目 录
一、教育均衡的涵义
二、推进教育均衡发展意义重大
（一）推进教育均衡，是实现教育公平的要求。
（二）推进教育均衡，是全面提高教育教学质量的治本之策。
（三）推进教育均衡，是学校持续发展的需要。
三、我国城乡教育均衡发展现状
（一）从学校硬件方面看
（二）从学校师资力量方面看
四、造成教育非均衡的原因
（一）经济发展区域性不平衡
（二）受到现实利益格局的影响
（三）教育均衡发展存在制度性障碍
五、问题的解决对策
（一）建立健全保障机制,统筹教育均衡发展
（二）建立教师定期流动制,促进师资配置均衡
（三）建立教师培训支教制，逐步缩小城乡师资队伍的差距。
内 容 摘 要
均衡教育是政府提供的一种基本公共服务，具有公益性、普惠性、公平性的特征。推进教育均衡发展意义和作用重大。均衡教育近几年取得了较大发展,但我国城乡教育不均衡状况依然存在。对城乡均衡教育现状开展调查和研究，分析问题产生的原因，在此基础上，提出促进教育均衡发展的建议和对策，从而促进我国城乡均衡教育更加健康可持续的发展。
我国城乡教育均衡发展问题研究
教育均衡，实质上是指在教育公平思想和教育平等原则的支配下，教育机构、受教育者在教育活动中，平等待遇的教育理想和确保其实际操作的教育政策和法律制度。其最基本的要求是在教育机构和教育群体之间，平等地分配教育资源，达到教育需求与教育供给的相对均衡，并最终落实在人们对教育资源的分配和使用上。当前关注的教育均衡发展，主要是指我国不同地区之间、城乡之间、同一地区不同学校之间、同一学校不同群体之间的教育均衡发展问题。
一、教育均衡的涵义：
均衡教育是政府提供的一种基本公共服务，具有公益性、普惠性、公平性的特征，主要表现为“八大均衡”，即：入学权利和入学机会实现均等发展，其中包括有能力就读的残疾儿童等弱势群体学生，都享有均衡的受教育机会；区域间实现均衡发展，即在省域之间、市域之间、县域之间、乡域之间统筹规划；城乡间实现均衡发展；校际间实现均衡发展，包括学校布局和规模均衡合理，教育经费投入、学校设备设施、师资配备、生均教育资源、学生生源的均衡等多方面；学生间实现均衡发展，包括校内各班级在设施、师资、生源和管理等方面的均衡；不同类别、不同级别教育间实现均衡发展，包括基础教育内部普通教育与职业教育均衡发展，也包括初等教育、中等教育与高等教育之间的均衡发展；教育质量实现均衡发展，包括课程设置、教学水平和效果的均衡；教育结果在学校教育中和受教育者间实现均衡发展。[1]基础教育均衡发展的基础是学校的均衡发展，因为学校是教育教学的基本实施机构。教育均衡发展的最终目标，就是要合理配置教育资源，办好每一所学校，教好每一个学生。
二、 推进教育均衡发展意义重大
发达国家十分注重教育均衡在提高国民整体素质、增强整体综合国力中的作用。《日本缘何不存在择校生？》一文中提到，日本在公私立学校全面实施九年义务教育的基础上，98%的初中生升入高中教育。只要是一所必须设立的中小学校，无论学校的规模大小，政府充分保证教育经费的投入，配置标准的教育设施，委任合格的校长，配齐合格的师资，开齐开足文部省统一规定的课程。为了确保重要的教育人力资源的均衡性，日本还实行从校长到教员任期的轮换制，校长任期2年，连任者需在校际间轮换；教师3至5年在校际间轮换。这样，既保证了基础教育硬件与人力资源的均衡性，又保证了中小学教育管理与教学水平的均衡性。故日本一般不存在择校生。由于日本基础教育均衡发展，致使日本基础教育具有极高的教育水准，培养的人才具有极强的竟争力，从而推动了日本工业的高度发展。