国企去行政化探析

一、国企去行政化的必要性和必然性

二、国企行政化的危害

三、国企去行政化实施现状

四、国企去行政化困难的原因

五、国企去行政化的对策

内 容 摘 要

摘 要：国企作为计划经济的产物，占有丰富的自然、社会和政治资源，国企和国企高管都享有特殊的待遇。国企完善公司治理结构，董事会有权任免“掌门人”，是对市场属性的一次回归，改革方向正确，但要变为现实，还需要具备相应条件。这一条件就是国企要去行政化。本文从历史、现实角度分析国企去行政化困难的原因，并提出解决措施。

关键词：国企，行政化，行政级别

国企去行政化探析

一、国企去行政化的必要性和必然性

十八届三中全会出台了一些列推进经济、政治、社会改革的措施，指出将更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明。对于最核心的经济建设上，强调经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

十一届三中全会以来的改革，无论是经济改革还是政治改革，如果其意义仅仅局限于经济领域或政治领域，就都很难称之为真改革。任何改革，只要是真的改革，尽管在形式上可能十分有限，但深层意义上一定意味着社会改革，即推动社会发生属性上的向前的进步变化。

从社会改革角度说，一切改革都必须以确立自然人、法人独立地位及其平权为前提，也即任何自然人、法人都获得自觉、自为的地位，彼此人格的、法律的关系是平等的。上世纪80年代中期时，中国最为流行的词之一是“法人”，这是中国社会极其深刻的一次变革，从此，人们知道了自然人、法人之间有着自己独立的人格，在法律上是平等的，彼此发生契约关系时是甲方、乙方。因此，确立企业自主权尽管是经济改革，但也是政治改革，更是深刻的社会改革。

确立企业自主权改革并不完善，始终留着尾巴，这个尾巴就是依然保留下了行政级别，企业经济官员有着从科级一直高至部级的等级，从而彼此间的关系就保留了事实上的不平权。一方面，作为独立法人的企业关系是平等的，必须按照经济契约关系进行活动，但另一方面，由于行政级别的差别，企业之间的关系在实际活动中很难获取平等权利。似乎这仅仅局限于国有企业之间，但在一个社会体系当中，只要有一部分是不平等的，就意味着整个社会的不平等，没有行政级别的民营企业在与具有行政级别的国有企业往来时，必然很难获得完整的平权资格和利益。

废除国企官员行政级别也就是消除了这个尾巴，其意义非常深刻，不仅将使企业之间关系更趋平等，而且更从政治领域对企业经济官员进行整体调整，进一步界分了行政官员与企业官员，从社会改革而言，则将更推动和深化国民的平权关系和意识。

国企完善公司治理结构，董事会有权任免“掌门人”，是对市场属性的一次回归，改革方向正确，但要变为现实，还需要具备相应条件。这一条件就是国企要去行政化。

二、国企行政化的危害

近年来，社会大众和媒体都热衷于国企高管高薪问题，并逐渐延伸成一种所谓的仇富心理。

事实上，国企高管们“一脚踏两船”—说是政府官员，却享受职业经理人的天价薪酬；说是职业经理人，却不仅缺少市场化的选拔机制，更是统统享受体制内的官员福利待遇。

国企高管存在太多的怪现象：理一下前些年的新闻可以发现，受行政指令的安排，国企高管甚至会频频调任同行竞争企业执掌帅印。比如2007年，中国电信、中国移动、中国网通与中国联通交叉“换帅”；2008年，中电投、国电集团等电力巨头间也进行了人事调动；2011年，石油公司高层也进行了“互换”，中海油总公司原党组书记、总经理傅成玉调任中石化集团掌门人，中石油集团原副总经理王宜林调任中海油接替傅成玉。显然，竞争企业间的职务变化绝非市场逻辑所能够接受，完全脱离了市场高管职务变化的范畴。而这也恰恰表明，国企高管从薪酬到职务都受到行政指令的巨大影响，根本无法通过“职业经理人”的市场化标准予以业绩考量。

