目 录
一、研究背景及研究意义
二、收费管理的现状
三、我国目前行政事业性收费存在的问题
四、收费的泛滥对经济运行和社会安定带来了严重危害
五、对策及建议
内 容 摘 要
政府行政事业性收费是国家财政收入的重要组成部分，其包括的项目多、涉及面广，几乎涵盖了政府履行其职能的各个方面，在各级政府、尤其是地方政府的财政中占有比较重要的地位。行政事业性收费在优化资源配置，加强宏观调控，提高社会公共服务水平，调节经济主体的行为等方面都起到了积极作用。因此，怎样规范政府行政事业性收费的发展，特别是规范政府行政事业性收费的管理问题是摆在众多公共管理者面前的一道亟待解决的问题。关键词：行政事业性收费；管理；问题；建议
浅谈行政事业性收费管理存在的问题与建议
政府行政事业性收费是国家财政收入的重要组成部分，其包括的项目多、涉及面广，几乎涵盖了政府履行其职能的各个方面，在各级政府、尤其是地方政府的财政中占有比较重要的地位。行政事业性收费在优化资源配置，加强宏观调控，提高社会公共服务水平，调节经济主体的行为等方面都起到了积极作用。因此，怎样规范政府行政事业性收费的发展，特别是规范政府行政事业性收费的管理问题是摆在众多公共管理者面前的一道亟待解决的问题。
一、研究背景及研究意义
行政事业性收费是指国家行政机关、事业单位、代行政府职能的社会团体和其他组织根据法律法规等的有关规定，按照国务院规定的程序批准，在向公民、法人提供特定公共服务以及实施公共管理的过程中，向特定对象收取的费用。行政事业性收费是国家财政收入的重要组成内容，它包括的项目多，涉及的面广，几乎涵盖了政府履行其职能的各个方面，同时其也占到了政府非税收入的绝大部分比重，可以说，对行政事业性收费的管理也是从源头上规范非税收入管理乃至治理政府腐败的一项重要内容。近年来，随着公共财政体制的初步建立，特别是在“收支两条线”改革、国库集中支付制度等财政管理体制改革内容逐步推进的今天，政府行政事业性收费在规模、结构、征收、资金使用、监督等各个方面，都一直是人们热议的话题，也存在一定的争议，而且，一直以来，大量的政府行政事业性收费游离于财政预算管理之外，使得政府的财政职能被肢解，宏观调控的能力被削弱，严重的甚至还影响了部分社会成员的利益，损害了社会公平与效率的实现。因此，怎样规范政府行政事业性收费的发展，尤其是规范行政事业性收费的管理问题是摆在众多公共管理者面前的一道亟待解决的问题。
二、收费管理的现状
收费作为一种非营利性的以补偿行政成本为目的的行政行为，在任何国家都是存在的。然而，在我国不断扩大的收费规模，目前已经发展到非常严重的程度，收费行为极不规范，收费资金缺乏管理，无约束的行政垄断和经济垄断并存，集体腐败和个人腐败并举，已经超过了社会各阶层的承受能力，引起了广泛的不满。尽管国家对治理收费问题十分关注，采取了分批公布取消收费项目、组织收费检查、实行收费资金纳入预算外资金收支两条线管理等一系列措施，但仍然是前清后乱、边清边乱，始终没有走出治理—膨胀+再治理——再膨胀的怪圈。其根本原因在于收费没有具体的法律规制，迄今为止还没有一部全国性的法律法规如《收费法》来规范种种收费行为，对收费的尽管措施往往只停留在一般的文件上，权威性不够、约束力不强;而对于行政机关的乱收费行为，没有一个具体的可以救济的制度与以救济，老百姓对乱收费敢怒而不敢言，以至于乱收费屡禁不止、越演越烈。
第一地方财政困难。一些部门收费项目多、标准高，甚至出现乱收费，除自身原因外，也与地方税源不足、机构臃肿、人员超编、财政无法承担公薪人员的工资和福利待遇有关。一些部门甚至存在给执法执收单位层层下达收费和罚款任务的现象。由于人员工资福利靠自收自支，一些部门为了“养人”，而不得不在乱收费、乱摊派、乱罚款上做文章，于是乱收费、乱摊派、乱罚款就成为弥补管理经费、人员经费不足和创收的一种途径，从而出现了收费养人、养人收费的恶性循环局面。
