我国住房保障制度问题及对策研究

住房保障制度在解决我国中低收入家庭住房困难的问题上见效显著，初步实现了“居者有其屋”的目标。同时，在住房保障制度运行过程中，住房保障制度建设不够完善，政府在管理过程中的职能缺失及退出机制不完善等逐渐凸显出来，这些问题的存在迫切要求我们进一步完善现行的住房保障制度，最终促成公平合理的住房保障制度体系。本文从研究住房保障制度存在的一些问题出发，提出完善住房保障体系的法律法，加强管理，确保分配公平公正，建立和完善保障性住房的退出机制等相应的对策，希望通过这些措施让其真正发挥对中低收入家庭的住房保障作用。

 关键词

住房保障，对策，廉租房，经济适用房

我国住房保障制度问题及对策研究

引言 

 自古以来，衣食住行被认为是人类的四大基本要求。其中，住房为市民提供了基本的空间屏蔽和居住场所，是公民生存和发展必不可少的基本物质条件。住房问题是关系到国计民生的基本经济和社会问题，为低收入者提供住房即是住房保障制度的基本内容，也是构建和谐社会的必然要求。随着社会的发展和社会的进步，人们对住房的需求也不断增长，加强保障性住房建设，切实解决住房问题，有利于提高住房供给水平，促进国家的可持续发展。 

 住房保障是一个包含范围很广的概念。广义地说，“宅基地”、“福利分房”都是住房保障制度的一种具体形式。它们是低生产力水平下保障“人人有房住”的制度。依靠市场配置住房资源，并不等于说人人都只能依靠自己的收入买房子住，也不等于说人人都只能靠市场化竞争、自主分散决策来获取住房。在市场经济条件下，为了保障每个人都有房子住，政府要实施一些特殊的政策措施，帮助单纯依靠市场解决住房有困难的群体。这个政策体系的总称，就叫做住房保障制度。

我国住房保障问题产生的原因 

 我国住房领域出现的系列问题不是孤立和偶然的，其背景和影响因素比较复杂，是在特定发展阶段多种因素综合作用的结果。 

（一）由于居民消费结构升级、城市化快速推进、婚龄人口大幅增加、部分居民的超前消费观念、居民对房价快递上涨的心理预期等因素的叠加，促使我国城镇居民住房需求集中释放，导致住房领域各种矛盾凸显。 

（二）我国住房市场发育时间短、水平低，市场机制和规则尚不健全、不完善，市场的基础设施和制度建设还比较落后。同时，对政府在住房领域职责的认识尚不清晰，也影响了政府住房保障措施的实施。 

（三）由于流动性过剩、人民币升值预期、国际投机因素加大等宏观经济乃至全球经济的诸多影响，也在一定程度上加剧了国内住房市场的矛盾。

三、我国住房保障制度存在的问题 

 (一)住房保障制度建设不够完善 

 目前虽然建立了严格的廉租住房保障制度、经济适用房制度和住房公积金制 度，但仍有相应的问题存在： 

 1、建设荒山遭遇“软阻力”

 让地方政府拿出相当数量的建设用地和资金以支持保障性住房的开发建设，意味着政府要突破以往的“以地生财”模式，牺牲部分土地收益，向保障住房输血，对此，出现了保障性住房比例不足的现实。 

 2、政策缺位

 近年来，随着房价的普遍上涨，商品房价格出现了大幅度的上涨，经济适用房价格通过二手房买卖也大幅提高，由于在经济适用房的再转让上的政策缺位，使得经济适用房成为投资性购房、炒房的工具。 

 3、缺乏住房普查统计数据，住房保障缺乏长期规划

 目前，我国不公缺乏城市居民收入分布的统计数据，而且还缺乏住房普查数据。因此，很难准确地把握住房困难的实际情况而做相应的措施。这些制度随着市场的发展仍然需要进一点改进和完善，尤其是在具体执行环节还需要加强，相关的制度配套措施还不够健全。

