目 录
一、举证责任的一般性原则规定
二、举证责任的涵义
三、举证责任在行政诉讼中的分配
（1）被告举证责任
（2）原告举证责任
（3）第三人举证责任
（4）法院调查取证
四、行政诉讼举证责任的时限
五、我国行政诉讼举证责任分配中存在的问题
（1）对行政机关收集证据范围的限定可操作性不强
（2）缺乏对行政诉讼第三人举证责任的明确规定
（3）行政诉讼举证责任分配方式过于单一，缺乏必要的灵活性
内 容 摘 要
行政诉讼的举证责任制度处于行政诉讼证据制度的核心地位。如何设定行政诉讼的举证责任制度，使之成为确定行政诉讼的规则，是值得深入探讨的问题。法学界对它的关注说明了它的研究价值，法律或司法解释也对行政诉讼举证责任制度不断地加以充实和完善。
关键词：行政诉讼 举证责任
论行政诉讼中的举证责任
一、举证责任的一般性原则规定
在推进依法治国的今天， 行政审判对保护行政相对人的合法权益、促进依法行政具有十分重要的作用， 行政诉讼调节行政权的职能， 是民事、刑事诉讼所没有的。其中行政证据制度与刑事民事诉讼证据制度的主要差别集中表现在举证责任制度上。我国行政诉讼法针对行政诉讼的特点，对在行政诉讼中的举证责任作出了明确规定。《行政诉讼法》第三十二条规定：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十六条规定：在行政诉讼被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。由此可见行政诉讼中的举证责任与民事、刑事诉讼中的举证责任有着截然不同的区别。
二、举证责任的涵义
举证责任是执行政诉讼当事人必须承担的证明案件事实的责任。举证责任的基本涵义包括两个方面；一方面是指由谁提供证据证明案件事实，即提供证据责任的承担；二是指当时能提供证据证明案件的法律后果由谁承担。我国行政诉讼法以及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释均对举证责任作出了原则规定。也即是由被告对其作出的具体行政行为承担举证责任，举证者为行政机关。行政诉讼的目的是为了保护公民，法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。而为了实现这一目的和宗旨，就需要人民法院充分行使体现司法监督的审判权，对被诉的具体行政行为的合法性进行审查。在行政法律关系中，原告和被告处不平等地位，他们之间是一种管理和被管理的关系。行政机关作出某种具体行政行为，不但要有事实根据，还要有法律、法则等规范性文件为依据，因此，在行政诉讼中，行政机关不仅要有作出具体行政行为的事实和法律依据，而且还要把反映这些依据和事实的材料向法院提供，用以证明其作出的具体行政行为的合法性。如果被告提供的证据材料不足以证明其具体行政行为是合法的，则要承担败诉的风险。所以，举证责任的意义在于它是决定行政诉讼最终评判结果的关键。
三、举证责任在行政诉讼中的分配
行政诉讼举证责任的分配，从行政诉讼法实施以来，也有很多的争议。我国行政诉讼法规定了被告负举证责任说、但规定的过于原则，在审判实践中难以掌握。1999年11月24日，最高人民法院作出了关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释，对举证责任作出了较为明确的规定，采用被告负举证责任说兼采合理分担说，即在一般情况下由被告承担举证责任，在特定的情况下由原告承担部分举证责任。
（1）被告举证责任
我国《行政诉讼法》第三十二条规定：被告对自己作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。这条规定明确了被诉的行政机关举证责任的内容为：一是事实证据。即被告作为或不作为的事实根据 。二是法律、法规等规范性文件、即被告作出具体行政行为的法律法规依据。这种提供法律依据的举证，也是行政诉讼举证责任不同于其它诉讼的一个重要特点。三是程序性证据。行政机关在作出具体行政行为时必须遵循以事实为根据，以法律为准绳的原则，按照先取证据后裁决的行政程序来行使职权。之所以规定这种倒置的举证责任规则，主要理由是：⑴行政法制化要求行政守法，行政守法在程序上的要求是“先取证后裁决”，即行政机关作出具体行政行为时要充分收集证据，然后根据事实，适用法律，而不能在无证据的情况下恣意行政。因此，当行政争议诉至法院时，行政机关应有充分的证据来证明其行政行为的合法性，如果它无证据只能说明所作出的具体行政行为没有事实基础。显然是违法的。⑵行政法律关系中，行政机关行使职权由国家强制力保证，以行政行为推定合法为前提的。