第二，受利益驱使。一些行政机关（包括有行政职能的其他机构）出于部门利益，往往以改善职工待遇和办公条件为由，互相攀比，从而不顾大局和群众利益进行乱收费。甚至利用社团组织和中介机构的名义变着法子收费。另外，极少数干部职工，宗旨意识淡漠、服务意识不强，把人民赋予的权力，作为自己谋取个人利益的工具，千方百计、见缝插针，只要有机会就进行吃拿卡要；有的是打着单位的招牌，以为集体“谋福利”为名，巧立名目，为本单位搞“创收”；有的是利用行业优势，特别是行业垄断部门，为群众办事有意或无意扩大收费范围，提高收费标准，加重群众负担。
第三，管理体制存在缺陷。目前，行政事业性收费实行中央和省两级审批，价格、财政部门双重管理。收费立项审批以财政部门为主，收费标准审批以价格部门为主。在收费管理上还没有一套完整统一的法律法规，规范行政事业性收费缺乏必要的法律依据。实践证明，这种将收费审批人为分割的体制，弱化了政府对收费的控制和管理。另外，自由裁量权大的问题，还没有有效的办法加以限制；“收支两条线”规定在一些部门、单位未能严格落实，非税收入管理存在漏洞，收费收入仍存在按一定比例返还执法执收单位的现象。这虽然有利于提高执法执收单位的积极性，但危害很大，造成单位之间、部门之间收入差距拉大，助长了执法执收单位乱收费、乱罚款的不正之风。
第四，监管力度不够。一些乱收费现象之所以屡纠屡犯，与执纪执法部门监管不力有关。各级政府治理乱收费出台了许多切实可行的制度措施，但在贯彻执行中，由于监督不到位、查处不严格，发现问题以清退为主，很少对单位和个人进行责任追究，使这些强有力的措施没有充分发挥作用，让那些“打擦边球”、“摸着石头过河”的单位或个人尝到乱收费的“甜头”，导致乱收费行为屡纠屡犯、屡禁不止。另外，领导干预也是一些单位之所以敢乱收费的原因。当执纪执法部门查处这些单位时，少数领导不讲原则地出面打招呼，造成执纪执法监督难以到位。
行政性收费作为财政收入的必要补充，为世界各国所广泛采用，然而这种收费的规模一旦超出应有的限度，就会对税收形成冲击，就会动摇国家存在和发展的根基。改革开放后，传统的大包大揽、统收统支的财政体制逐步打破，本着放权让利、分灶吃饭的原则，财政体制进行了几次改革，对调动中央和地方的积极性，促进国民经济持续快速发展起到了积极的作用。但随着改革进程的加快，各级政府的财政收支也日益增大，单靠预算内收入无法满足改革建设的需要，迫使政府增设预算收入项目，允许行政事业单位积极创收。国家职能部门和一些地方政府积极出台了一些有收费项目的行政规章和地方规范性文件。受利益趋动机制的左右，一些行政事业单位凭借自身的权利和技术信息等优势，先是对有法律法规依据的证照牌卡收取工本费，对自身开展的技术、咨询服务活动收取补偿费，当这 种收费补偿满足不了支出需要时，就巧立名目一些收费项目和提高收费标准来弥补，无论是“条条”还是“块块”的部门单位，多收费便能多得利，多得利便要多收费，这种唇齿相依、相互激励的膨胀机制，导致了收费名目繁多，以致出现费挤税的现象。据调查，目前商品零售业和个体饮食业，费是税的1.4—2 倍，费负率为16. 37%；个体运输业费是税的15 倍，费负率为51.3%；从制度上说，虽然国家建立了收费许可证收费资金管理收费制度，但由于行政事业机构和人员的急剧膨胀，行政经费的增加，再加上盲目攀比超前消费观念的泛滥和监督不力，导致了实施机制的软化和制度刚性约束的落空，从而使收费混乱的势头难以得到有效遏制。例如，某县城市个体中巴客运：每年每台车承担的费用，交警收费5000元，运管所1280 元，征稽所16000 元，工商管理费800 元，卫生费300 元，城市管理费380 元，保险费4000 元，合计27760 元，而税收仅为2000 元。个体商业零售业：每年每店交卫生费200 元，防疫费600元，标准计量检测费110 元、计量验测费60 元，工商管理费1000 元，房屋租赁管理费200 元，门面占道费1O0 元，合计3260 元，税为1800 元。