美国是一个追求平等自由的国度，《美式教育成功之迷》一书，系统介绍了美国实施均衡国民教育的情况，深刻揭示了美国称雄全球的强国秘密。美国政府不提倡人人财富均等，只提供人人享受均衡公平受教育的机会而去实现财富创造、财富增值。200年多来，美国政府通过实施一系列均衡公平的国民教育措施，激发了美国国民经久不衰的科技创造力，造就了当今美国在全世界无与伦比的综合国力。[2] 就我国教育实际而言，我认为推进教育均衡具有以下三大必要性和紧迫性。
（一）推进教育均衡，是实现教育公平的要求。
随着社会主义市场经济的发展，近些年来，城乡间教育差距、公民办学校间教育差距、公办学校之间的教育差距逐渐拉大，教育不均衡的问题越来越突出。一方面部分儿童少年享受着条件充分的优质教育资源，另一方面多数农村儿童少年接受的是农村薄弱中小学的教育。有的学校由于不具备基本的办学条件，师生的人身安全也得不到保证，广大人民群众意见越来越大。推进教育均衡，就是要全面消除薄弱学校，尤其是农村薄弱中小学校，从而使教育资源合理配置，实现温家宝总理提出的让所有儿童少年“同在蓝天下，共享好资源”的国民教育。因此，推进教育均衡，可以满足人民群众享受公平教育的强烈要求，是办人民满意教育的具体体现，是教育构建社会主义和谐社会的具体体现。
（二）推进教育均衡，是全面提高教育教学质量的治本之策。
教育教学质量是学校生存发展的基础。一所办学条件和师资水平不合格的学校，不可能具有较高的教育教学质量，而部分优质教育资源也只是关注少数人的教育。素质教育新的教育理念提出，教育要“以人为本，一切为了学生，为了一切学生，为了学生一切。使所有的学生学会学习、学会生活、学会合作、学会做人。”这是一种全新的教育质量观。实现这一理念靠什么？靠教育均衡发展。均衡教育才会为这一理念的实施搭建理想平台，所有学生才会在这一公平的学习舞台上得到全体发展、全面发展、个体发展、个性发展，大面积整体提高教育教学质量才会成为现实可能。从这一意义上推断，教育的均衡发展，的确是全面提高教育教学质量的治本之策。
（三）推进教育均衡，是学校持续发展的需要。
均衡发展不是“削峰填谷”，而是“造峰扬谷”式发展。发展是教育事业永恒的主题，没有发展，就谈不上均衡。落后地区、薄弱学校需要发展，发达地区、基础好的学校同样需要发展。均衡发展不是限制或削弱发达地区、优质学校和强势群体的发展，而是要在均衡发展思想指导下，以更有力的措施扶持基础薄弱地区、薄弱学校、弱势群体，特别是农村教育和农村学校加快发展，进而把基础教育办成高水平、高质量的教育，不断实现高位均衡。均衡发展决不是教育的平均主义，不是把高水平的教育拉下来，而是要根据不同区域的实际情况，分区规划、分步实施、分类发展。
均衡发展不是划一发展，而是特色发展。均衡发展不是一种模式、不是“一刀切”，要鼓励不同区域、不同学校、不同类型的教育，根据各自的实际情况，创造性地探索有自己特色的发展道路，最终实现优势互补、特色发展、整体提升。教育个性化、办学特色化，不仅是国际基础教育发展的大趋势，也是实现更高层次均衡发展，深化教育改革，全面推进素质教育的迫切需要。因此，在办学条件、师资水平相对均衡的情况下，要鼓励学校办出特色，为每一个孩子的发展留有个性发展的空间。