居于主动地位，是管理者的角色，实施具体行政行为无需征得个人、组织的同意，个人、组织在行政法律关系中处于被动地位是被管理者的角色因此，在诉讼中行政机关应该为自己的行政行为提供合法的事实依据和法律依据，这样才能体现双方当事人地位的平等，若要被动地位的原告举证，则会因无法或很难收集、保全证据而败诉，这实际上显失公正。⑶行政机关的举证能力强，能够完成举证的实施，而原告却无这方面的能力。例如有的案件中证据的收集需要一定的专业知识、技术设备才能取得，而原告往往无这方面的能力，而对于被告来说却是要必须具备的能力。如是否对环境造成污染，能否获得发明专利，伪药劣药的认定等，让原告去举证简直是强人所难，也是不可能的。另外原告对行政机关的处理不可能全部了解，例如工商局不发给原告许可证，因为该地区所申请的营业行业已饱和，而是否饱和原告并不了解。行政机关还有采取相关强制措施的权力，原告缺少保存书证、物证的能力，原告收集、保存证据困难重重，正是基于上述的原因， 让被告承担举证责任才是相对公平的。
（2）原告举证责任
在行政诉讼中，原告也应当承担一定的举证责任。尽管行政诉讼中由被告承担举证责任，但并不等于原告就不向法院提供任何证据。我国《行政诉讼法》对原告举证责任问题没有作出明确的规定，但在最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，该当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”同时，在起诉被告不作为的案件中，原告应当证明其提出申请的事实。因为不作为案件是行政管理相对人因为行政机关拒绝、不予答复、拖延或没有有效履行职责为由而提起诉讼的案件。在此类案件中，行政相对人的申请是行政机关实施一定行为的前提，行政管理相对人没有申请行为，行政机关拒绝、拖延等不作为当然就无从谈起。因此原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。在一并提起的行政赔偿诉讼中，原告需要提供证明被诉的具体行政行为侵权而造成损害的证据。行政机关不可能客观公正地对自己的不法行为对别人造成损害的事实提供充分证据。如果一味地让被告承担该类案件举证责任，对原告来讲更是不公正的。
原告在行政法律关系中的弱势地位决定了其无法承担主要的举证责任，而只能承担初步的举证责任。这种弱势地位的形成主要是因为具体行政行为是行政主体具有单方面调查、收集、保存和使用各种证据的职权，在大多数情况下，原告很难或者完全不能占有关于具体行政行为的足够证据。但是从另一个方面来说，这种弱势地位只是一种相对性的，在具体法律行为中，因为法律规定而形成的管理与被管理的关系之性质决定的，在举证方面能力大小的不平等，与原、被告的经济地位，机构性质、组织差异没有必然的相关性。行政诉讼之所以在举证责任的分担上偏向于原告，仅仅是由于具体行政行为中行政法律关系的双方职权的不平等。这样才形成了原告承担部分举证责任的举证责任分配规则。
我国行政诉讼法所规定的这种举证责任分配有助于对处于弱势地位的原告合法权益的保护；有助于规范证据的提供、调取、质证、认证活动，使之更加容易操作；有助于对国家利益和社会公共利益的关注与保护；有助于融合现代法治和程序正当观念，使我国的行政诉讼法与国际接轨，逐步趋向依法行政，真正实现现代法治的基本观念在我国法律中的体现。但就目前来讲，老白姓“不知告、不愿告、不敢告”的现象也还普遍存在，且在大多数 人眼中，对“民告官”持怀疑态度。因此，在行政诉讼举证责任的分配上，应当尽可能地考虑到方便原告的起诉，充分保护原告的诉权，通向法院的门槛不能设臵太高，对原告在起诉时的举证责任不能要求太严。原告提供的证据只要在书面上大致成立，法院在原告起诉时没有必要也不应当作实质性的审查，这样有利于我国行政诉讼制度逐步稳妥，健康地向良性轨道发展。
（3）第三人在行政诉讼中的举证
我国《行政诉讼法》和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》都明确规定了第三人在诉讼中享有举证的权利，但第三人在诉讼中如何行使自己的这项权力，这项权力如何得到保障，在行政诉讼中出现了许多争议，特别是因为第三人在行政诉讼中所处的地位不同，以及现有法律法规对第三人所举证据效力的限制，导致对其所举证据的效力认定出现了差异。
（4）法院调查取证
