目 录
一、服务型政府概述
二、服务型政府存在的问题
三、构建服务型政府应对措施
四、服务型政府理念指导下政府机构改革的取向
内 容 摘 要
市场经济体制要求建设服务型政府，服务型政府理论是近现代公共行政理论发展的最新成果。服务型政府理论要求将政府置于社会大功能系统中定位其角色地位;要求将公共行政权力置于公民、企业、市场、等诸多社会要素构成的多元关系中进行考察，以探求其公共服务性本质。服务型政府理论认为，在现代社会中政府不仅仅是政治系统的组织实体，而且更是公共管理机构，承担着为公民、社会提供公共服务的职责。服务型政府所蕴含的民主权利要素符合现代社会主流价值观的发展趋势，建设高水平的服务型政府是现代世界各国政府改革的基本趋势。
关键词:服务型政府;政府机构；大部制
市场经济理念指导下的政府机构改革
一、服务型政府理论概述
胡锦涛总书记在2007年2月23日中共中央政治局上午进行第四次集体学习时强调，建设服务型政府，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。建设服务型政府，要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务;要优化政府组织结构，加强公共服务部门建设，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，完善公共服务监管体系。这是国家领导人从国家政治体制改革规划的战略高度提出建设服务型政府的要求，表明了建设服务型政府在我国政治体制改革中特别是在行政管理体制改革领域已成为执政者和学术界的重要共识。
(一)服务型政府的概念
“服务型政府”最先是由美国的著名社会管理学家亚历山大大学的罗伯特·丹哈特教授在2000年正式提出的。他在一篇著名的文章《建立新公共服务政府》中阐述了服务型政府的特征。他这个观点是以公民权利论、社区模型理论以及组织行为理论这三大理论作为理论的支撑。随后，以新公共管理理论为大背景，一系列相关的学术热点都被纳入了服务型政府研究范围，例如“责任政府”、“无缝隙政府”、“有限政府”、“电子政务”、“政府再造’，等等。究竟何为“服务型政府”?学术界有四种带有明显倾向性的定义: 第一种观点强调以政府运作方式的转变来表征服务型政府特征。现代服务型政府，’就其实质而言，它不是中国的政府性质与根本宗旨的变化，而是中国政府的运作形态和对经济管理方式的调整、改革与创新，说到底是中国政府运作方式的转变。在他们看来，那些随时注意改进服务方法，改善服务态度，拓展服务领域，强化服务意识的政府，就是服务型政府。-
第二种观点强调政府作为市场参与主体在经济生活中作用。政府主要职责不是主导经济发展，直接地干预经济生活。政府存在是为了纠正“市场失灵”，主要为社会提供市场不能够有效提供公共产品和公共服务，制定公平的规则，消除经济外部性效应。进而为社会各阶层，包括弱势群体提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理。
第三种观点强调国家和社会、政府和公民的关系重新定位。所谓服务型政府，就是在公民本位、社会本位的理念指导下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民和社会服务为宗旨并承担服务责任的政府。也有人认为，服务型政府是指在整个社会民主秩序的框架内，在公民本位和社会本位的理念指导下，以为公民服务为宗旨，通过灵活多样的服务方式提供高质量和高效率的公共服务并承担服务责任的现代化政府。
第四种观点强调政府工作宗旨的服务性特征。服务型政府也就是为人民服务的政府，它把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。它以服务作为一种基本理念和价值追求，将现代政府为全社会和全体人民服务的核心理念贯穿渗透到政府经济管理的完整系统之中，最终落实和体现在政府经济管理的各部门、各层次、各环节的具体实践与行动上。
