目 录
一，住房保障制度研究的目的和意义是什么。
二，住房保障制度的基本特征及内涵，并对住房保障体系中几个组成部分进行阐述。
三，解析目前中国市场中的经济适用房及廉租房所起的作用。
四，简单介绍美国住房保障政策，分析与广州的一些不同。并对此次研究提出几点思考。
内 容 摘 要
住房问题是关系国计民生的一个重大社会及经常问题。房价一直上涨，早就已经超出了普通居民收入水平所能承受的标准，那么如何建立健全住房保障体系则显得越来越迫切。
论文首先介绍住房保障制度的内涵和基本特征及重点组成部分解析。
着重分析廉租房及经济适用房这二大形式在体系中的作用。以广州的住房保障制度系统为例进行说明。
论文参考美国的住房保障及实施策略给我们的启示，通过比较可以进一步完善我国住房保障制度的政策。
住房保障政策研究
随着城镇住房制度改革的不断深化，房地产业总体上保持了快速健康发展的势头，并且已经成为经济发展的重要支柱产业。近年政府在住房保障力度的管理上逐步加大管理，已经初步形成了由廉租房，经济适用房，商品住房三个层次构成的一个住房供应体系。保障性住房通常是根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划，统筹，提供给特定的社会人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售的价格或租金标准给予限定，起着社会保障作用的一种住房形式。根据收入情况可分为如下几个层次：最低收入者租用廉租房，公共租赁房；低收入者可购买经济适用房；中低收入者可购买限价房；中高收入者则由市场去解决其住房问题。
我国自实施2008年底提出的总额4万亿元的三年投资财政计划，其中9000亿（平均每年3000亿元）用于增加保障性住房投入，大力建造保障性住房，切实解决目前我国普遍老百姓的住房难问题。由2010年初政府已经进行了连续几次包括信贷，税收，土地等一系列房地产宏观调控政策，其中主要体现增加保障性住房和普通商品房有效供给，加快推进保障性住安居工程的建设，改善人民群众的居住条件，促进房地产市场的健康发展，也是党中央进一步加强民生建设的重要举措。政府加大保障性住房的投资，大力推进保障性住房和安居工程的建设，目标是今年底，基本解决低收入家庭的住房困难问题，具体从建设用地到资金落实和监督，从中央宏观调控政策到地方各级人民政府的责任落实和实际可操作的细则出台，处处体现政府实施民生建设的决心和力度。
一，住房保障制度其研究目的，意义
1：研究目的
通过对广州市住房保障制度的研究，回顾其发展的历程，从而了解在住房保障建设方面的成就与特点，更好为社会各种层次群体解决住房需求，同时学习借鉴其它发达国家在住房保障方面的经验与做法，进一步完善我市的政策，丰富和发展我国大中城市住房保障研究的理论和实践。
2：研究意义
住房保障政策既属于经济政策，又属于公共政策。住房问题是否能较妥善的解决是关乎于国计民生的大事，也关系到整个社会的稳定，它所反应的不单单是一个经济问题，而且还是政治问题。
目前国际国内都对住房保障于以相当的重视，作为社会保障的一个重要组成部分，关系到社会稳定与发展，一直以来都是大家的研究重点。通过本课题研究，可以总结过往经验教训以及借鉴国外典型模式的基础上，进行我国的改善制度的方案设计和政策建议，因而具有理论与实践意义。
二，住房保障制度的基本特征及其内涵及四个重点组成部分。
1：住房保障制度一般具有以下基本特征和要求：
1．1住房保障具有层次性
住房保障制度的建设和实施，要体现其层次性，就是分配的横纵向公平问题。前者是指各家庭从这个公平计划中可以得到收入分配程度不同，后者是指平等到的对待这每一个家庭，。
1．2住房保障要兼顾公平与效率在不同的经济发展时期，文化背景下，对效率和公平中所占的权重要有不同的认识。前要有所取舍。在市场发展初期，可以利用市场资源配置作用，以效率优先，兼顾公平；但当效率在制度上得以基本保证后，公平问题就要提上重要日程。
1．3住房保障模式设计应因地制宜
首先要以解决中低收入者的住房问题为主，这也是目前诸多国家共同面临的问题，但在模式的设计，选择以及范围，动作管理方式上，每国根据不同国情都采取了不同的做法，切忌盲目照搬或一刀切，以降低构建成本，提高制度动作的有效性。
2：住房保障制度的内涵：