（二）具体实施方面存在的问题 

 1、保障性住房的供求不平衡 

 经济适用房、公租房、廉租房和普通商品房和高档住房的市场供应结构比例失衡，不能满足各个层次消费者的需求，尤其是不能满足低收入家庭的住房需求。从我国经济适用房的开发来看，从2000年开始，经济适用房的投资增长幅度占商品住宅比重以及新开工面积、销售面积等比重等各项指标均呈大幅度下降趋势，部分城市停建了经济适用房，保障性住房供应量严重不足。

 2、选址、设计方面的不合理，造成“经济”不“适用”的现象

 少数地房保障性住房项目选在离城市中心较远的地方，交通、医疗、教育、商业等配套设施没能同步建设，建成后迟迟不能入住，或是入住了但生活不方便。有的保障性住房内部空间结构不合理，影响了使用功能，出现经济适用房“经济”不“适用”的现象

 3、保障性住房分配不公平，保障对象划分困难 

 按政策规定，保障性住房只能出租或出售给中低收入的家庭，但在现实中， 这一规定已经基本失去了意义。不排除保障房还是解决了一批生活结非常困难家 庭的住房问题，但现实中，一些保障性住房被高收入家庭或已经一套或多套住房的家庭所租用或购买。如福建龙岩公务员“团购”保障房事件，深圳市近300人涉嫌隐瞒资产骗取保障房事件，山西忻州限价房成公务员小区，干倒卖赚5千万。更有苍南县“850套保障房房源近9成分给公职人员”的事件1。 

 保障性住房是为了解决中低收入家庭、人群的住房问题，什么样的人群、什么样的家庭符合中低收入的条件是关键，中低收入人群办公室是否合理直接影响住房保障政策的实施效果。对象划分的难以准确，所以部分城市存在符合申请条件的低收入群体申请概率低，不合申请条件的依旧能申请到保障性住房的不公平现象。

（三）政府在管理过程中的职能缺失 

 政府对保障性住房的建设缺乏应有的态度和决心。一些官员认为，拿出一定的土地建设经济适用房，意味着地方政府不能再通过经营土地获取巨额土地收益，还有的地方官员认为，建立住房保障制度，解决广大中低收入人群的住房问 1 贾卧龙：《保障房—灵丹妙药莫成楼市毒药》，观点地产网，://news.qd.soufun.com/2011-06-23 /5283374_1.html，第2段第3行。题，对于提升自己的下线显然有点“慢”，不如单纯追求GDP的增长速度那么突出，不能给自己“成绩单”上加分。在这样的思路主导下，我国住房保障制度的公共财政支出严重。一方面，政府部门土地出让中获得大量收益，另一方面，却不愿意为建立中低收入家庭住房的体系出钱。

而且目前大部分城市的政府部门没有设立专门负责经济适用房开发和分配的机构，有关职责都是由开发商承担。由于开发商实际掌握开发的户型和面积、房号的发放等“实权”，采虚报成本、加高楼层、增加商品房比例、炒号、利用物业公司进行利润补充等等一些隐秘而繁杂的花样，政府的监督管理难以企及。

缺乏健全的金融支持体系

 一直以来，住房保障制度都存在着资金来源单一和融资困难的窘境。住房保障体系实际上是政府向居民一种公共产品，其目的是通过转移支付的方式实现社会收入的再分配，使广大的城镇中低收入居民家庭也能享受到改革开放的成果，从而保证社会公平。中央财政给予补助，几乎完全是政府无偿投入（廉租房租金往往还不够支付房屋维修费用）1。按照《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难若干意见》的规定，廉租住房资金主要来源于地方财政预算、住房公积金增值收益、土地出让净收益、社会捐赠等渠道。同时不单是廉租住房资金筹集渠道单一，经济适用房也存在同样的问题，它们都主要依赖于政府的财政拨款，民间集资和其他的金融支持方式。统计数据显示，全国廉租房资金的一半以上都是来源于财政拨款，而住房公积金收益、土地出让净收益等资金均款能落到实处。