个体餐饮业：每店每年交工商费1000 元，卫生门前三包费600 元，卫生费240 元，防疫办证费240 元，体检费50 元/人，房租管理费200 元，合计2580 元，税为1800 元。以上这些名目繁多且数额较大的收费明显高于税收，已成为侵蚀财政基础的蛀虫，也成为扰乱财政以致社会秩序、招惹民怨的根源。这种费挤税的现象从另一层意义上说，这不仅仅是一个经济问题，更是一个政治问题。部门和基层政府的乱收费行为，已严重的影响了党和政府在群众中的形象，严重损害了党群干群关系，严重恶化了大局稳定的社会环境，是一个重要而严肃的问题，切不可等闲视之。
费大于税，大大加重了企业和个体经营者的负担，阻碍了生产的发展。有的地方收费的随意性极大，其中有统计上报的，也有未统计上报的，有开票据的，也有没有开票据的，其结果是肥了少数人，亏了国家、苦了百姓。
三、我国目前行政事业性收费存在的问题
（一）执行主体多元化
行政事业性收费的征收主体既有行政事业单位,又有代行政府职能的社会团体以及其他组织,这样就造成了行政事业性收费执法主体过于分散的局面。这种多头征收、多头管理的格局，肢解了财政管理职能，分散了行政管理性收费的征管力量，增加了行政事业性收费管理成本，加大了行政事业性收费的管理难度。收费主体多元化，造成重复性收费。不少收费部门不 是按照政府规定的项目进行收费，而是擅自出台收费项目，并且对社会上的收费对象没有明确的规定，加之这种现象往往涉及多个收费主体，很多部门同时制定了雷同的收费项目，那么重复收费也就不足为奇了。
（二）行政收费具体运作不规范
行政收费的范围异化。 收费的范围异化指的是违反法律规定进行的征费行为。在实际操作过程中，是有自立标准的收费项目，执法部门、执法人员信口开河，随意调价，以致一些缴费单位和个人苦不堪言。有的收费项目从表面上看具有“有偿性”特征，及有关部门在收费的同时，也提供了某种“服务”，但由于这些服务队缴费人而言，并不具有多大的价值，且收费标准往往超出实际成本很多，实质上是属于强制无偿的强收行为。
2.征收手段不规范，程序不完备。 由于我国立法上对行政收费很少规定征收手段及征收范围，因此，某些行政机关在实施征收的过程中可以说无所不用其极，车辆购买者如不交齐所有的费用就别想领到牌证，土地承包户不按规定交齐费用可能面临合同倍思会的厄运，至于村中因农民交不起各种费用而引起的赶猪、牵羊、扒墙、拆屋事件更是屡见不鲜。一是一些单位为追求利润，将许多收费项目的标准制定的过高，远远超出了实际成本，使得行政事业性收费演变 为一种追逐“暴利”的手段
（三）收费项目及标准制定极不合理
1.行政收费的项目繁多，有的收费项目的收费标准过高，严重偏离公共服务的真实社会平均成本。从中央到地方的各级政府机构设立了成千上万的收费项目，凡是需要政府机构许可、颁发资格证书、出具批准文件的事项，无不收取费用。行政收费可以说已经到了只怕想不到而不怕收不到的地步。
2.以国家机关为中心制定收费政策，管理者的需要成为制定政策的依据，管理相对人的利益得不到应有的保障。作为市场的平等参与主体，为什么国有、集体、外资、个人独资等类型的企业不向工商行政管理机关缴纳管理费用，但对广大个体工商户设定此项义务，这显然违反了公正、公平的原则。市场经济要求公正、公平，要求生产要素能够合理流动，一些带有歧视性的收费阻碍了公共资源的合理流动，如对农民进城务工的各项收费等，这些都不利于市场经济的建立和完善。
（四） 收费体制不完善
我国的收费体制一直维持谁收费、谁使用、谁所有的权属关系，由于收费多少与单位利益息息相关，客观上使行政、事业性单位造成一种本能的利益冲动去乱收费。
（五）收费缺乏应有的监督和救济机制