通俗的讲，住房保障就是尽量使社会群体人人都有房子住，在任何一个社会，不管社会经济发展到什么阶段，都会存在社会的最低收入家庭无法通过市场来解决住房问题的。但是，买不起，租不起房子的公民同样具有居住权，因为住房是人类生存的必要条件，也是一个文明社会最基本的目标。为实现这一目标，政府就要通过一系列的政策措施来帮助那些单靠自身力量无法解决住房问题的群体。这是市场经济下政府必须提供的保障机制。
3：体系中的组成部分
3．1高中档的商品住房：所供应的对像是少数高收入者及大部份中等收入家庭。用土地供应，税收，信贷等政策进行限制，用税收等政策加大消费调节力度，对大中小型住房采取综合控制措施，在土地，税收，户型，信贷方面区别对待。
3．2经常适用住户：有一定的支付能力，住房困难的中低收入家庭，严格建设标准，以60-80平米的户型为主，产权清晰，土地税收政策支持。并且只销售不出租。
3．3廉租房：住房困难的低收入家庭，政府投资建设或政府按照家庭住房支付能力递减补贴，补贴标准按实际适度确定。此类型房屋只租不可以在市场上销售。
3．4解困房：与最低生活保障制度对应的最低保障家庭中的住房困难房，应保则尽保，全额或大部分租金由政府补贴。也是只租不可以销售。
三，着重分析一下经济适用房及廉租房。
经济适用房和廉租房目前为止是我国大多数城镇推行的二种主要住房保障形式。
1．经济适用房的内涵及保障对像
根据《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》和《城镇经济适用住房建设管理办法》，经济适用房是以中低收入家庭为对像，具有社会性质的商品住宅，具有经济性和适用性的特点。经济性是指住宅价格比商品房市场价格比较低，适应中低收入家庭的承受能力；适用性是指在住房设计及其建筑标准上强调住房的使用效果。其低价格是通过土地计划供应，免除相关税费，规定开发商的利润等来实现的。
2．廉租房的内涵及保障对像
廉租房是给“双困”家庭提供的住房保障，其中这“双困”的标准是以住房面积和收入水平来衡量的。对于符合条件者，具体有二种“配租”试得到解困：一是租金由政府补贴，二是实物配租。租金补贴是由政府以货币的形式补贴“双困”家庭，补贴费是以补贴面积乘以补贴单位来计算的，补贴面积为政府规定的配租标准面积与原住房面积的差额，补贴单价以每月每平方米计算，根据市场情况动态调整。实物配租，是政府向特殊困难家庭提供规定面积的住房，收取低廉的租金。实物配租是需要轮候的。
3．实践中存在的问题
3．1经济适用房的保障社会群体范围太大，足以对商品住房市场产生负面的影响。因其定位太过笼统，范围偏大，另外由于目前经济适用房的保障方式为出售产权，导致新增经济适用房的供给普遍通过开发新建的手段；而需求方面，城市人口的增长会不断产生新的无房用户或未达标用户，导致经济适用房开发量的增加，有的甚至与商品房持平。
3．2收入水平的证明“失真”，审核“失灵”。家庭收入水平是衡量是否具有购买经济适用房资格的重要指标。但是我国的个人收入信息统计尚不完善，家庭收入的统计审核难以准确，有时这种审核形同虚设。在开发商建造，销售经济适用房的情况下更是如此。除非不采用市场买卖的方式，改为政府分配，指令的方式，低收入家庭总是最后才轮到经济适用房。而公告是一种防止或减少“失灵”的办法，可以促使利益相关者之间互相监督，也是目前比较现实的做法。还有就是补贴，我国的经济适用房按其目前的操作模式来看显然属于供方补贴政策，而廉租房则采用的是需方补贴政策，经济适用房在有些城市开发量比较大，会不可避免地影响商品房的市场价格；廉租房受补贴的对像较少，对市场价格的影响几乎可以忽略。如果经济适用房的补贴范围减小，受助对像减少，则对商品房的影响会减少；反之，廉租房的受助对像大幅增加，则会对住房的租赁价格产生影响。
3．3总结问题所在，经济适用房与廉租房应该是动态变化的，是政府根据市场所需相应作适当调整的，调整的方向为：为最低收入群体提供廉租房，为低收入群体提供经济适用房；其它群体不内入政府工作报告的直接保障范围，但是可以采用税收，金融等政策间接鼓励购买商品房。经济适用房的操作模式也应该改变，资格审核由多重门槛改为双重门槛，由住房条件，收入，工种，级别等条件改为以收入和住房条件来徇，实现其福利保障性。