强调政府行为和运作模式的服务性特征，就有可能忽视了政府本身结构、管理理念等方面彻底转变。因此第一种观点对服务型政府的内涵的认识还不是很深入，缺乏政府现代化过程的合法性理论基础。政府首先是社会的政治功能单元，其次才是经济生活的规范者。如果仅仅强调后者，就忽视了政府存在的原本意义。所以第二种观点是比较片面的。本文认为后两种观点对服务型政府的定义如果能够相互结合，则更为准确。因此， “服务型政府”就是在民主法制社会中，以公民和社会本位为指导理念，以组织并从事公共服务生产为主要任务，强调责任和效率的现代化政府。
（ 二）服务型政府的基本特征
服务型政府的基本特征是它区别于统治型政府、管制型政府等不同政府形态的重要标志，是衡量政府机构改革成效的重要指标，是我们在服务型政府理念的指导下进行政府机构改革的重要指导原则。进行政府机构改革，建设现代化的服务型政府，必须要体现以公民为本位的基本要求，一建立起能够提供高效、优质公共服务的政府组织结构，使政府能够承担公共治理责任、有效地管理社会事务。
1、服务型政府的本质特征
“以公民为本位，以服务为宗旨”是服务型政府区别于统治型政府、管制型政府的本质特征。服务型政府的所有活动以为民众和社会提供公共服务为核心展开，政府的全部职能以此为中心目标而设置。
当然，统治型政府、管制型政府作为政府演变的历史形态，它们也具有相应的社会管理功能，也为社会和民众提供必要的公共服务。但这种社会管理功能及公共服务是其得以立足的必要条件。而对于服务型政府，社会管理功能及足够的公共服务供给能力是其成型的充分条件。服务型政府相对于管制型政府的根本性变革在于对政府、社会和公民关系的重新定位，从根本上改变政府与社会民众因公共管理需要而发生的互动关系中民众处于劣势、被动的局面。在管制型政府时期，政府以其特有权力而成为规则制定的主体，是公共服务的垄断者，社会和公民只是服务的被动接受者。“全能主义模式下的‘为人民服务’，视政府为唯一的管理者，社会其他成员都是被动的管理对象。”①“服务型政府模式下，服务的成立条件则是被服务者的要求与自愿。”②在现代社会，服务型政府不是国家对社会进行管制的机构，而是社会公众利益的代表者。服务型政府以公民为本位，政府将公民视为公共服务的消费顾客。
2、服务型政府的法治特征
依法治国是我们治理国家的基本方略，它是指按照体现人民意志和社会发展规律的法律治理国家，而不是依照个人意志、主张治.理国家;要求国家的政治、经济运作、社会各方面的活动统统依照法律进行，而不受任何个人意志的干预、一阻碍或破坏。建设法治政府，是实施依法治国方略的重要步骤，它要求将各种政府行为过程纳入法制化轨道，接受法律的监督，按照宪法和法律、法规的要求依法行政。我们建设服务型政府必须体现依法治国方略对政府改革的基本要求。依法治国的实质是依法治权、在立法权、行政权与司法权结构中，行政权是最具扩张性的，最难驾驭的权力。因此，对行政权的运行，即公共行政的控制成了现代法律的基本精神。依法行政的实质是根据法律的合理性制约行政的态意性。①只有通过法律对政府行政行为的规范和引导，才能使政府在进行社会公共管理时依法行政，充分尊重公民的各种权利，有效遏制行政侵权现象;只有通过宪法和法律、法规来界定政府提供公共服务的职责范围，才能保证政府始终提供优质公共服务的重要前提。因此，服务型政府必然是法治政府，建设法治政府是建设服务型政府重要方面。
3、服务型政府的权限特征
2005年2月新修订的《国务院工作规则》指出政府的职责是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。在社会主义市场经济体制条件下·，只有明确政府组织生产、促进经济发展过程中的职责权限，才能做到对市场经济运行规律的充分尊重，才能充分调动各种生产要素的积极性。