均衡发展不是短期发展、单一发展，而是持续发展、整体发展。教育发展不均衡有着长期、深刻的历史原因，解决这个问题需要有一个过程，促进教育均衡将是一个长期的、动态的、辩证的历史过程，需要持之以恒，常抓不懈。基础教育均衡发展是整体发展，当前最需要关注和最需要解决的关键问题，就是城乡发展不均衡问题。只有把农村教育作为教育整体的一个重要组成部分，才能获得真正的城乡教育均衡和有效发展。要切实保障进城农民工子女教育权，同时关心好农村“留守儿童”教育。教育均衡不是同步化发展，而是要积极推进区域均衡发展。每一级政府管理所辖地区，因历史造成的教育差异，不可能立即解决。在鼓励教育发展快的地区继续快速发展的同时，要采取有力措施扶持后进地区加快发展。教育均衡不等于区域之间教育发展的同步化。教育均衡不只是办学水平的均衡。那种认为只要校际之间、区域之间的办学条件、教学设施、师资力量处在同一水准上，就达到了教育均衡目标，是不科学的，忽视了学校内在发展机制的作用，忽视了学校之间、区域之间地域区位不同、历史文化积淀有别、生源差异等方面的不均衡，以及办学理念、管理水平之间不均衡。
三、我国城乡教育均衡发展现状
我国教育均衡近几年取得了较大发展，然而我国城乡教育发展不均衡的情况仍然存在。通过调查发现，教育非均衡主要表现在城市中心区与远郊之间、县域与乡域间、区域内校际间，甚至校内不同班级间均存在差异。中心城市校区、历史悠久的校区，校舍、设备、图书、经费保障、师资水平等方面都优于城市郊区和乡域学校。对提升教育质量起关键作用的优秀教师和优秀教育管理者大多集中在城市中心学校。农村和郊区的优秀师资本身不足且不断流失。
（一）从学校硬件方面看
1、 城乡经费投入不均衡
教育水平的提高和教师的引进等都离不开资金的支持，由于教育投入占GDP的比例变化不大，这样一来，经济发展水平高，政府财政收入基数大的地区，就有足够的资金的投入在教育领域，相反，在经济比较贫瘠的学校，即使当地政府想切实改变学校的教学资源，也是陷入“心有余而力不足”的境地。同时，国家的财政教育补助，大部门都被用在城市学校的教师培训、改进教学设施、引进优秀教师、扩大校区等方面，而乡镇学校得到上级教育部门的经济支持的份额就相对较为少量，由资金因素所产生的教育问题就油然而生。如河南省“2003年全省生均教育事业费城市初中平均值是601元、小学为468元，而农村则分别为539元和428元；生均公用经费城市初中平均90~120元、小学为60~100元，而农村初中为80元、小学为50元。1999年，省会郑州市小学生均预算内教育经费为全省的5.9倍，相当于最低的滑县农村的14.7倍；初中生均预算内教育经费最高的新乡市与全省农村的平均数相差也高达5.9倍，与最低的延津县的差距则高达11.4倍”。[3]
2、城乡之间的教育资源配备不均衡
由于经济、社会发展的不均衡性，使得各地区时间和空间上的差距越来越大，教育资源的分配也不均衡。另外，城市学校除了拥有保证其教学任务目的的基本配置外，还注入新型的教育工具：市中心学校拥有足够且装备齐全的教室，教室内基本已安装多媒体设备，教师可以采用多媒体教学；配备计算机房，具备对学生进行计算机初级教育的条件；拥有藏书丰富的图书馆。而郊区学校教室数量较少，且条件简陋。部分学校既没有图书室也没有实验室。现代的教育工具普及度不高、硬件配置老化等问题依然存在，因此对教师的吸引程度，学生与家长的吸引程度都大大地降低，一旦有能力的教师因为工资待遇、发展前景不符合自身的要求、学生和家长对乡镇教育效果效益有质疑时，就会出现教育资源的极度不平衡的趋势，现阶段最能解释的即名校热现象。虽然近些年国家和政府都做出要合理分配教育资源的工作报告，但在具体的实施过程比较缓慢，在此过程，鉴于家长们名校情结的热浪，使得好的学校又获得更多的支柱。而那些正进行质量提升的乡镇学校就面临优秀生源得不到保证的问题，这样一来，反而使教育资源处于遭遇浪费的不利之地。教育公平是我国教育系统中的重要组成部分，如果这个天平不能有效地协调，社会教育公平不能得以实现，则会造成基础教育发达的区域不断得到国家、社会、个人的支持，即使是饱和了其发展需求也视而不见，但是薄弱地区基础教育事业的不健康成长会愈演愈烈。
