目 录
一、教育均衡和义务教育均衡发展概论
（一）教育均衡发展的内涵
（二）义务教育阶段教育均衡性发展的迫切性与重要性
二、我国义务教育非均衡发展的主要问题
（一）我国生均预算内公用经费县际差距很大
（二）生均教学仪器设备值过低，城乡间、县际间差距过大
（三）中级及以上职称教师城乡、县际比例差距较大
三、我国义务教育非均衡发展的因果关系分析
（一）历史因素与现实因素
（二）客观因素与主观因素
（三）经济上的差距
四、推动我国义务教育均衡发展的思考
（一）国外义务教育均衡发展的两种模式
（二）推动我国义务教育均衡发展的建议
内 容 摘 要
在我国已经基本普及义务教育的情况下,义务教育均衡发展问题日益成为社会高度关注的热点问题。本文在对义务教育均衡发展的内涵界定的基础上,对目前我国义务教育非均衡发展的表现及成因进行了分析,提出了确保教育经费的依法投入、教育投资向弱势群体倾斜、优质教育资源共享和师资交流机制建立等建议,以促进义务教育均衡发展。
我国义务教育均衡发展问题研究
一、教育均衡和义务教育均衡发展概论
（一）教育均衡发展的内涵
教育均衡的内涵可以从下面几个层次来理解：从教育资源的配置看，教育的“硬件”设施包括生均教育经费投人、校舍、教学实验仪器设备等的配置均衡，教育的“软件”包括教师、学校内部管理等的配置均衡；从教育的目标看，学生在德智体美劳等方面均衡发展、全面发展；从教育的功能看，教育所培养的劳动力在总量和结构上与经济、社会的发展需求达到相对的均衡。
对于教育的均衡发展问题，学者们有着不同的关注。当前人们关注的是义务教育的均衡发展，主要是指我国不同地区之间、城乡之间、同一地区不同学校之间、同一学校不同群体之间的教育均衡发展问题；主要涉及的是受教育者的教育权利保障问题、教育的民主与公平问题。
义务教育均衡发展不仅包含着宏观层次的国家法律政策的因素，也包含着中观层次的区域之间、城乡之间、学校之间、群体之间的教育资源配置的因素，还包含着微观层次的学校内部的教育教学和管理等因素。
从义务教育的本质要求、社会主义教育事业的本质要求出发，我们认为，义务教育均衡发展大致包括以下八个方面的内容：
一是义务教育入学权利和入学机会实现均等发展，即适龄儿童受教育机会的均衡，其中包括有能力就读的残疾儿童等弱势群体都享有均衡的受教育机会，这是实现教育均衡发展的前提；
二是义务教育在区域间实现均衡发展，即在省域之间、市域之间、县域之间、乡域之间统筹规划，这是实现区域教育均衡发展的基础；
三是义务教育在城乡间实现均衡发展，这是实现城乡教育均衡发展的基础；
四是义务教育在学校间实现均衡发展，包括学校布局和规模均衡合理，学校教育经费投入、设备设施、师资配备、生均教育资源、学生生源均衡等多方面，这是实现学校教育均衡发展的基础；
五是义务教育在学生间实现均衡发展，包括校内各班级在设施、师资、生源、管理等方面的均衡，这是实现群体间教育均衡发展的基础；
六是义务教育在不同类别、不同级别教育间实现均衡发展，这里包括义务教育内部普通教育与职业教育均衡发展，也包括初等教育、中等教育与高等教育均衡发展；
七是义务教育在教育质量上实现均衡发展，包括课程设置、教学水平和效果的均衡；
八是义务教育结果在学校教育中和受教育者间实现均衡发展。义务教育均衡发展的基础是学校的均衡发展。因为学校是教育教学的基本实施机构，学校均衡发展是教育均衡发展的基础。义务教育均衡发展，是一种科学合理的政策导向，更是今后一段时期我国义务教育发展的一个重要的战略指导思想。义务教育均衡发展的最终目标，就是要合理配置教育资源，办好每一所学校，教好每一个学生。
（二）义务教育阶段教育均衡性发展的迫切性与重要性
1．《义务教育法》的重新修订彰显义务教育均衡性发展的重要性。