政府包揽一切事务，并不是以为公民和社会提供高水平公共服务的准确体现。在可利用资源有限的情况下，政府的角色应该由公共权力的形式主体向公共服务的责任主体转变。政府不该管的事情不管，该管的事情要管适当。有限政府不仅仅体现在政府的职能范围上，还体现在政府对应管事务的管理深度上。服务型政府是资源配置的间接组织者，而不是经济资源的直接掌控者;是经济建设规划的指导者，而不是经济建设进程的主导者。公共事务决策过程要有社会公众的参与，公共服务的提供要广泛吸收民营企业、非营利组织等社会力量。
服务型政府强调以公民和社会为本位。为了适应法治和市场经济的要求，我们应将服务型政府的公共权力置于政府、市场、企业、社会、公民的多元关系中进行考量，通过法治原则的规范和指导将政府职能定位在政策制定、秩序维持、体制创新、社会整合等方面;通过现代市场经济的规制和约束实现从而实现市场职能与政府职能的协调。
4、服务型政府的效率特征
新公共管理理论和新公共服务理论的都强调以企业为模型实现政府再造，将“三E" (Economy, Effectiveness and Efficiency)，即经济、效率和效益作为衡量政府工作水平的标准。“三E”标准要求政府再造过程结合管理科学中的企业成本收益计算方法和制度经济学中的交易成本原理，对政府工作的每一个流程和环节进行改革，要求政府能对公民和社会的公共服务需求做出准确、迅速的回应、改造的方案包括三方面:
第一是政府部门的私营式改革，一普遍采用类似私人企业式的组织结构;第二是在政府公共管理部门引入市场机制，实现公共部门产品和服务的市场化;第三是在政府部门内部推行科学的绩效评估制度。这实际上将政府的运作流程比作了企业产品的生产流程，即在公共事务管理中政府既有输入(公共管理需要)，又有输出(公共产品)，以求通过市场经济的效率动因模式提高政府的工作效率。
二、服务型政府存在的问题
（一）观念上因循守旧
我国有几千年封建社会的历史，中国传统文化中“官本位”、“官大于民”的思想仍然普遍存在，在不少政府工作人员眼里，领导、上级、自己、其他部门都比百姓重要。观念上总是抱着“以前如何如何”,不能随着社会的发展而进步，对改革后的工作目标和工作要求不相适应, 服务意识不强，虽然建立了“政务大厅”，有些“政务大厅”并没有提高行政办事效率，反而增加了服务成本。公务员可能是社会各类组织里最怕犯错误的人，一犯错误，往往造成社会影响，受到全社会的攻击。因为害怕把事情办糟而受到责备，公务员们不喜欢冒险，不喜欢抢先做什么事情，碰到事情，往往先问“惯例”是怎么办的，多一事不如少一事的观念普遍存在。当然，要树立牢固的服务意识，也决非一朝一夕就能做到的，这要随着社会主义物质文明、精神文明的发展而不断发展和进步。
（二）规章制度不健全，
有规章难以落到实处 一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高，“讲人情”、“讲关系”，有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，一些违法或不当的行政行为得不到及时、有效的制止或纠正，行政相对人的合法权益受到损害得不到及时救济。民主制度的建设还有待进一步加强；政府和公务员的绩效考评机制不健全、不科学，评估方法不合理，各地政府只为上级“服务”；重大的决策论证制度和专家咨询制度以及听证制度都还不完善，流于形式；政府的相关责任机制不健全，出现问题互相推诿，有了成绩相互争功；没有科学合理的公共财政体制，公共服务投入不足；缺乏为公共服务方面作保证的相关法律法规。各项管理和规章制度不能落到实处,达不到预期的效果。例如年度目标管理工作,很多科室在年初签订完责任状和收到局里下发的其它目标任务后,并未真正抓好落实,有的甚至于放入抽屉完事。殊不知下达的这些任务就是反映和体现每个科室的年度工作情况,虽然各科室都还有具体的日常工作,但并不是这些具体的日常工作做好了,就说明年度工作任务完成了,而是如果连日常工作都做不好,就谈不上如何完成重点工作任务。工作纪律不严明,疏松涣散,例如开会,无论什么会议,总是有人迟到,形同“家常便饭”,参加会议总是往后排座,与领导保持“远距离”,会议期间进进出出,有的参会人员因没有参加会议,还会以“我不知道”或者“有其他事情”为由而推诿等。