（二）从学校师资力量方面看
1、城乡教师队伍水平差距大
教师在教育工作中的作用是毋庸置疑的，但是人力资源都有差别性，所以教师之间的任教水平、知识的掌握程度、对学生的领导能力、因材施教实施把握水平都有各自的特点。优秀教师历来都是各个学校的纷纷争夺的对象，优秀教师资源不但可以提高所在学校的教学水平和学校的威望，还能合理的配置学校的师资队伍，对唤起其他教师的激励和竞争意识的作用也不可忽视。
较低的乡村师资水平难以为乡村孩子提供优质教育，这是制约城乡基础教育均衡发展的主要软件因素。据教育部资料显示，截至2002年底，农村小学专任教师学历合格率为97%，初中专任教师学历合格率仅为86.5%。[4] 专任教师总体素质偏低，学历层次普遍不高的现状使他们面临许多专业方面的挑战和压力。另外，农村师资水平的问题还体现在学科结构方面，专任教师中，专业不对口、所教非所学的情况非常普遍，尤其是、、、体育等学科，绝大多数老师都是非专业甚至没有接受过系统的师范教育或具有专业教育。我们知道，当今学科发展正在日益走向高度整合和高度分化，要求教师不仅具有广博的知识，而且还要具有专精的专业知识，而乡村教师的专业素养水平难以应对当下学科发展的要求。教师年龄结构不合理，培训跨度大、骨干教师少，培训程度较浅、活动经费无保障，培训困难多。由于学校的有限公共资金和资源中的很大部分都用于学校的日常管理和开支，这样一来使得农村学校不得不将培训资金一再的减缩，造成现有教师得不到参加培训的机会，而年长的教师均缺乏参加培训的积极性，使得乡镇教师队伍的教学水平培训就沦为纸上谈兵。
2、城乡教师队伍配置不均衡
农村大部地区学校交通不便，学校教学硬件条件较差，生活水平较低，工资待遇激励性不高，使得优秀教师难招聘来、难将其留下；其次，由于我国现行教师编制一些数量上和范围上的限制，使得教师队伍年年都不能从传统的教师招聘编制中获得足够多的师资，教师数量的缺失必定会引起分配的不均，；再次，由于城市学校的优势，农村的优秀教师纷纷涌向城市学校，这样一来，就造成农村学校成为年轻教师的“训练基地”，他们在乡镇学校实习，积累教学经验，一旦满足一定的“进城条件”，又会不顾一切的进入城市学校，造成教师队伍的恶心循环，通过对学校学生数和教师数的比例进行了统计分析,发现城乡师资配置明显不均衡。城市中心小学每百名学生拥有教师数为7.9;郊区小学每百名学生拥有教师数为4.9。城市中学每百名学生拥有教师数为9.4;郊区农村中学每百名学生拥有教师数为6.4。[4]
四、造成教育非均衡的原因
影响义务教育均衡发展政策实施效果的因素有很多，包括内部主导因素、外部控制因素等，本文选取区域经济发展不平衡、现实利益格局，以及制度性障碍等方面三个要素进行分析，发现造成当前义务教育发展不均衡的主要原因。
（一）经济发展区域性不平衡