新修订的《中华人民共和国义务教育法》第四条、第六条、第八条、第十二条、第二十二条、第三十二条、第三十三条、第四十五条等条款从经费保障、资源配置、队伍建设、督导评估等方面对义务教育要均衡发展都做了明确规定。并在“法律责任”一章中对上述条款一一对应明确的法律责任[1]。
2. 义务教育均衡性发展是建设社会主义和谐社会的基础工程。
义务教育的均衡发展是社会公平的基础和核心环节。教育是相关利益群体最多的社会事业之一，教育公平也就自然地成为人们评判社会公平的重要内容。教育尤其是义务教育，是否均衡发展，是影响社会和谐的重要因素之一。现在教育发展的均衡状态如何？这从硬件设施设备达标比例可以明显地看出：2006年，（小学）体育运动场（馆）面积达标校数的比例为53.49%、体育器械配备达标校数的比例为47.44%，音乐器械配备达标校数的比例为42.43%、美术器械配备达标校数的比例为40.74%、数学自然实验仪器达标校数的比例为52.75%[2]。可见校际间的差距还是比较大的。
3. 义务教育均衡性发展是实施素质教育的关键。
《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确提出义务教育必须全面实施素质教育。因此，实施义务教育区域内均衡发展，必须紧紧抓住全面推进素质教育这一主线。同样的，全面实施素质教育，可以提高学校的教育教学质量和效益，从根本上缩小学校之间的差距，从而促进区域内义务教育均衡发展。
二、我国义务教育非均衡发展的主要问题
（一）我国生均预算内公用经费县际差距很大
我国省域内义务教育生均预算内公用经费县际差距很大。公用经费水平直接关系到学校教学活动的正常开展。据调查，不论是东部省份，还是中西部省份，初中、小学生均预算内公用经费县际差距很大，有2/3的省县际差距在10倍以上，初中尤为严重[3]。相当多的学校生均预算内公用经费严重不足，“保运转”问题依然突出。
（二）生均教学仪器设备值过低，城乡间、县际间差距过大
学校的理科实验、音体美、计算机等教学仪器设备配置水平，直接影响到课程教学质量提高和学生基本技能的培养。目前，有些省的义务教育生均教学仪器设备值过低，城乡间、县际间差距过大，已成为办学条件不均衡的突出问题。
例如：2004年，城乡差距较大的有安徽和河南，小学“生均教学仪器设备值” 城市明显高于农村，其城乡之比超过5：1。2002至2004年，有20个省小学生均教学仪器设备值的城乡差距有所扩大，其中重庆、湖南和海南尤为明显[3]。
县际间的差距以广东为例，2004年，其小学“生均教学仪器设备值”的县际差距超过10：1[3]。
（三）中级及以上职称教师城乡、县际比例差距较大
初中、小学中级及以上职称教师的比例是反映教师队伍整体水平的重要指标。这一比例的城乡、县际差距较大，分布极不均衡，初中尤为突出。
2004年，城乡差距较大、农村小学高级教师比例较低的省，东部地区有北京和福建；中部地区有海南、河北和安徽，其城乡差值均在10个百分点以上；西部地区有贵州、新疆和青海，其城乡差值均在15个百分点以上[3]。
初中的情况也不乐观。初中一级及以上教师比例的城乡差距仍然较大，各省“城乡差值”平均达14个百分点，有27个省超过10个百分点[3]。
而在县际间，“小学高级教师比例”或“初中一级及以上教师比例”的县际差距同样较大。比如广东，“小学高级教师比例”县际差距超过30个百分点；河北，其“初中一级及以上教师比例”县际差距达40个百分点[3]。
温家宝总理说：“教育不公，是最大的不公”。我们国家正处于九年义务教育发展的重要时期。现在，城乡教育差距越来越大，学校教育差距越来越大，学生素质差距越来越大。教育不能均衡发展，严重违背了学校教育教学发展的自然规律。且国家提出教育均衡发展，也绝不仅仅是强调城乡教育之间要均衡发展，它还包括学校之间，班级之间、学生个体受教育之间也要均衡发展。