（三）服务于人民的制度不完善 目前，我国正处于人口总量高峰、城市化高峰、就业人口总量高峰与老龄化人口高峰的叠加时期，人民群众对社会公共品的需求呈快速增长趋势，而我国的综合国力又决定了作为上层建筑的有关公共服务的各项制度不够健全，如公共医疗、公共教育、社会保障、公共设施等。目前我国各级政府在这些方面的投入都不到位，各级政府职能的转变、体制的建立健全步伐缓慢。
（四）行政效率较低
由于政府处于垄断地位，导致公务员缺乏竞争意识。正如戴维. 奥斯本认为的：“政府是最习惯于采取垄断方式进行管理活动的，它常常把竞争看作是一种浪费和重复。”在这种垄断的政府组织里，也如缺乏竞争的企业和其它社会组织，它必然产生低效率，与此同时，在政府机关里存在着严格的等级制，办理一件事情，办事员要请示科长，科长要请示分管局长，稍微重要的还要请示局长，这中间如果有一个环节反对，那这件事情就办不成，影响了工作效率。五是业绩导向不明显，使政府工作人员缺乏进取心。政府即使规定了业绩目标，一般也是自己给自己制定的，所以民众极少听说政府没有完成自己的目标。不少公务员对政府缺乏一种认同感，将自己视作为政府打工，没有一种主人翁的态度，“做一天和尚，撞一天钟”，遵循“事不关己，高高挂起”的办事方针，行政效率不高是长期以来老百姓对政府意见最大、反映最强烈的一个问题, 当前制约行政效率提高的原因主要表现在六个方面: 一是思想不解放, 缺乏干事创业的精神气；二是行政审批偏多, 抑制了发展活力； 三是“三乱”有禁无止, 群众反映强烈；四是政令不畅, 部门本位主义严重； 五是衙门习气重, 行政效率低；六是诚信意识淡薄。甚至有“拖”、“扯皮”、“环节多”、“人浮于事”、“执法比较随意”、“政策创新不够”等问题。
（五）缺乏团队意识,安于现状
只关心眼前利益,对整个团队所处的“优”、“劣”漠不关心,更不会想到为团队多增一分光彩,工作中我行我素,不是自己份内的事绝不会伸出援助的手,安心于每天的按部就班,工作中不求有功,但求无过。在某一单位或某一岗位多年,或多或少地积淀下一些长久养成的习惯,工作中有时会不由自主地受这种习惯的引导,长期会拘泥于这种工作方式,工作中难以取得新的突破和创新。
三、构建服务型政府应对措施
（一）确立以服务为核心的治理理念
要实现政府治理转型，现代政府理念的确立是其中不可或缺的环节。因此，在构建社会主义和谐社会背景下建设服务型政府，需要确立社会本位、公民本位的治理理念和以科学发展观为指导的正确的治理理念。更新政府行政理念，是建设服务型政府，履行政府公共管理职能的重要前提。必须要树立以民为本的理念。政府行政要做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。政府只有从维护人民的长远和整体利益出发，以民为本，按市场规律办事，充分考虑群众的切身利益，尊重公民的基本权利，才可以做到政令畅通并赢得民心。使政府的各级工作人员从传统政治中的官民观念转变为现代政治中的政府与公民的平等交换和平等制约的观念。要认识到政府的权力来源于人民，政府在获得权力的同时，也就承担了相应的责任，政府明确和落实责任是建立服务型政府的重要任务。实现政府公共服务社会化，改变原来政府是唯一治理中心的传统做法，强调政府与非政府组织、社区及私人等部门的合作，形成政府与非政府组织的合作伙伴关系。从本质上要使政府管理功能不断适应外部环境的变化。通过政府生产性和服务性功能的转移，通过社会责任的共同负担，将社会和群众力量形成国家建设的协同网络，实现社会的和谐和快速健康发展。
