠纷矛盾重重
实践中，借名买房纠纷主要体现以下类型:一是取得申购资格的出名人，在将申购资格转让后反悔，主张借名行为无效；二是出名人反悔将实际购买人诉诸法院，要求确认其享有所有权或判令实际购买人腾房；三是实际购买人在“借名”之后，又与出名人签订房屋买卖合同，出名人反悔诉诸法院确认买卖合同无效；四是部分实际购买人将出名人诉诸法院，请求确认享有房屋所有权或判令协助办理房屋过户手续。据统计，北京市石景山区人民法院今年已受理的借名买房纠纷10余起，由此引发权属确认、房屋腾退、返还原物、排除妨害等近20件连环诉讼纠纷，造成矛盾冲突不断激化、升级。如区法院受理的安某夫妇与刘某借名买房一案中，出名人刘某以系房屋所有权人要求安某夫妇腾退房屋，而安某夫妇亦诉至法院要求确认房屋所有权、要求刘某办理过户手续。诉讼过程中双方矛盾冲突不断激化升级，甚至缠诉闹访。
2、事实疑难复杂，调解难度较大
调研发现，当事人为规避政策而通过借名、买号等交易保障房行为，往往具有一定的隐蔽性，对出资、贷款等行为一般仅有口头约定，且不易被发现。另外，涉保障房诉讼纠纷多发生在特定主体之间，尤其借名买房、转让购房号等纠纷主体往往存在近亲属、同事、朋友级关系。这些特殊主体基于亲情、友情或信任关系恶意串通规避购房政策，且不易暴露。因此，实际诉至法院的诉讼案件仅为“冰山一角”。随着交易条件或情况的变化，将会有更多潜在诉讼纠纷诉至法院。借名人与出名人往往就权属确认、房屋腾退、出资返还、损失赔偿等问题形成系列诉讼，矛盾化解难度较大，难以通过和解调解途径化解矛盾纠纷。
几点思考
针对完善住房保障立法，加强申请资格审查
首先，加快完善住房保障立法，为保障房制度提供权威性法律依据。
立法机关加快保障房立法进度，将保障房管理规范上升到法律或行政法规层面，以基本法律、行政法规形式对保障房的归属、使用、收益、处分问题等做出明确规定，堵塞政策漏洞，对规避法律、法规行为不留可乘之机，为涉保障房“借名”案件纠纷处理提供充分的法律依据。同时，上级法院尽快制定司法解释，针对目前涉保障性住房中的借名效力、权属转移登记等法律适用问题制定统一的指导意见，有效发挥保障房法律规范及司法解释对百姓购房行为的指导、指引和规范作用。
其次，政府住房保障部门应加强对保障性住房申请资格的审查。
严格审查、核对购房人购买资格，实现审核、销售、交房、入住等各环节无缝对接，确保那些真正需要帮助的中低收入家庭切实得到保障，防止利用政策漏洞借用他人名义骗取保障性住房的情况；此外，进一步建立和完善保障房资格异议审查和落实政府回购政策，加大对保障房享受者资格异议审查力度，对经审查发现确实不符合保障房享受资格或通过借名违规交易的，政府部门要制定切实可行措施落实回购政策，加大对已查实的骗购行为的惩罚力度。
最后，加大法制宣传力度，警示借名交易风险。通过加强政策宣传，让百姓理解保障房相关政策规定，通过曝光违规风险交易行为，警示购房人慎重交易，切忌贪一时之利，避免通过以他人名义购房，导致日后难以确认房屋归属从而引发纠纷；或出借自身购房资格后将无法再享受相应政策优惠等不利后果。
参 考 文 献
1、程益群，《住房保障法律制度研究》，中国政法大学，2009年。
2、赵新才，《中国城市住房保障制度研究》，华中师范大学，2001年。
3、连治杰，《我国经济适用房法律制度研究》，重庆大学，2011年。