以至于完全可以给中国国企高管的本质打了个形象的比喻：做中国的官拿着美国华尔街企业家的薪水。这种现象的存在，就是企业自主权改革留着尾巴——国企行政级别。

国企的行政级别依据传统的科、处、局等行政管理体系模式,企业管理层收入高低多寡依据行政级别而定,报酬设计的呆滞性使其应付工作,从而丧失了企业家创新冒险的职业使命。国有企业历史上被赋予了一定的行政级别,作为政府组织的一个独立单位,是计划经济体制的产物,是国家直接控制经济体系的一种制度安排。国企行政级别制的确立有其历史必然性和合理性,但在我国市场经济体制逐渐完善的今天, 越来越挑战中国的经济建设和社会改革，局限性和危害性也日益凸显：

（一）行政级别制严重降低了国企领导人的生产性努力,强化了分配性努力。由于国企经营者具有行政级别的国家干部身份,行政性晋升是国企经营者的主要动力机制,而掌控行政性晋升资源的党委和政府主管部门是国企经营者激励提供的主体。因此,国企经营管理层在“市场博弈”和“讨好上级”的收入与风险比较上,更倾向于“讨好上级”方面的努力,从而导致国企经营投资和管理方面的非市场性选择,企业效率低下往往呈现制度刚性。

（二）行政级别制强化了国企经营管理层的职务消费。行政级别制成为国企物质激励不足的有效补偿,这种补偿在激励国企管理层努力工作的同时,又为其权力寻租提供体制性保障。

（三）行政级别制使企业家丧失了创新冒险的职业使命。依据传统的科、处、局等行政管理体系模式,企业管理层收入高低多寡依据行政级别而定,报酬设计的呆滞性使其应付工作,从而丧失了企业家创新冒险的职业使命。

（四）行政级别制使企业领导着眼行政级别升迁，自然不自然的将企业作为垫脚石，而忽略了企业本身的长期发展规划。换一届领导，伤一次元气，国企换届受法律约束少，民主度、透明度、公平度不够，从而容易导致企业元气大伤，人才流失。

三、国企去行政化实施现状

新中国建立后的很长一段时期内，国企没有独立的经营权。随着市场经济的发展，如今的国企基本成为独立的法人和 市场竞争主体，从此角度看，也算是一种进步，但是国企依然具有浓厚的行政色彩，国企享有特殊的待遇，占有丰富的自然、社会和政治资源，其高管依然具有相应的行政级别国企的行政化色彩与社会主义市场经济制度逐步完善的要求和趋势显然是背道而驰的。行政化的国企往往根据上级的要求、指示或精神来办事；而民企和外企则按市场规律办事，在充分竞争的市场环境中，国企往往无法与民企和外企竞争，所以行政化不利于国企提高竞争力和持续发展。

在计划经济时代，企业属于国家所有，领导由政府任命，这种制度严重阻碍了市场激励和企业家才能的发挥。我国最早提出国企取消行政级别早在十几年前。1999年9月22日第十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》就有：“深化国有企业人事制度改革”，“对企业及企业领导人不再确定行政级别”。2000年1月北京市经委表示将对企业重新划分等级，取消国企的行政级别，经理和董事会人员采用聘用制。同年国务院办公厅转发经贸委通知，要求“政府与企业要由行政隶属关系改为产权关系，取消企业行政级别。”2000—2001年的国企改革浪潮下，中央力主“废除国企官员行政级别”，态度不可谓不鲜明；通知接连下发，力度不可谓不大。但是“只闻楼梯响，未见人下来”。

　　第二次密集提出“废除国企行政级别”是在2008—2009年。这次讨论的背景是金融危机爆发和大型国企整体上市。无论实质和名义，国企领导兼任公务员显然不利于上市（尤其海外上市）。2008年9月，上海市委市府下发意见，要求取消国企领导行政级别，不再保留公务员身份。第二年广州和国家工信部都通过类似文件。有意思的是，工信部通知也提及加快电力、电信、石油等垄断行业改革，鼓励民间资本进入，与我们今天读到的通知颇有类似。

十几年中，关于国企领导废除行政化级别的话题断断续续，从没有间断。十几年了，国企改革几乎原地踏步，仅是一个国企领导的虚名，也空呐喊了十几年。

看看近来“国企领导”的现实：截止目前，国资委管理的央企有53家为副部级；归属于国务院直接领导的正部级企业有中投公司和铁路总公司。还有一部分不隶属于国资委而隶属于其它部门的副部级央企，例如四大国有银行和中国邮政集团等。更体现央企地位的是其领导在党内的政治待遇。例如部分军工企业领导、原中石油的蒋洁敏，他们是党的中央委员；其它一些央企老总为中央候补委员或中纪委委员。随着央企和政坛联系愈发紧密，干部在政企之间流动已成常态。例如从华能集团走出的李小鹏，从中海油走出的卫留成。《人民日报》海外版曾刊文称，“央企高管高薪“金饭碗”，被当成安排中央及省市年龄偏大、提拔无望官员的肥缺，成了攒养老钱、享享清福的待遇”，以至有“当不了大部长送你个董事长”的说法。