退出机制有待完善。

 由于住房保障制度的退出机制不完善，特别以获得产权为主的保障形式，容易产生福利固化的问题。经济适用房制度没有适当的退出机制，购买经济适用房的家庭在收入提高后如果已不再符合资格条件，或由于家庭人口出现变化，由于缺乏相应的退出机制而无法操作。即使有退出机制的规定，如实物配租形式的廉租房，其退网出机制在现实中也往往很执行。因此，一旦享受了经济适用房，就形成了既得利益和福利固化，使得相当一部分住房保障资源未能滚动使用在最需要住房的低收入居民身上，导致保障制度成效降低。

我国住房保障制度的对策 

 保障性住房建设不仅是一个民生问题，更是一个重大的社会问题。保障性住房分配必须遵循社会公平和公正的原则。保障性住房管理必须坚持以人为本、因地制宜的宗旨，才能实现国家提出的住有所居、安居乐业的目标，才能体现科学发展观的要求，才能促进社会和谐稳定发展。

我国保障性住房制度自建立发展至今，已然取得不少成绩，但由于我国经济和社会发展处于发展阶段，很多方面尚在改革期间，在制度方面还非常不完善。为了应对目前保障性住房建设的需要，健全和完善我国保障性住房制度的建立，根据我国保障性住房出现的问题提出以下建议：

完善住房保障体系的法律法规 

 建立健全法律体系，对住房保障政策的制定实施提供法律保障。任何企图通过弄虚作假、虚报信息、权钱交易等非法手续，骗购保障性住房、牟取利益的行为都须受到法律、法规的处罚和追究。引入银行诚信体系，对于在申请保障性住

1 郭文、冷小玲：《防保障性住房双刃之伤》，瞭望新闻周刊，://house.hexun.com/2008-12-09/112150044.html 第13段第1行。房中弄虚作假者，在今手申请贷款、就业方面进行限制，斩断伸向保障性住房的“黑手”。“让老面姓住上房，让老面姓住上放心房”

（二）、注重保障性住房选址的合理性 

 保障性住房的空间选址不仅会影响低收入人群的生活质量、福利水平和发展 机会，也会影响整个城市的社会空间演变，需要有良好的制度安排、有效的政策工具和成熟的住房市场来实现其空间布局的优化选址。 

提高规划设计水平，合理布局，科学选址，把保障性住房安排在交通相对便利，基础设施相对完善，而且经济发展有一定基础的地方。在具体实施当中，也要因地分析各种情况，具体问题具体分析。这样才能更好的解决低收入人群出行、就业问题。

（三）进一步加强和改善住房的宏观调控 

 1、明确住房市场的宏观调控目标

 政府对住房市场进行调控的长期目标，应是保持住房供求的总量平衡。考虑到近年来住房价格上涨幅度过大，社会反映强烈的现实开发部，政府近期调控目标应重点集中在防止住房价格过快上涨和增加中小户型的供给方面。

2、加强各部门在住房市场调控中的协调

 围绕调控房价和调节供给结构的近期目标，进一步加强各部门在住房市场调控方面的协调力度，进一步明确各部门调控的职能分工，统筹协调各种调控政策，防止出现各自为政和政策措施相互矛盾的情况，提高政策的有效性和可操作性。

（四）、完善保障性住房的管理运行机制，加大政策支持，确保分配公平公正 

 1、要立法明确住房保障进入、退出、监管政策。

 为实现保障性住房的可持续发展，不仅要完善各类保障性住房申请、审核、公示、复核、退出等制度，政府还应建立长效监督体系，对申请资格、审批条件加强监督控制，定期复查，动态管理，要做好人口、住房、房屋、收入、就业等方面的基础工作。掌握基本情况，推进信息共享。保证低收入群体致富后退租，以制度、法规保证廉租房的入住公平性。做到机制规范行为，以制度堵塞漏洞，使准入 退出的结果让社会信服、让百姓满意。对违反规则的，要严肃处理，追究责任。

