目 录
一、事业单位内部控制理论概述
二、事业单位内部控制存在的主要问题
三、完善事业单位内部控制的对策
内 容 摘 要
内部控制无论是对于企业还是事业单位都有着重要的作用，随着我国经济的高速发展，经济制度的改革浪潮不断高涨，在这样的背景下，事业单位的内部控制虽然取得了一定的进步，但是仍然存在着很多的问题。随着国家对事业单位财政资金投入的加大和财政管理体制改革的深入，事业单位在旧有管理体制的影响下，内部控制意识不强，无法有效利用财政资金，不重视风险的防范，这些问题造成了事业单位运行效率低下，难以适应社会科教文卫事业发展的需要。提高事业单位的管理水平，保证财政资金的合理使用，重视事业单位内部控制的发展是我们应该关注的问题。本文首现介绍了事业单位内部控制理论，接着对目前我国事业单位内部控制存在的问题进行分析，最后提出了完善事业单位内部控制制度的相关策略。
浅谈行政事业单位内部控制制度
近年来内部控制制度越来越受到关注，许多企业花巨资设计内部控制体系。但与企业相比，事业单位的内部控制制度建设相对滞后。事业单位作为国家政策的直接贯彻和执行者，其收入来源主要是财政资金，由于其经济业务较企业单一，因此，内部控制制度建设普遍较弱，从而制约了事业单位的工作效率，影响了事业单位会计信息的真实性。在信息管理时代，加强与完善事业单位内部控制制度，对于防止舞弊行为，保证国家财政资金安全和公共事业的发展十分重要和迫切。
一、事业单位内部控制理论概述
（一）事业单位的概念
事业单位是在编制和预算管理中为区别于行政机构、企业和其他机构、组织而使用的专用名称，是一个有中国特色的概念，产生于新中国建立之初。1955年全国人大常委会《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》中，从经费使用的角度首次使用了事业单位的概念。1963年7月，由国家编制委员会代国务院草拟的《国务院关于编制管理的暂行办法（草案）》，把事业单位界定为“为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位”。1965年5月，在国家编制委员会《关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见(草案)》中，对事业单位界定为“凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制的单位，列为国家事业单位编制”。1984年，全国编制工作会议印发的《关于国务院直属事业单位编制管理的实行办法》规定，“凡是为国家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制”。1998 年，国务院发布了《事业单位登记管理暂行条例》，首次从法律上将事业单位界定为，“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。1999年，全国人大常委会通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》再一次明确规定事业单位包括：“公益性非营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。”2004 年6月，国务院关于《修改(事业单位登记管理暂行条例)的决定》再次重申了1998年的界定，即“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”
由此可见，对事业单位的称呼首先起始于预算管理和编制管理的分类，我国的事业单位是与党群行政机关、企业相对应的一个概念。事业单位界定的标准，突出强调了以下几点：一是直接从事为工农业生产和人民文化生活服务活动；二是生产的价值不能用货币表现；三是不以为国家积累资金为直接目的；四是由国家机关举办或者其它组织利用国有资产举办；五是为了公益目的；六是主要从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。
（二）内部控制理论