我国《行政诉讼法》第三十四条规定, 人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。此外, 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定了法院依职权调查取证的范围,其中第二十三条规定: 原告或者第三人不能自行收集, 但能够提供确切线索的, 可以申请人民法院调取下列证据材料: ( 一) 由国家有关部门保存而须由人民法院调取的证据材料; ( 二) 涉及国家秘密、商业秘密、
个人隐私的证据材料; ( 三) 确因客观原因不能自行收集的其他证据材料。
四、行政诉讼举证责任的时限
行政诉讼举证责任的时限，是指在行政诉讼中，原告、被告及第三人向人民法院举证的期限。设定举证时限是促进行政机关依法行政，提高行政诉讼效率，实现司法公正的客观 要求。最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第二十六条进一步明确了被告举证的期限及不按时举证的后果，规定被告必须在收到起诉状副本之日起十日内人民法院举证，不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有依据，证据。但现有的行政诉讼证据举证时限也存在有缺陷，现有法律只规定了被告的举证期限，但对原告及第三人的举证期限则不具体和明朗，在司法实践中也遇到了一些问题，影响到了行政诉讼的效率。笔者认为，既然有了明确的举证责任，从诉讼公正与效率的原则出发，就应当有明确的举证时限，以便于人民法院和所有的诉讼参加人在行政诉讼活动中有一个统一的规定可以遵循。
五、我国行政诉讼举证责任分配中存在的问题
（1）对行政机关收集证据范围的限定可操作性不强
我国《行政诉讼法》第33 条规定: “在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”由此可知，在行政诉讼中被告向法院提供的证据必须是在“行政程序中已收集”的证据，而不能是诉讼过程中收集的证据。但是，笼统地以在“行政程序中已收集”来作为限定行政机关举证范围的标
准，过于原则和空泛，可操作性不强，从而很难达到真正有效地控制行政机关在诉讼过程中收集证据的目的。所以，应对行政机关收集证据的范围作出更加明确具体的规定。
（2）缺乏对行政诉讼第三人举证责任的明确规定
纵观我国《行政诉讼法》以及相关的司法解释，仅在《关于证据的规定》第2 条及第7 条中涉及到行政诉讼第三人的举证问题。其中第2 条规定: “原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。”第7 条规定: “原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”从以上规定可以看出，我国《行政诉讼
法》以及相关的司法解释对于行政诉讼第三人举证责任的规定极少，且较为笼统和模糊，可操作性不强。
（3）行政诉讼举证责任分配方式过于单一，缺乏必要的灵活性
我国行政诉讼中关于举证责任的分配实行的是“举证责任倒置”原则，即由被告行政机关对具体行政行为的合法性负举证责任，原告只承担初步的举证责任( 如证明其起诉符合法律规定的条件) 和特殊事项的举证责任。这种举证责任分配规则的采用确实能较好地保护原告的合法权益，但是我们也应看到，具体行政行为类型多样，既包括负担性行政行为，也包括授益性行政行为;既包括依申请的行政行为，也包括依职权的行政行为; 既包括作为行政行为，也包括不作为行政
行为，还包括行政合同行为和行政指导行为等多种类型。与此相适应，我国行政案件类型也包括负担性行政案件、授益性行政案件、行政处罚案件、行政合同案件、行政指导案件和行政赔偿案件等多种类型。由此可见，具体行政行为和行政案件类型具有多样性的特点，且各种具体行政行为类型和行政案件类型之间都存在一定的差别，对其适用统一的举证责任分配方式显然不够科学，欠缺应有的灵活性。
总之我国行政诉讼当中特殊的举证责任分配与行政诉讼的特殊性相一致，行政诉讼中由被告负举证责任，兼采用原告、第三人合理分担举证责任，并互为补充。追求的是行政法治精神与充分保护当事人合法权益相统一的完美结果，行政诉讼举证责任分配问题直接关系到我国行政诉讼制度，甚至是行政法治建设的进一步健康发展。我国现行规范体系中关于举证责任分配的相关规定尚存在分散、不足与混乱等诸多问题，这不但给我国行政审判实践和行政诉讼制度研究带来了一定程度上的负面影响，也造成了理论上关于行政诉讼举证责任分配模式定位方面的争议。只有行政诉讼各方的举证责任明确、清晰，我国的行政诉讼制度才能起到其本身应具有的意义。
参 考 文 献
1、《行政诉讼司法解释之评论》甘文著中国法制出版社2000年版
2、《行政法与行政诉讼法》沈岿蓍、人民法院出版社、2002年版。
3、《证据法学》樊崇义蓍、法律出版社2003年版。