三、我国义务教育非均衡发展的因果关系分析
在理论研究中，仅仅指出差距是不够的，还应当追溯其原因，而且需要对其原因进行正确的判断。造成我国义务教育发展中存在差距的原因既有历史因素又有现实因素，既有客观因素又有主观因素。
（一）历史因素与现实因素
包括义务教育在内的整个教育在现实上的差距，是其在历史上的差距的延续，其中的影响因素也部分地由历史延续到现实之中。从历史角度看，尽管我国具有重视教育的传统，但教育发展在古代就存在着差距。在古代经济发达的地区，人们重视教育的理念较为浓厚、稳定，文化繁荣，各级教育设施较多。从清末洋务运动开始，近代教育发展的重心开始向沿海地区和城镇转移。在中华民国阶段，虽然大力推进国民教育体系的建设，但教育发展较好、较快的仍多集中在经济富庶的地区和城镇。这种非均衡状态在建国以后虽然得到很大改变，但仍不同程度地延续下来，因而使一些地区义务教育的发展缺少历史基础，客观上造成义务教育目前的非均衡状态。
因此，在分析义务教育目前的差距时，不应忽略其历史因素所起的作用，不能割断历史因素的延续。正如任何对现实与未来不利的历史积淀都需要在现实与未来的发展进程中逐步改变、祛除一样，对义务教育均衡发展不利的历史因素也需要在其现实与未来的发展进程中逐步改变和祛除，同时对义务教育均衡发展的有利因素也需要逐步形成。于是，尽管我们必须“只争朝夕”，但也必须认真地意识到推进义务教育均衡发展是一个长期的历史进程。
（二）客观因素与主观因素
从客观角度看，造成我国义务教育目前差距的现实原因主要有： (1) 自然地理因素。在山区、牧区以及广袤的高寒地区，人类生存环境恶劣，人口密度小，义务教育适龄人口居住地极为分散，使义务教育学校难以形成适度规模，增加了教育成本。 (2) 人口迁移因素。上述地区的居住人口多为少数民族，其民族文化、生活习俗以及人权因素等使他们难以集体迁移到其他地区，也难以根据劳动力的市场调节而实现个人的区域流动。此外，庞大的农业人口携家在全国范围内的城镇间流动，一方面使农村地区义务教育学校的规模缩小或生源不稳定、布局调整困难，并由此严重影响教育成本，另一方面造成城镇义务教育学校的诸多困难。同时，农村留驻人口和流动农业人口的“超生”又加剧了农村义务教育的公共财政压力。 (3) 经济及义务教育财政体制因素。我国各地经济发展水平存在较大差距，建立在此基础上的以行政区划为主的公共财政体制，虽然可以避免“平调”的平均主义，但它在客观上造成各行政区划之间公共财政资源的很大差距。义务教育公共财政体制又建立在以行政区划为主的公共财政体制的基础之上，这就在客观上导致各行政区划之间义务教育公共财政资源的很大差距。
从主观角度看，造成我国义务教育目前差距的现实原因，主要是许多地方政府未能真正认识到义务教育及其“均衡化”的战略重要性，未能将其放在促进经济可持续发展与社会“和谐发展”的战略高度，未能切实落实教育尤其是义务教育的战略地位，政府不能依法执行义务教育公共财政预决算制度，学校经费严重短缺。更有甚者，有的地方政府人员挪用义务教育公共财政资金，非法占用、转移、拍卖公立义务教育学校资产等。此外，政府某些教育政策的失误如集中巨额公共教育财政资金用于少数“窗口学校”、“示范性高中”等建设，也导致了义务教育发展中的差距。
在承认上述两者都是影响因素的前提下，需要确定的是：究竟是客观因素还是主观因素在根本上造成了义务教育的差距？如果用“物质与精神相互关系”的哲学思想来解释，那么答案应当是清楚的：一方面，主观因素在一定程度上可以改变客观因素、最大限度地利用客观因素中的积极方面并限制消极方面。这就可以解释为什么同样是经济困难地区，主观因素使有些地方的义务教育发展得好些，而有些地方的义务教育发展得就很差；为什么同样是经济发达地区，一江之隔的两片地区义务教育的发展水平却存在很大差距。另一方面，客观因素是造成义务教育差距的根本原因。这也可以解释为什么尽管有些经济困难地区做出了巨大努力，但是其义务教育发展水平及均衡状态仍然落后于不甚努力、根本不努力甚至主观上反向而行的某些经济发达地区。因此，无论在理论研究还是在政策制定中都不能夸大人的主观因素在义务教育发展中的作用。