内部控制是现代管理理论的重要组成部分，是在实践中逐步产生发展和完善起来的。它是一种强调以预防为主的制度，目的在于通过建立完善的制度和程序防止错误和舞弊的发生，来提高管理的效果及效率。事业单位内部控制是事业单位管理制度的组成部分。它由内部控制环境、风险评估、内部控制活动、信息及其沟通和内部控制监督等要素组成，并体现为管理、财务和会计系统融为一体的组织管理结构政策、程序和措施等，是事业单位为履行职能、实现总体目标而应对风险的自我约束和规范的过程。
《企业内部控制基本规范》中规定，内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工共同实施的、旨在实现控制目标的过程。借鉴企业内部控制定义，可以将事业单位内部控制定义为：为实现事业发展目标，针对经济管理、业务职能活动而建立的，制约、规范、协调全体员工行为的过程。
事业单位为社会提供服务，担负一定的政府职能，有既定的发展目标。事业单位内部控制的目的可确定为：保证方针政策及法律法规得到贯彻落实，保护各项资产安全，保证会计信息真实可靠，降低各种损失浪费，提高资金的使用效益和各项事业活动的成效，促进事业发展目标实现。
我国事业单位建立、健全内部控制制度十分必要：
一是相关政策法规要求进行内部控制。《会计法》规定，各单位应建立、健全本单位内部会计监督制度。《事业单位财务规则》规定，对各项财务管理活动进行控制和监督是事业单位财务管理的一项主要内容，部门预算制度的实施从客观上要求进行内部控制。
二是经济活动结果可能存在的风险要求进行内部控制。随着各项事业不断发展，事业单位的经济活动日益频繁且内容也多样化，经济活动本身就有成功和失败的可能，如果失败了，其中就存在不确定性的风险，会给事业单位带来资产损失和财务风险。比如，事业单位为获取额外资本收益，用货币资金等资产向其他单位投资，其中存在着对外投资失败与资产损失的风险。单位需要对各项经济活动采取针对性的内部控制措施，减小或消除有关风险，促进既定目标的实现。
三是会计信息失真的风险要求进行内部控制。有的事业单位财务会计制度不完善，对经济等业务事项的办理缺乏有效的会计监督，手续不严密，会计核算不规范，会计人员没有严格执行国家的政策和法律法规，为达到某种目的而随心所欲地进行错误的会计核算。例如，对固定资产缺乏有效管理，单位账上有的固定资产实际上已不存在了，而实际使用着的固定资产却未入账，成为账外资产。为了解决资金不足问题或者为谋取小团体利益，有些单位采取随意处置固定资产、收入不如账、偷漏应缴国家税费等办法，要求会计人员违法办理会计事项，向主管部门或外界提供不真实的会计信息，使会计信息质量得不到应有保证。
四是为更好地实现事业发展要求进行内部控制。事业单位为了实现自身的发展，需要在从事生产、开展专业事业活动及进行管理活动中，制定及完善一系列的方针、制度规范、措施等去指导、规范员工的工作实践，堵塞管理上的漏洞，控制各种风险，保障资产的安全，减少损失，提供真实可靠的会计信息，提高效率，促进既定目标的完成。
二、事业单位内部控制存在的主要问题
我国事业单位很多建立于计划经济时期，在现阶段仍无法摆脱旧有管理体制的束缚，基础管理薄弱致使工作效率低。事业单位内部控制存在的问题具体有以下几个方面：
（一）对内部控制认识不足导致执行乏力
单位管理者的思想意识，关于本单位管理及内部控制的认识理念，对建立一个有效的内部控制起到绝对关键的作用。尤其是事业单位的管理者属于上级委派，有的是相关行业专家，有的是党政方面的干部，领导亲自抓财务，实行“一支笔”审批，往往更注重出成绩有业绩，对事业单位的内部控制缺乏科学的认识。单位内部控制的执行者，在内部控制的流程中都是双重身份，他们既是控制者，也是被控制者，而他们本身对内部控制的轻视也导致了控制制度执行不力，往往对加载的控制检查制度觉得是负担，对于各种制度的执行存在消极抵抗的意识，在日常的活动中应付了事，更加忽视存在的问题与风险，没有发挥起到自身岗位所应有的职责，导致内部控制流于形式。
（二）尚未建立权威的内部控制理论体系
事业单位并没有权威的综合系统的内部控制理论体系，管理部门制定的规章制度大多是对一些专项经费或资产的管理制度和办法，对财政性经费的使用方向、范围标准加以限制，无法进一步防范风险确保各单位财政资金的安全性。事业单位的内部控制研究只能以COSO内部控制框架或我国出台的内部控制理论体系进行分析，这些理论主要针对的是企业及上市公司，其内部控制评价的标准、开展审计监督的内容并不适用于事业单位，事业单位不以营利为目的，开展活动的绩效评价是以提供服务的质量及社会效益为标准衡量的。