由于征收的资金没有全部纳入预算管理，致使部分资金有利于预算外，坐收坐支，有的把行政收费变成了脱离预算监督、脱离监督、审计监督的“第二财政”，致使大部分的资金留在机关的“小金库”中，收入不入账、支出不记账，几乎成为机关自行支配的“私有财产”。我国《价格法》确立了价格主管部门是管理国家机关收费的法律部门，但是价格部门是归属于当地政府的，这就会导致自己监督自己，监督形同虚设。而且，收费的依据往往不公开，缴费人不知道哪些是应该交的哪些是应该交的，而面对种类繁多的行政收费，当事人往往无从知晓，不知道哪些是合法收费，那些不是。
四、收费的泛滥对经济运行和社会安定带来了严重危害
（一）费挤税，动摇着国家财政的根基。
税收是国家财政收入的主要来源，是国家机器正常运转的重要保证。如果税收收入满足不了国家政权的基本需要，那么国家的根基就将发生动摇。费挤税的影响主要表现在三个方面：一是收费规模庞大，企业和个体经营者负担过重，制约税制改革的进行和完善，进而影响税收聚财和调节职能的发挥，在企业和个体经营者承受能力有限的情况下，过多的收费必然导致对税制改革的反感和抵触情绪。二是各种收费直接侵蚀税基，减少税收。三是收费占用企业和个体经营者大量资金，导致欠税增加。由于收费与单位和地方利益甚至个人利益直接挂钩，其征收力度往往超过税收，当企业和个体经营者资金紧张时，容易出现先费后税的情况，致使应征税款难以及时足额入库。
（二）影响党群关系和政府的形象。
收费部门大多是政府的职能组成部门和法律授权的组织，代表政府行使职权，直接关系到政府形象和党群、干群关系。现在收费养人的现象比较严重，绝大部分机构均以收费形式解决经费来源，如国土、矿管、城管、工商、交警、规划、房产、交通等部门，几乎是靠收费维持运转。且相当一部分收费用于发放员工工资。更为严重的是，在利益机制的驱动下，一些地方实行了“下达指标，超收分成、少收倒扣、工资挂钩”的办法，鼓励收费单位和执法人员多收费，用增加的收费收入平衡预算，形成了利益驱动乱收，乱收推动乱支，乱支又推动乱收的恶性循环。
（三）影响财政的宏观调控能力。
现行的行政事业性收费除少数规费纳入预算内管理外，其他大部分为预算外资金管理，是构成预算外资金的主要来源。在一定时期内，预算外资金多了，预算内的资金就必然减少，而预算外资金的大幅膨胀，必然要制约国家财政的宏观调控能力。
（四）私设“小金库”，容易滋生腐败。
由于行政事业收费部门多、收费项目繁杂，且大部分是预算外资金，财政监管难。出于部门利益的考虑，这种缺乏监管的收费，往往容易成为单位的“小金库”，而这种“小金库”又往往在单位也难以“内控”，“小金库”的钥匙也只能掌握在几个人手里。怎样开支，开支多少，全凭单位和少数人说了算，在客观上为单位乱开支，甚至挥霍浪费创造了条件，滋生腐败也有了可能。
（五）造成机关人员过多，机构臃肿，影响机构改革。
由于收费项目多，牵涉面广，触及的对象多，在具体收费过程中因群众抵触情绪大，收费难度也随之增大。这样一来，收费部门就必然要有一支庞大的收费队伍来收费，而由于收费人员的增加，又要靠多收费来养人，于是就形成了养人收费，收费养人这一怪圈和恶根，给机构消肿、人员分流造成了障碍和阻力。
五、对策及建议
（一）进一步提高对收费管理的认识，规范部门收费行为。
各级政府和各个部门一定要把加强对收费管理摆到政治的高度来认识。收费的问题不仅仅是一个经济问题，更是一个政治问题。因为收费的泛滥和失控必然会影响到国家宏观调控，影响到财税根基，影响到经济运行秩序，影响到党群、干群关系，影响到社会大局稳定。因此，各级政府和各个部门，必须要从“三个代表”的高度来认识这个问题，看待这个问题。必须要有令禁止，依法办事，违法必究。规范基层政府和部门收费行为，保持良好的依法行政环境。