（三）经济上的差距
一般情况下，当义务教育公共财政体制建立在以行政区划为主的公共财政体制的基础之上时，经济上的差距导致了义务教育上的差距。而义务教育上的差距又导致了弱势群体发展起点的不公平，进而维系并扩展了人们在经济上的差距。从逻辑学角度看，两种差距互为因果关系，但从哲学角度看，经济上的差距是义务教育上的差距的决定性因素。正因为如此，即使在发达国家，当它们实行以行政区划为主的公共财政体制时，经济的区域差距也使其义务教育存在区域差距、城乡差距和公立学校之间的差距。虽然它们也实行中央财政的补贴，但那只能保障弱势地区的义务教育不低于最低标准或基本标准，却不能保证弱势地区的义务教育发展水平都接近或达到发达地区的同等水平。如果忽略经济差距对义务教育差距的决定性作用，而过分强调义务教育差距对经济差距的作用，那么在研究中就会违反哲学的基本原理，在政策制定中就会产生不切实际的理想主义。
四、推动我国义务教育均衡发展的思考
（一）国外义务教育均衡发展的两种模式
义务教育并不是中国本土产生的教育制度，所谓均衡发展的法律及政策要义，还需要从义务教育的历史沿革谈起。
义务教育的英文是Compulsory Education，字面上看就是强迫教育。国际上的一般定义是，根据国家法律规定对适龄儿童实施一定年限的、普及的、强迫的、免费的学校教育。1619年德意志魏玛邦公布学校法令，规定父母必须送6至12岁儿童少年入学，否则政府将强迫其履行义务，这一法令被公认为世界义务教育的发端。随着资本主义工商业和现代工业生产方式在全球的发展，各国都开始对青少年进行普遍的、一定程度的教育，以满足社会对掌握一定文化知识的劳动力和公民的需求。英、法、美等国大多在19世纪中后期开始义务教育立法，实施之初，均为初等普通教育，以后年限逐渐延长，直至中等教育阶段。
现代国家通过立法实施义务教育，成为越来越普遍的做法。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》倡议，“每个人均享有受教育的权利”，各国宪法都有涉及教育基本权利的规定。据联合国教科文组织统计，目前全世界有170多个国家通过立法实施义务教育制度。由于各国情况不同，义务教育法律条文不尽相同，但共同之处是：明确规定义务教育的对象、目的、内容和年限，规定政府在学校设立和管理方面的责任、学校与宗教分离、家长对子女接受义务教育的责任、经费来源和分配、实行免费及其他补贴措施等。一国要进行义务教育立法，就必须在教育的强制性、免费性、普惠性（也称无歧视性或普及性）三个方面达成基本共识。
如果政府提供的义务教育差别很大，致使一部分公立学校配置办学条件和师资水平很高甚至超标准，另外一部分公立学校却基本条件不能达标，就无法体现普惠性的基本要求，也就背离了义务教育立法原则。所以，义务教育均衡发展是有别于其他教育的带有根本性的特征，构成了义务教育制度的一个基本属性。
经过近百年沿革，各国义务教育在坚持公共资源均衡配置的前提下，已经分化为具有代表性的两类运作模式。
福利化公立学校均衡发展模式。如欧洲多数国家和阿拉伯国家，政府在社会事业全面福利化的政策框架内，把所有公办学校费用都包下来，在那里很难找到私立中小学，有的国家甚至从学前教育到大学都免费。再如日本和韩国，多年实行义务教育“平准化”政策，公立学校不仅通过财政支出全覆盖，而且城乡学校建设通常使用同一张图纸，既没有薄弱校，也没有豪华校。日韩的义务教育办学宗旨是，尽量不在义务教育提供富裕阶层歧视其他阶层的机会。