（三）财务管理混乱，会计基础工作薄弱
一是预算资金没有明细项目，使用缺乏计划性。年度预算执行不严格，存在着一定的随意性，不能将有限的资金用在刀刃上，有时还超额使用，影响了事业单位的发展。二是收支管理不严。任意扩大开支标准和开支范围，项目资金没有专款专用，存在巧立名目，挤占资金，挪作他用问题。三是财产物资管理不严。由于事业单位一般不进行成本核算，因此较轻视实物资产管理，如购买低值易耗品，直接作支出，不入财产账，领用不办理手续，另外由于缺乏应有的财产清查制度，从而使这部分资产既无账又无实物。同时有些事业单位财产购置存在盲目购买、重复购置现象。
从会计凭证看，忽视签字，多见事后批准，少见事前控制；货币资金支付缺少授权付款凭据，支票签发及印章由一人负责，相关内部控制制度得不到执行；会计凭证装订只按时间顺序而按未业务类型，各种业务混装在一起，不利于汇总和核对。从会计账簿看，重视分类账，忽视备查账；重视金额记载，忽视事由记载。在会计报表中，只重视报表的提供，忽视财务情况分析和会计报表附注编制；只研究如何满足有关行政管理部门指标考核需要，很少利用会计信息研究单位管理中存在的问题。
（四）缺少必要的内部监管考核机制
(1)事业单位内部审计行为不力。在许多事业单位并没有相关的约束监督机制，内部的审计行为还处于相对落后的位置，即使审计后也缺少必要的解决办法和考核制度。 此外，事业单位的审计部门往往是在一些财务部门的管理下，自身缺少必要的独立和权威性，无法真正实现审计部门的真正作用。 而且当前事业单位的审计行为还停留在传统意义的范围中，根本无法满足当前事业单位的各种需要。
(2)考核奖惩制度存在问题。许多事业单位在对相关人员进行考核奖惩时，往往以各项任务和目标的实现程度来衡量，没有对长效的内部控制机制的实现效果进行考察，从而使得考核机制存在缺陷，导致贪污腐败行为的产生。
三、完善事业单位内部控制的对策
长期以来，人们更多的是将内部控制与企业的经营管理相联系，很少考虑非生产经营的事业单位对内部控制的需要。事实上，事业单位由于会计信息失真、财务收支的混乱、责任不清、监管不严，使国家和单位的财产遭受损失的现象时有发生。内部控制怎样才能适应当今经济体制和财政管理体制改革的顺利进行呢？笔者认为，无论从提高单位自身管理水平，还是从激烈的外部环境看，事业单位都迫切需要建立健全内部控制制度。内部控制制度的建立与完善，应从以下几方面入手：
（一）加强管理者对内部控制的重视
鉴于事业单位的管理者对整个单位内部控制起到的重要作用，其素质和领导水平都直接对单位的发展有着举足轻重的影响。作为上级单位及相关财政部门，应该加大对事业单位负责人及管理者关于内部控制相关内容的培训力度，尤其是加强风险防范的意识，使他们清楚的认识到本单位内部控制的不足及发展方向。同时强化单位领导作为法人对本单位风险防范和预算执行的责任意识，也可将各单位内部控制制度的制定和执行情况作为考核单位领导管理水平的一项重要指标。
目前我国很多事业单位，管理制度习惯于沿袭以前的传统，还属于被动式管理，自身缺乏提高管理水平、完善内部控制的意识，很多方面管理还很松散，缺乏严密完善的控制系统、严格且科学的管理方法以及有效而又畅通的运行机制。因此管理者必须具有管理创新的意识，紧跟时代的发展更新观念，多借鉴先进经验，清楚认识到目前所处的社会环境和财政政策，日常业务活动中存在哪些不足与问题，对本单位发展、所面临的风险与机遇有自己的见解和前瞻性，勇于迈出改变现有传统的脚步。作为内部控制的发起者和推动者，管理者要加强与各部门业务工作人员的沟通，充分了解他们关于完善内部控制的意见和建议，使控制活动的开展得到内部控制主体和控制客体的全力支持，使内部控制制度得到贯彻实施。
（二）构建健全的内部控制制度
加强事业单位关于内部控制的法律法规建设，符合现代管理制度的发展需要，解决管理中存在的现实问题，在新的经济条件下持续有效的健康发展。借鉴我国在内部控制方面新出台的《企业内部控制基本规范》，参考COSO全面风险管理框架作为内部控制理论制定的基础，针对事业单位的特点，审核各机构设置的科学性，规范岗位责任制度，对职能部门业务进行划分时，明确各岗位所赋予的权利和职责，以及不相容职务相分离及内部牵制制度的具体实施情况，建立起一套自我制约和自行检查的岗位工作体系。具体内部控制体系建设制度如下：