 2、加强保障性住房质量监督，实行终身负责制。 

 推行项目法人对住房建设质量负永久责任，其他参建单位程按照工程质量管理规定负相应责任；推行参建单位负责人和项目负责终身制；推广施工现场工程质量责任标牌，公示建设、勘察、设计、施工、监理单位和负责人，并在建筑物明显位置设置永久性标牌，接受社会监督。严格检查建材供应质量、施工质量和竣工验收。对恶意造成保障性住房质量问题的单位、个人加大处罚力度。

 3、各地区对保障性住房建设的管理应设立有效的专门机构 

 即使对经济适用房、廉租房各设有专门管理机构，但相互之间没有开成联动机制。对此，完全可以设立市级机构，全面负责本区内的住房保障的投资、建设和管理。再往下设置各区住房保障办公室，负责街道低收入家庭基本住房保障的公告、复核等日常工作，并做好社会保障部门等有关部门与上级住房保障办公室等的联络与协调工作。以北京为例，北京目前已成立了住房保障办公室，主要负责保障性住房的开发管理工作，集中人力、物力实现住房保障的职能化和专业化，以行政手段解决市场机制无法解决的住房问题。

（五）制定和完善中低收入家庭标准体系，了解保障性住房需求 

 公共住房的保障对象是中低收入群体，中低收入群体的划分标准是什么，这是制定住房保障政策的一个核心问题，确定这个群体的数量有多大，是制定保障性住房准入标准和供应计划的基础。现阶段，我国的高中低收入人群的比例、结构与发达国家存在较大差异，相对而言，中低收入者所占比例大得多。确定收入划分标准，需要统计部门在统计调研的基础上，运用科学的计算方法得出。在确定合理的划分标准之后，还要结合政府保障目标和计划、居民的居住条件、家庭构成等因素，最终确定保障对象的数量，这是一项复杂的基础性工作。另一方面，要加强管理工作，严格防止政府部门和官员的权力寻租行为，避免出现经济适用房面积过大，出售给不符合条件的个人等现象再现。 

（六）加大政府财政投入，拓宽资金来源 

 资金问题是各国提供社会保障性住房普遍面临的一个难题，我国要发展社会保障性住房，知心朋友完善公共财政职能，拓宽资金来源。可以通过包括财政性住房资金即通过财政拨款获得社会保障性住房建设发展基金、住房公积金妇委会增值收益、专项保障性住房房地产投资基金、出售公房收入、发行债券和接收社会捐赠等系列渠道来获得投资。如济南成立的全国首支专项投资保障性住房的私募基金“安居基金1”。字的成立为保障性住房和城市建设融资创造了新的模式。除此，政府还要完善贷款担保机制，降低中、低收入居民申请贷款的门槛，增强其购房能力，促进住房保障制度的顺利构建。

（七）建立和完善保障性住房的退出机制 

 完善的退出机制更有利于保障性住房的循环使用，节约社会资源，最大限度的利用好住房资源。通过调整公共租赁住房、廉租住房和经济适用房的再转让制度，限制流通的范围，建立起相应的退出机制；完善被保障人的收入跟踪监测制度，设定退出条件，提高操作透明度，对违法的行为加大处罚力度，逐步建立起保障性住房的诚信体系；对主动退出社会保障性住房的租赁户给予一定的优惠政策，为其提供低息购房贷款，购房税费减免等。保证低收入群体致富后退租，以制度、法规来保证廉租房的入住公平性。

四、结语 

 完善的社会保障体系是全面建设小康社会战略目标的一个重要内容。住房保障制度作为社会保障体系的一个重要组成部分，更应将其作为现阶段的政策目标，并在实践中努力寻求自身的完善与发展，不断提高房地产行业的发展能力。只有这样才能实现建设全面小康社会的目标，从而争取早日实现“居者有其屋”1 王楠，郭世锋：《全国首支保障性住房私募基金安居基金济南成立》，济南日报，第1段第1行。 的理想。

参 考 文 献

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