公立学校均衡发展兼顾选择需求模式。如美国，主要体制模式是在保证基本公共教育服务充分供给前提下，适应不同阶层的选择性需求。美国实行教育分权制，各州义务教育年限略有不同，但除联邦和州财政专项资助补贴外，主要依靠学区收取专门的教育税（财产税），来支付义务教育公立学校费用。由于富人和穷人所缴税额不同，所得政府补贴也不同，即使富人区学校所得政府补贴少，但纳税额足以支撑质量上好的公立学校。相反，低收入阶层聚居区甚至贫民窟的学校虽有政府补贴，但很难聘到高质量教师。有些富人家庭连所居住学区高质量公立学校都不满意，而把孩子送进高收费私立学校。
无论是福利化模式，还是兼顾选择模式，义务教育均衡发展与促进公平基本政策取向有直接关系。一个比较共同的特点是政府全额负担公办学校支出，提供免费程度不同的义务教育，保证基本入学机会公平。同时，部分国家对义务教育阶段的非公共服务留出一定选择空间，通常是满足有额外支付能力的中高收入阶层的选择需求。显然，不同国家在公共教育资源配置方式上存在着政策价值取向的差异。
（二）推动我国义务教育均衡发展的建议
1.加快经济发展，推动社会进步，确保教育经费的依法投入
从整体上看，投入不足、经费困难一直是制约我国义务教育发展的重要因素。随着社会的进步、经济的发展及义务教育的实施，人们对教育的需求日益增大，而教育却没有能力满足人们在教育数量和质量上的需求。因此，产生了教育需求无限增长和有效资源供给不足之间的矛盾。所以，只有不断加快经济的发展，不断扩大优质教育资源，合理有效地利用教育资源，才能在一定程度上解决人们对教育的绝对需求，才能有利于缓解教育资源紧缺的现实状况。
2.实现教育资源共享
信息社会到来的一大标志就是以网络技术为支持的资源共享的实现，因此，可以建立一个中心教育资源库，此外每个学校建立一个局域网，以网络中心的辐射功能实现区域内的教育资源分享和交流。
3.教育投资要加强向弱势群体的倾斜力度
在教育严重失衡的地方，政府要对这些弱势群体和薄弱学校采取一些补偿性措施。这样才可以加快各地的教育均衡发展。政府要在宏观调控上加大对贫困地区的政策扶持和财政投入力度。薄弱学校改造是一项整体工程，除了硬件建设有较大的投入外，软件建设也必须引起高度重视。
4.加强教师队伍建设
教师是学校现代化的第一资源，优化教师队伍建设是促进义务教育均衡发展不可或缺的重要因素。国家在培养高素质教师队伍的同时，应采取强制或扶持的政策，鼓励教师到农村或薄弱学校任教，尽量缩小重点校与薄弱校之间、城乡学校间教育质量与效益的差距，让农村中小学和薄弱学校的学生也能享受高质量的教育。
5.建立督导和评估机制
为了真正实现义务教育的均衡发展，同时国家也必须加强对义务均衡发展的督导与评估，建立义务教育均衡发展的督导与评估机制。义务教育均衡发展督导与评估的重点仍然是义务教育经费的投入、师资力量的分配以及教育质量的提高等问题。
总之，在教育迈向现代化的征程中，义务教育均衡发展必须是与时俱进的。在均衡发展思想的指导下，国家应采取有效措施帮助、促进速度慢、办学条件差、办学水平不高的学校加快发展。同时，也要坚持教育均衡的内涵发展方略，面向全体学生，以学生为本，提高办学水平，高质量、抓特色、扬优势，进一步扩大优质的教育资源，满足社会发展的需要，为实现教育公平、构建和谐社会做出应有的贡献。
参 考 文 献
1、教育部：《中华人民共和国义务教育法》，（2006年6月29日修订通过）。
2、教育部：二ΟΟ六年全国教育事业发展统计公报。《中国职业技术教育》2007（8）。
3、教改30年：教育公平由“量”向“质”的转变。《中国教育报》2008年11月12日第4版。