四、国企去行政化困难的原因

(一)历史原因。部分国有企业最初是通过“ 没收官僚资本归全民所有”、对民族资本主义工商业实行社会主义改造或政府出资等方式建立起来的。另外一部分国有企业 由政府部门转变而来， 如中国电信、 中国移动， 原来是邮电部， 改为电信局， 后来组成中国电信、中国移动等 电信企业。国有企业按出资的政府级别以及其所属政府主管部门分为央企和地方性国企，国有企业是政府社会和经济管理的一个重要组成部分，它主要任务是完成政府经济计划的相关任务，是政府部门的延伸，各级政府主管部门派干部负责国有企业的经营管理。因此，国企及其管理者都具有相应的行政级别。由于国企的行政级别在市场竞争中意味着具有行政资源，对民企和外资具有比较优势，而去行政化可能意味着行政资源的丧失，因此，习惯了享受政府特殊庇护的国有企业对去行政化态度不积极。

(二 )政府相关部门缺乏去行政化的动力。各级政府主管部门拥有任命企业经营管理者的权力，也就具有干预企业的权力。“国有企业领导人在考虑企业业绩的同时，也要考虑上级领导人的喜好。在现实中，国企领导人花费在“讨好上级”方面的努力，要远远多于工作上的“努力”。更重要的是，在国企行政级别之下，由于“讨好上级”比“努力工作”成本更小，成功概率更大”去行政化意味着相关政府管理部门权力的缩小或丧失，在目前国企依靠垄断、占有优势资源、行政支持等方式而经营管理的亏损不大，甚至能获得暴利的情况下，对于相关政府管理部门来说，国企没有成为包袱或累赘，因此，相关政府管理部门对国企去行政化的动力小。

(三)政府角色不清。企业是市场的主体，是市场经济活动的运动员；政府作为公共事务、社会经济活动的管理者，是市场经济活动的裁判。 对国企的行政化管理，政府直接扮演了运动员兼裁判员的双重角色。在政府的保护下，国企很难建立或健全适应市场化的企业运营管理制度，国企往往大而不强，效率低下，在公平的市场中，国企往往缺乏竞争力，容易被民企或外企击败。

 (四)国企高级管理层的既得利益。许多高级管理层都采用行政与职称双跨的薪资待遇模式，行政方面涨工资，一次不少，而职称方面加薪，高管们一样丝毫不差，去行政级别，就是要去掉这些高管们手中的双重特权，其遇到抵抗是必然的。国企高管的行政级别意味着他们在养老、住房、医疗、用车、通讯等方面可享受国家相应级别干部的待遇。去行政化之后，相应的养老等干部待遇都将失去，这对于高管们的个人利益来说是很大的损失。另外由于是国家干部，高管们在国企任职，在经营方面不用非常努力，国企高管本人的升迁、薪酬与国企的盈亏关系不大，即使企业亏损，也可调到政府部门或其他国企任职。对于高管本人来说，经营国企无疑是一份好差事，如果去行政化，好差事可能就变成了苦差事。由于国企高管是国企行政化的既得利益者，去行政化自然会遇到来自国企高管的阻力。

(五)国企高管任命方式未变。当下取消国企高管的行政级别，但国家相关部门任命国企高管的方式依然没有任何改变。以广州为例，《 关于进一步深化广州市国有企业领导体制改革的若干意见》中明确规定， “董事长、党委书记由市国资委党委根据干部管理程序和规定提出人选，报市委组织部，再由市委组织部会同市国资委党委考察，征求分管副市长意见后，报市委审定。其中，董事长由市政府任免。副董事长、党委副书记一般由市管企业董事会、党委根据干部管理程序和规定提出人选，市管企业党委报市国资委党委，市国资委党委会同市委组织部考察，征求市委组织部意见后，市国资委党委审定。任免后报市委组织部备案。”国企的董事长等重要职务依然由政府直接任免，国企的管理依然难以真正地做到政企分开，这意味着去行政化仅流于形式，没有实质性的改变。