(1)内部控制岗位授权制度：明确规定各个内部控制涉及岗位的职权范围，任何组织和个人都不得超越权限。
(2)内部控制审批责任制度：对内部控制涉及到的各类事项，明确审批人的权力及承担的责任，有问题实行岗位追查。
(3)内部控制审计稽查制度：结合内部控制准则及相关规定，明确审计稽查的内容、对象，确定审计权限和报告负责人等。
(4)内部控制考核评价制度：人力部门对各岗位内控完成度进行考核，并参考审计及其他方面反馈意见与绩效挂钩。
(5)重大风险预警制度：对可能重复出现的风险进行事前预防准备，制定重大事项的检测措施及风险应急预案。
（三）加强预算管理体系，提升财务工作质量
加强事业预算编制的控制。目前虽然事业单位资金来源渠道呈多样化，但对于事业单位来说，绝大多数资金还是以国家立项拨款为主，其他资金来源为辅。事业单位预算由收入预算和支出预算组成，预算的编制应按照“稳妥可靠、量入为出、自求收支平衡”的原则编制。事业单位预算作为单位根据其职责和工作任务编制的年度财务收支计划，预算编制确定后不得随意变通越轨。
加强预算执行的管理。事业单位预算经财政部门和主管部门核批以后，即成为预算执行的依据。所以我们必须加强预算执行的管理工作。事业单位在预算执行中要严格控制各项收支。并且要严格执行国家有关部门财务规章规定的开支范围和开支标准，不得随意改变资金用途和支出规模。同时要加强预算执行责任体系的建设，把责任落实到人、到事，并相应制定各项指标以对预算的执行情况进行考核，调动预算编制和执行的积极性。
加强会计人员的监督管理。建立会计人员继续教育长效机制，对于从事财务工作的人员要进行经常性的培训，规范其各种财务行为，坚持所有会计人员的持证上岗原则，并对其进行不定期的考核。另外，事业单位还应该对会计核算行为进行必要的规范，实施内部审核制度，从而不断提升财务工作质量。
（四）加强监督，严格奖惩，强化内部控制
事业单位要设立专门机构或指定专人具体负责内部会计控制执行情况的监督检查， 要制定定期实行内部会计监督和内部审计监督的自我考评制度。政府财政、审计部门要集中重点对各单位内部会计控制执行的结果，即收支核算是否符合国家统一的会计制度进行监督，内部监督与外部监督并重，确保内部会计控制的贯彻实施。重大开支必须依次由经办人、分管领导、主要领导联审联签方可在财务部门办理。任何人不得给自己设置奖金或提高报销标准，不得审批自己的各项费用支出。此外，还应建立严格的奖惩制度，对内部控制制度健全、执行得好的部门进行奖励，反之给予相应的处罚。
总之，事业单位内部控制的缺失很大程度上影响了国家财政资金的使用效率和国有资产的安全，因此建立完善的内部控制体系是当前首要任务。内部控制体系构建应该突出事业单位内部控制的管理职能，既要有自上而下、从制度到指引到细则层层的制度体系，也需要根据事业单位不同的行业特色制定横向的行业准则，并加大相关部门的监督检查力度，促使事业单位内部控制管理水平的提高。
事业单位自身的内部控制，应该涉及所有部门工作人员，贯穿于单位业务开展和管理过程的始终，这种控制不仅仅限于内部财务控制，而是涵盖了组织文化、制度执行、风险管理等多角度的综合体系，是对人、财、物的全方位动态的管理控制。不同时期单位所面临的风险也不尽相同，因此应进一步完善事业单位风险评价体系，并进行等级分类，根据成本效益原则有重点的给予关注。各事业单位需要充分认识到面临的风险和内部控制管理中存在的问题，尤其是重点工作和重大事项的风险防范，根据业务活动的特点制定可执行的控制措施，使内部控制成为促进单位健康发展的助推器。
参 考 文 献
1、李国运，《我国行政事业单位内部控制体系评论》，《财会通讯(学术版)》2007年第12期。
2、张品，《内部控制原理及其应用研究》，化学工业出版社，2009年。
3、奚彩云，《关于加强行政事业单位内部控制的思考》，《中国总会计师》2009年第7期。
4、徐国强，朱宇，李宇立，《行政事业单位内部控制实证研究》，东北财经大学出版社，2010年。
5、吴水澎、陈汗文、邵贤弟，《论改进我国行政事业单位内部控制》，《会计研究》2000年第4期。
6、王荔，《浅析行政事业单位内部控制现状与对策建议》，《金融经济》2009年第18期。
7、穆冬枚、陈伟，《关于行政事业单位内部控制的现状与思考》，《会计师》2009年第5期。
8、徐卉，《公益性事业单位内部控制初探》，《管理观察》2009年第24期。