(二)建立科学、民主的决策制度
注重决策过程的民主参与 科学和民主的决策直接关系到行政效率和经济效益。一项好的决策会产生事半功倍的效果，而提高决策水平的最重要的手段就是实现决策的科学化、民主化。党的十六大报告明确提出了“改革和完善决策机制”的要求，报告指出：各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意的反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和听证制度，完善专家咨询制度，事项决策的论证制和责任制，防止决策的随意性，推进决策科学化、民主化。推行政务公开，实现阳光行政。要切实保证政府与公众最大限度的信息共享。
（三）变革政府管理模式
加强依法行政，进行制度管理。从依法治民、治事向依法治官、治权转变，政府权力要受到有效的监督和制约。规范立法行为，进一步完善立法程序。深化行政审批制度改革，打破行政垄断。尽快制定行政执法责任追究办法实施细则，有效控制行政执法人员的有法不依、执法不严、超越职权、权力滥用等行为。推行政务公开，实现阳光行政。要切实保证政府与公众最大限度的信息共享。扩大和加强公民对政府管理的参与性、沟通性和互动性，便于政府决策更加科学、民主、有效，大幅度地减少中间环节，使资源分配和服务派送更加接近供应者本身，有效地遏制以权谋私和腐败，为社会及公众提供更加方便快捷的服务，使公众与政府打交道更容易，改变政府职能机构各自为政、不易协调的状况，增强政府工作的透明度，提高政府组织的反应能力和应变能力。
（四）明确政府角色，实现政府职能重心的转移 把政府的职能重心从经济建设转移到社会管理和公共服务上来，以发展社会事业和解决民生问题为重点，逐步形成惠及全民的公共服务体系。公共服务的范围比较广，包括公共教育、公共卫生、公共文化公共交通、公共通信、社会就业、社会保障、社会福利、社会秩序等等。这些公共产品和公共服务的提供，是政府调控社会群体之间收入差距、促进社会公平、保障社会安定有序的有效制度性手段和机制。在我国现阶段，按照逐步形成惠及全民的基本公共服务体系的要求，必须既不断增加公共服务的总量，向社会提供更多更好的公共服务，又着力优化公共服务的结构和布局。
四、服务型政府理念指导下政府机构改革的取向
我国前几次政府机构改革只注重横向机构改革，而往往忽视政府机构的纵向改革。对于行政系统总体而言，政府效能的提升，需要处于不同行政层级的各级政府默契协作。横向机构改革如果没有纵向改革的配合，其效果会大打折扣。纵向机构改革的目的事实上是要理顺上下级政府之间的行政关系(工作领导或业务指导)，科学配置事权、人权、财权等权力结构体系。因此，完整意义上的政府机构改革应该包括横向机构改革和纵向机构改革两个方面。
服务型政府是公共行政理论发展的一个最新成果，它代表了近现代公共行政理念所孕育的理想政府模型。建设服务型政府是当代各国进行政府改革的基本目标。服务型政府理念对我国政府机构改革的指导价值，不仅体现在部委、厅局等宏观政府构架的改革上，还体现于职能部门内部科室调整的微观层次上。参照国外服务型政府建设的实践，文章在这一部分将以横向、纵向机构改革中几个具有代表性的改革截面为实例，深入探讨在服务型政府理念的指引下政府机构改革应有的取向。
（一）横向机构改革应有的取向
1、实行大部门体制
（1）大部制的涵义。大部制又称大部门制，是现代政府改革领域很热门的新生概念。何谓大部制?孙学玉认为，大部制是将性质相同的部门予以合并，把密切相关的职能集中在一个大的部门统一行使，通过“同类合并”的原则创建“小而有效”的政府模式。
（2）实行大部门制对建设服务型政府的重要意义