4．以广州为例，广州市政府在2007年原则通过了《广州市城市廉租房保障制度实施办法》和《广州市经济适用房住房制度实施办法》，提出建立“广州特色四层次住房保障和消费体系”，即每一个层次是廉租房，保障的主要对像是双特困难户；第二个层次是经济适用房，其保障对像是有一定经济能力，但是在市场上买不起二手房或限价房的低收入家庭；第三个层次是限价商品房，即满足中等收入家庭的首次转业需求，以解决“夹心层”群体的住房问题；第四个层次是经营性商品房，用以满足中高收入阶层的改善型住房需求。而广州的住房保障制度存在的问题与不足体现在以下几点：
4．1楼价与群众的支付能力的相对性
除了说廉租房外，广州目前对保障对像出售保障房的主要有经济适用房，限价房。当前国际社会公认的衡量住房支付能力的指标包括住房消费收入比，房价收入比，租金收入比等。其中最常用的指标是房价收入比，它是指住房平均价格与家庭平均收入之比。而国际上比较公认的房价收入比的合理范畴是4：1—6：1之间，超过6：1则群众缺乏住房支付能力。而目前高高在上的楼价，早就已经超出广大市民所能支付的能力范围了。
4．2住房保障制度提供的保障层次及保障模式有待完善
目前，广州市在住房保障方面虽然有高收入，中低收入，低收入家庭三种提法，但是并没有明确定义各种对像层次应该如何界定。并且经济适用房，限价房和廉租房并举，其覆盖面比一些发达国家还大，这样不符合广州经济社会发展的现状条件，长远发展下去必将超出市财力的承受能力，不利于可持续保障目标的实现。
4．3法律法规滞后，而造成管理薄弱。
到目前为止，我国还没有像其它发达国家一样有完善的住房保障法律法规，有些地方政府也没有把住房保障列入考核的硬件性指标，全国的对此政策的执行不一。而且管理方面也不够完善，对申请保障住房的人员动态监管职能的能力差，是对廉租房住户在我国目前信用体制还不是很健全的时候很难监管。还有一个就是后续的管理问题，物业管理。由于实物代建，安置模式，住户容易将各种问题推向政府，易引起群体性矛盾。不容忽视。
4．4各个职能部门配合协调有待改进
在住房保障中，还没有发挥出国土，各区政府等多个建设主体的作用，各个环节相互脱节。税收，交通，商业，文教，邮政等许多部门没有参与到住房保障工作中，没能真正体现住房保障在社会福利和救助性质。
四，美国住房保障政策及实施策略与我国进行比较，引出几点思考。
美国住房保障衽的是特惠模式，保障目标主要是针对中低收入阶层，从20世纪30年代以来，美国历届政府为了有效解决国民的住房问题，曾经制定了一系列相关的住房保障政策，分析不同时期所制定的住房保障政策及其实施策略，重点是考虑中低收入家庭的货币支付能力，在对住房市场间接干预的情况下，采取多样化的措施，鼓励私人机构参与住房保障计划的实施，并依靠强大的金融支持和一系列的税收减免计划，实现既定的国家住房保障目标。
1．美国住房保障政策的特点
1．1完善的住房金融保障体系和抵押贷款保险体系。
为了应对经济萧条而导致的严重住房短缺问题，美国政府开始介入住房市场，成立了联邦住宅银行抵押贷款系统（FHLB）并由它开始向公共住房开发商和中低收入家庭提供低息贷款。它的成立改变了由地方私人金融机构垄断住房贷款市场的格局。此外，政府还成立了联邦储蓄贷款保险公司（FSLC），组建了“互助抵押贷款保险基金”，负责对中低收入家庭提供抵押贷款保险，在这一时期，美国国会双成立了获得政府信用支持的抵押贷款机构房利美，主要职能是购买抵押贷款资产，然后将其重新打包为债券，出售给投资者，以便于资金在投资者和购房者之间的流动。发展期间政府还实行各种补贴计划，鼓励私人金融机构参与到提供贷款中来。再经过半个世纪的可调控发展下，已经形成了非常完善的住房金融运行体制。
1．2住房保障的法制化，制度化。
住房保障政策的有效实施，有赖于相关法律的规范和约束。为了规范公共住房实施主体的行为，美国政府制定并公布了一系列住房保障法规，借助于法律的强制效力，实现住房保障垂直公平的目的。而且政府每年在不同的时期，会根据居民的居住状况和经济发展水平，公布相应的住房保障法律。
1．3联邦政府持续性的财政投入和税收减免计划
为刺激私人部门投资可支付住宅的建设，联邦政府实行了贴息计划：一方面是面对私人开发部门，即供应方贴息；另一方面是针对中等及其以下收入阶层的居民，即需求方贴息，为此每年联邦政府需要高额的财政投入。这一时期，联邦政府工作报告有计划的取消其住宅建设，慢慢减少对可支付住宅建设的支持，转向通过税收减免来支持私人部门开发可支付住宅；通过住房抵押贷款昨息的所得税扣减，住房代金券计划等对中低收入家庭实行补助。针对私人部门的税收减免和住房抵押贷款利息所得税扣减政策，实际上是变相的财政补贴政策。