五、国企去行政化的对策

(一)加快政府职能转变。政府要改变既是裁判员又是运动员的角色，就要加快政府职能转变。因此，要处理好五个关系：经济发展与社会事业发展的关系、管理与服务的关系、改革体制与创新机制的关系、政府职能与其他社会主体职能之间的关系、职能改革与依法行政的关系。政府主要职能要转变到市场监管、社会管理、公共服务上来，并且把公共服务和社会管理放在更加重要的位置。政府要顺应市场经济规律，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业管理制度来管理国有企业，切实做到市场管的归市场，政府管的归政府，真正构建一个“小政府大社会”的服务型政府 。 

(二)取消国企及其高管的行政级别。国企去行政化的直接手段是取消国企及其高管的行政级别。考虑到去行政化遇到来自于高管的阻力，需要加强高管的世界观、人生观、大局观和权力观的教育：探索一条不因取消行政级别而降低高管合理薪酬待遇的途径：而且可尝试设立较短的过渡期来逐步推进去行政化。

(三)强化国企高管的市场化、专业化导向。国企高管由政府直接任命，难免出现高管管理不专业、不科学、短期行为、腐败现象，这对于国企的长远发展是不利的。中国人民大学人力资源研究所所长吴春波曾对《 中国企业报》记者表示，“ 一些国企经营管理者不够职业，其职业素养、职业能力、职业态度很低。他们还因《 劳动合同法》 而手握无固定期限劳动合同，他们的待遇是与垄断性的企业效益挂钩。政府任命的职业经理人，是按照政府官员的标准，而不是按照市场的竞争需求来进行的。”因此，国企应积极尝试通过市场竞争的方式公开、公平选聘高管人员、引进职业经理人。政府应加紧完善国企职业经理人制度，建立科学的国有企业职业经理人市场选拔机制、评价机制和市场监督机制。这样才能形成政府宏观调控、市场主体自主竞争的一个成熟、高效的职业经理人市场。

(四)推进国有企业股份制改革。推进国有企业股份制改革，实现国有企业股份多元化，允许社会资本更大比例持有国有企业包括垄断国企的股份。国有资本不再控股国有企业，逐步推进国有企业上市，还要进一步打破垄断。国有企业股份多元化，国家不再控股，这将为去行政化提供充分的依据。

（五）探索国企经营者激励制度创新。从可操作的政策层面构建企业人力资本产权制度。国有企业经济学意义上的所有者,是全体社会成员所有。全体社会成员作为委托人通过人民代表大会制度,经曲折的层层委托代理,将企业交给国有资产管理者经营管理。政府和企业如果没有一个直接的投资利益主体的集合概念,由此会产生资产运营过程中的所谓“所有者缺位”的状况。这个问题得不到解决,建立什么样的国有资产管理体制、建立什么样的“法人治理结构”都只能是高耗低效。人力资本产权的残缺必然引致其资产的贬值、转移或化为乌有,造成国有资产的流失。

（六）改制与激励相结合,治理机制与报酬机制相结合。在现行企业制度安排中,要坚持人力资本所有者的责权利相结合,经营型人力资本的短期薪酬利益与长期股权利益相结合的原则,并以公平、竞争、激励和合法的制度作保证。人力资本产权的制度设计涉及创新行政管理体制、深化经济体制改革、推进社会管理体制改革、推进民主法制建设,各个方面必须系统设计、综合配套、分步实施、协调推进。

（七）以股权、期权等多元的激励性报酬制度,消除经营者浪费性职务消费的隐形收入。以人力资本产权的法律制度,保证其管理权和决策权的落实,实现人力资本所有者的一切权能和权益,并按照股权平等的原则参与公司经营管理和利润分享,增强其成就感和归属感。

 国企改革是一项复杂工程，国企去行政化一直困难重重，国企非行政级别的制度安排目标模式应是以人为本。国企改革应以充分调动企业人力资本所有者的积极性、创造性和促进企业经济效益的增长为目标选择。

参 考 文 献

苏京,国企薪酬的是与非,企业管理,2006;

顾则徐,废除国企官员行政级别的改革意义,南方周末,2013