在经济发展较好的城市区域，因为财政投入较多，学校的条件明显较好，师资力量、学生学习环境、学习成绩也相应优于县域和乡域学校。这说明经济发展的不均衡对义务教育发展具有制约作用。此外，在城市各区中小学之间，也存在不平衡现状，市财政和区财政、县财政、乡财政投资也影响到学校的发展。硬件和软件条件好的学校是全市的经济活跃区，具有比较强的经济实力，人口分布密度较大，义务教育阶段学龄人口占全区同段学龄人口比重很大，同时，由于经济发达，这些地区的优质教育资源集中，但相对于剧烈增长的学龄人口来说，他们也面临着教育资源紧缺，入学负担较重等压力。
（二）受到现实利益格局的影响
教育发展由不均衡到均衡，符合社会公平的原则，但会改变原有的利益格局，损害既得利益者的利益，尤其是政府也作为利益主体时，则导致改革会更加谨小慎微。教育均衡发展的改革进程之所以缓慢曲折，甚至有着“犹抱琵琶半遮面”的朦胧意境，其实是一个既得利益者与公众利益博弈的过程。
首先，“热点学校”、“窗口学校”不愿丧失其教育垄断地位。这些学校本身都是原来政府重点建设、扶持的产物，一贯处于“经费厚爱、生源‘掐尖’、师资优先”的养尊处优状态，而且在教育领域乃至于在社会上都有着相当大的影响力。这些学校往往利用其名气在招生方面私自设限，甚至出现“学区内不择”却要交相当于择校费的“捐助费”之类的明显与政策相悖的做法，社会和家长也很无奈。其次，政府部门及权势集团不愿损失其既得利益。热点、窗口学校每年少则几万、多则几十万甚至上百万的巨额择校费，是要上交的，一般是50%左右的择校费留在政府，汇总起来，应该每年都是一笔不小的数目。
（三）教育均衡发展存在制度性障碍
从城乡教育发展来看，由于教育对经济的依附关系，在传统的城乡二元经济结构条件下，形成的二元教育结构的影响依然存在。虽然近年来各级政府加大了转移支付的力度，但相对于市域来讲，县域和乡域教育的投入能力依然偏低。中小学教师编制管理相对滞后。现行中小学核编权限相对集中，核编不及时，确定的城乡中小学编制标准不够合理，与中小学发展不相适应。另外，目前虽然在财政投入、办学条件、师资培训等方面对农村学校、薄弱学校有一定倾向，但城乡、区域、校际间原有差距过大，仅靠几年的工程项目扶助，显然是杯水车薪，需要建立长期的规划和系统性的倾向性保障体系。
五、问题的解决对策
（一）建立健全保障机制,统筹教育均衡发展
切实加强政府对教育的统筹,加大各市区及县乡对教育发展规划、学校建设、布局调整、教师队伍、教师工资、教育教学等的统筹力度,以便于对教育资源和经费投入的统筹,特别是在经费和建设方面重点向薄弱学校倾斜,为教育的均衡发展提供保证。
1、加大教育投入，优化资源配置，缩小城乡办学差距。结合我国经济发展的良好势头，加大教育投入的力度。乡村学校教育现状相对滞后，特别是一些偏远学校规模小、起点低，资金缺口大、与城镇学校相比较，办学条件存在一定差距。因此，推进城乡教育均衡发展，首要任务是保证和加大教育投入、优化资源配置，从硬件上缩小城乡中小学校的办学差距。对薄弱学校在经费、项目建设上要予以倾斜，要把教育资金优先投入到农村薄弱学校的建设上。切实改善薄弱学校的办学条件，防止城乡、学校间办学条件差距扩大，使每一所学校都能成为合格学校。要加快推进中小学校标准化建设。合理配置教育资源。特别要区分城镇和乡村学校的不同情况，明确重点、分层推进，使所有中小学校在教室、实验室、体育设施、现代化教育技术设备等方面尽快达到国家基本标准，为学校均衡发展提供最基本的物资条件。
2.开展“一对一”的帮扶,可实施部门和企业帮扶农村薄弱学校活动。各帮扶责任单位通过物资帮助、钱款救助、智力支持、技术服务等方式,可以切实为所帮扶的学校解决实际困难和问题,有力促进薄弱学校的快速发展。
（二）建立教师定期流动制,促进师资配置均衡