2．对我国住房保障的借鉴
美国作为世界经济最发达的国家之一，在解决中低收入居民，特殊群体住房短缺和困难问题方面，积累了值得借鉴的经验，我国住房制度货币化改革处于起步阶段，在改革过程中由于经济，区域发展不平衡，市场制度不完善，法律制度不健全等诸多因素的限制，中低收入阶层由于受支付能力的制约，使得他们这类群体在住房市场逐步被边缘化了，为实现国家制定的小康住宅目标，在保障房地产市场可持续发展的同时，必须重点解决中低收入阶层住房困难问题，因此，在货币化改革的发展时期，来全方位的分析和审视美国住房保障政策及有效的实施策略，借鉴他们的动作经验具十分重要的意义。
3．几点思考：
3．1住房保障法规的建立与完善
分析美国住房保障的特点，不难看出，美国住房保障的实施有赖于完善的住房保障法规。从法律制度层面对中低收入居民，特殊阶层，边缘化人群的住房保障问题进行了明确的界定。在法律的时效期内，制订相应的财政计划，租金控制计划，税收减免计划，抵押贷款贴息计划等等。同时，对各种计划所惠及的人群具有明确的准入限定条件和收入标准，法律条款的完备和有效的监督机制，为美国住房保障政策的实施达到垂直公平的目的奠定了基础。
我国自20世纪80年代启动的住房制度改革，虽然在不同的发展时期，曾经颁发了相应的条例和条令，但是到迄今为止，还没有一部专门涉及住房保障的法令，甚至连基本的《住房法》都没有颁布，住房保障主要哀告行政手段加以干预，公共住房政策的实施缺乏立法体系强有力的保障。
3．2多样化的住房保障融资渠道和完善的住房抵押贷款保险机制
要实施经济适用房和廉租房项目动作离不开金融部门的强有力支持，纵观美国70多年来的住房保障运作实践可知，住房金融在住房保障政策的实施过程中发挥非常重要的作用，我国自实行住房制度货币化改革以来，为了解决中低收入阶层的居住问题，住房保障的主要什么是实行经济适用房制度，廉租房制度，公积金制度，对经济适用房的运作，国家采取的是变相财政补贴的政策，即实行土地划拨，减免，免除经济适用房开发商一部分管理费的方式。廉租住房制度实行的是货币补贴或实物补贴，长期以来，由于资金瓶颈的制约，各地廉租住房保障覆面非常小，连比较好的上海市，其覆盖率不到1.5%。公积金贷款最初主要面向房地产开发商，流向开发领域的资金占较大的比例，面向住房消费群体仅占较少的部分，而针对中低收入阶层的贷款额度更低，随着住房制度改革，住房消费借款额度不断增加，住房消费贷款已经成为商业银行的优良资产，但是住房消费借款的发放对像主要是面向高收入阶层，就是具有购买商品房的阶层，低收入阶层的购房消费贷款所占的比例极小。公积金贷款和商业银行贷款作为住房消费融资的主要渠道，在贷款发放方面存在着对中低收入阶层严重的社会排斥现像，收入水平的低下和消费贷款融资的高门槛，使他们在发送住房问题方面出于极其不利的境地。因此，应当借鉴美国在住房保障政策具体实施的做法，采取优惠的金融政策，鼓励商业金融部门和公积金管理机构对中低收入阶层实行低息贷款，成立专门的针对住房住房困难家庭的住房抵押贷款保险公司，凭政府的信誉，为他们住房抵押贷款提供担保，这也是解决住房困难问题的有效途径。
3．3经济适用房开发指标体系的建立
分析我国经济知用房配置过程中存在的“福利倒置”，“目标群体错位”等问题，其主要原因在于经济适用房制度的实施缺乏相应的指标体系的控制。由于没有开发标准的制约，开发商作为追求利润最大化的“经济人”，在监控主体缺位，成本利益的驱动下，开发大户型，超标准的经济适用房。为了避免经济适用房受惠对像错位问题，实现住房保障垂直公平的目标，应该借鉴先进国家的住房保障动作经验，建立与居民支付能力相适应的满足基本居住要求的经济知用房开发指标。开发指标应该涵盖土著人地利用指标，容积率指标，户型面积指标，质量控制指标，配套设施指标，总价控制指标等，通过指标体系的设置，规范开发商的开发行为。
参 考 文 献
1．《房地产开发原理与程序》北京出版社 2003年版
2．《美国住房政策及国外城市规划》1998年
3．广州市统计局，广州市房地产开发的现状和问题探讨，经济与统计内参，1989
4．《经济适用房的历史地位与改革方向》财贸经济出版2003年
5．我国初步形成四个层次住房保障体系，第一财经2008
6．《住房制度改革：政策创新与住房公平》中山大学出版社2007