加快法制建设，健全法制管理 法律是行政事业性收费管理的根本依据，要想促进行政事业性收费管理规范化、制度化，必须要对其进行法制化，要从立法上对收费项目、数目进行规范。在立法的时候，可以结合我国国情，借鉴国外经验，博采众长，扬长避短，加快收费立法，争取立法全面、细化。只有法律健全了，行政事业性收费才有可能做到有法可依、有法必依；只有法律健全了，那些违法乱纪分子才可以有所收敛，有所顾忌；只有法律健全了，面对违法乱收费、管理混乱，监管部门才能依法处理，严惩不贷。
（二） 建立和完善收费管理制度，从制度上杜绝收费泛滥 和失控的病根。
1.深化“收支两条线”管理改革。积极开展收费征管体制和综合财政预算管理，全面推行“收缴分离、银行代理，财政统管”的征管办法，使收费收入不直接由单位管理而纳入财政的统一管理。行政事业性收费应当及时足额缴入国库，由政府统一安排使用，支出由用款单位编制计划，收费单位和收费人员不得隐瞒、截留、占压、坐支和挪用收费资金。
2.建立各市县统一的“会计核算中心”，实行会计委派制。收费实行“收缴分离”后，单位不直接管理资金，单位的会计由财政部门统一委派，直接管理，统一记账，单位的一切开支通过“会计核算中心”审核，才能列支。这样，就避免了开支的随意性，使收费的用途置于财政的监控之下。
3.实行“国库直接拨付”。对有收费的单位进行认真测算，定收入定支出，确定一个合理的收支线，将收费收入全部上缴国库，单位的一切开支由国库直接拨付，使单位与收费直接脱钩断奶，无利可图。
4.全面推行“收费公示”制度，将收费项目、收费标准，收费程序、收费用途进行公开，一目了然，增加透明度，接受群众监督，杜绝暗箱操作。
5.实行“收费责任追究制”。对乱收费的行为，乱收费的直接责任人和单位领导要给予经济的、纪律的和行政责任追究，以保证依法行政，文明执法。由县级以上财政部门、价格主管部门按照各自职责分工负责查处。审计部门按照法定职责行使监督检查权。财政、价格、审计、监察部门工作人员在行政事业性收费工作中有违法行为的，由任命机关或者行政监察部门给予行政处分，涉嫌犯罪的由司法机关依法处理。 最后，加强全面监督，将媒体监督和群众监督也纳入行政事业性收费监督体系中来，对于违法收费及管理不当等问题，可通过媒体曝光、群众举报的方式予以监管，与财政、物价部门的专门监管互相促进，相辅相成
（三） 全面清理收费项目，积极实行“费改税”，从根本上解 决收费泛滥的现状。
1.全面清理收费项目。对重复收费、搭车收费、超标收费和越权设立的不合理收费项目以及国家和省里明文取消的收费项目仍在收取的进行坚决查处。
2.积极实行“费改税”。将一些收入数额较大，来源相对稳定，具有“准税收性质”的收费或者基金改为税收是十分必要的：一可以增强国家财力，提高宏观调控能力。二可以进一步完善和深化财税体制改革，促进社会主义市场经济的建立和发展。首先分离一批收费项目，即把不应属于国家机关收费序列的公益性服务收费和中介服务收费项目分离出来，将其逐步纳入税务管理范围，缴纳营业税、所得税。其次，调整税收政策，开征已具备“费改税”条件的新税种。如撤销名目较多的有关养老保险、失业保险、环境保护、出境旅游等方面的各种收费，开征社会保险税、环境保护税，旅游税。再次，改革税种自身结构组成，将有关收费项目并入相对应的税种中。如将矿产资源补偿费并入资源税，农村教育事业附加费并入农业税，车辆购置附加费并入相应车辆的消费税税额中。第四，加快税收征管方式向集约型的转变。实现“以自行申报纳税、优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新型征管模式，以适应“费改税”形势的需要。
本文就我国行政性、事业型收费治理中的有关制度问题谈一些粗浅的看法，以期对收费问题的立法和完善有所裨益。
参 考 文 献
1、石玉茹.加强行政事业性收费管理研究《杭州研究》2008 年第2 期
2、清理涉企收费行为.行政事业资产与财务.2010 年06 期
3、庄瑞源.对行政事业性收费的在认识.中国价格监督检查.2008 年01 期
4、高培勇.中国税费改革问题研究[M].北京：经济科学出版社