国内外研究表明,影响教育资源配置的因素有许多,但能否实现均衡配置主要与三个因素有关:一是思想观念;二是政策支持;三是实践操作模式。这三要素对教育资源均衡起着决定性的作用,对师资配置均衡来说也是如此。20世纪以来,美国、法国、日本等发达国家都一直努力推行教育均衡发展,并且取得了非常明显的效果,其中以日本的“教师定期流动制度”最为显著。日本的中小学教师流动具有以下几个特点:(1)具有全员性的特点;(2)每若干年必须流动一次,中小学教师6年一次,校长3~5年一次;(3)日本公立中小学教师属公务员性质,因而定期流动制度具有政府主导、参与和调控等特点。近几年，我国有些地区也模仿日本实施了“教师定期流动制度”，但较流于形式，未从根本上改善师资配置的不均衡，应加大力度，严格认真落实“教师定期流动制度”,从而促进师资配置均衡和城乡均衡教育的发展。[5]
（三）建立教师培训支教制，逐步缩小城乡师资队伍的差距。
培养一支高素质的教师队伍，是决定全市教育改革发展成败兴衰的关键，是办好教育、提高教学质量的根本。要多形式、多渠道抓好教师专业培训工作，不断提高农村学校和薄弱学校教师的能力和业务水平。要加强对现代信息技术和远程教育技术的应用，积极开发优秀教师示范课远程教育课件，将城镇优质教育资源送到农村学校，实现城乡优质教育资源的共享，提高农村教育质量。要建立完善骨干教师支援农村教育的各项制度。鼓励更多的城镇教师到农村支教、指导教研等帮扶活动。采取骨干教师流动下乡送教等形式，解决农村学校、薄弱学校师资紧缺、整体水平不高的问题。要积极改善农村中小学教师的工作、居住、生活条件，稳定农村学校、薄弱学校的骨干教师队伍。对师资短缺的学校，要及时给予补充。
由于农村教师有老龄化趋势,因此,优化教师结构也是师资合理配置的关键。一方面,引进竞争机制,优胜劣汰,确立市场与计划相结合的师资配置模式。即在国家的宏观调控下,由市场来配置教师劳动力资源,通过竞争实现教师劳动力要素的组合和再组合;教育部门依据教育发展过程中所反馈的各种信息以及市场配置的各种情况,在发展中对教师劳动力进行重新配置。另一方面,合理分流,解决农村教师超编问题,畅通出口。例如:山东威海市2007年农村教育工作会上出台政策:对工作年限满30年或距法定退休年龄5年以内且工作年限满20年的人员,本人申请,经组织批准,可提前办理退休手续。到目前,全市已分流2000多名老龄教师,为中小学特别是农村学校补充新教师畅通了入口。这种做法，有利于优化教师结构，逐步缩小城乡师资队伍的差距。[6]
结语
如何执行落实，实现均衡发展，是目前我国城乡教育均衡发展的关键。希望政府重视存在的问题，从政府主导、学校担当、社会支持等方面采取积极措施，尽快实现我国城乡教育均衡发展，促进教育公平，推进社会和谐进步。
参 考 文 献
[1]马得清．课程均衡是实现内涵均衡的基本保障：中国教育报，2012年11月29日：第五版。
[2]王怀宇，张静.国外怎样谋划义务教育阶段教育平等[N].中国教育报，2006-03-21，（3）。
[3]李泽楼．城镇化进程中城乡基础教育均衡发展问题研究［D］．苏州大学，2007.
[4]崔国欣．关于中部地区农村教育有关问题的思考［EB/OL］．://.xczx.gov.cn/show.asp 2011-1-30.
[5]孙启林，孔楷.全球化视阈下的基础教育均衡发展[J].比较教育研究，2005，（12）。
[6]俞云峰.教育券:城乡义务教育均衡发展的新思路[J].现代教育科学，2006，（6）。