第一，实行大部门制可以提升政府职能部门内部的运作效率。我国改革开放以来，前几轮的政府机构改革产生了大量议事协调机构，其作用在于对不同职能部门的工作事务进行梳理、协调。本来常设机构就已分工过细，职责不清，再加上许多非常设机构，更是机构林立，加剧多头指挥的可能性。只要部门林立的“病根”不除，协调的任务就不会减少。甚至可以认为，部门间的议事协调机构越多，议事协调的任务就越多。通过大部制改革至少可以减少需要协调的部门数量。
第二，实行大部门制可以提升政府职能部门对社会公共资源的管理效率。反公地悲剧是指当每个权利人都行使排他权，从而使所有的权利人都无法行使使用权时，公有资源利用不足或闲置浪费的现象。反公地悲剧之所以产生，就是由于某种资源的产权被支解分割给了多个所有者。Heller认为最好的办法是整合支离破碎的产权，即把严重分割的产权重新统一起来。在公共管理领域，如果提供某项公共产品的职能被分割给多个平行的政府部门，那么只要有一个部门行使否决权或这些部门之间的合作程度不够，也会产生公共产品不能提供或供给不足的反公地悲剧。
第三，实行大部门制可以提升政府职能部门公共服务的效率。首先，公民在需要政府提供某种服务时，不需要在对政府各个部门的职责范围做详细的研究以免走错，而能够顺利的直接命中。而当产生职责纠纷时，大部制使得政府当事部门推卸逃避义务责任的可能性大为降低。其次，政府各个部门能在公民有问题，需要政府作为之时能够迅速、准确地判断出该问题的解决是否属于自己的职责范围。大部制模式的效应之一就是实现了政府服务责任的双向对口，实现政府职能部门与社会、公民之间形成明确的公共服务供给的职责约定，降低公共管理事务中的“交易费用”，从而提高政府的公共服务效率。最后，大部门制的实施，使得政府各部门之间的职能、职责差异明晰化，能有效杜绝各职能部门间相互扯皮、推诱责任的现象。一方面，使有管理权责的职能部门，在需要作为的时候能够名正言顺地行使管理权;在出现的情况的下又不能随意推脱责任在上级部门或者社会公众对之问责时，能够找到明确的问责对象、有明确的问责依据。另一方面，大部门制可以形成“横向到边、纵向到顶”的责任追究通道，防止民众和社会对政府的公共服务诉求出现“有人受理、无人负责”的现象。
2、强化执行机构建设
从理论上讲，政府部门的执行机构是现代公共行政学对行政权“纵向三分”式设计的产物。行政权纵向三分是指将政府的公共行政权力按照操作流程划分为“决策、执行、监督”三个功能阶段，以此来保证行政权力运用的规范、透明、高效。按照泰罗的科学管理原理，专业分工能提高劳动生产率。如果把政府当作一个生产组织，生产公共服务的流程划分为公共政策的制定、公共政策的执行以及对公共政策制定、执行的监督三个部分，并且分别由不同的职能部门来完成，则有利于从总体上提高政府的劳动生产率。执行机构承担公共政策执行部分的任务。
3、广泛建立行政服务机构
地方政府为解决职能管理部门机关办公地点分散问题，将一些项目审批、招标采购、证照发放等诸多事项集中在特定办公机构进行受理，形成了行政服务机构。上世纪80年代以来，西方发达国家在政府改革中建立了多种多样的行政服务机构。近些年我国地方政府部门中也出现的“政务超市”、政府“便利店”、政务“电子亭”、“政务大厅”、“综合行政服务中心”、“行政审批中心”等机构都是这种行政服务机构的不同形式。
虽然行政服务机构不具有政府组成部门的决策管理权，只是政府职能部门的辅助性办事机构，但它是政府进行社会事务管理、提供公共服务的直接场所，是政府与公众近距离接触的第一线。从政府进行社会管理、提供公共服务的角度讲，行政服务机构的办事效率和服务水平是衡量政府提供公共服务水平的重要指标。它是服务型政府“以公民和社会为本位，服务公众和社会”这一本质特征和基本功能最直接的体现。因此，建立高效率、高水平的行政服务机构是建设服务型政府的重要方面。
（二）纵向机构改革应有的取向
1、非对口化设置政府机构
我国是单一制国家，地方政府职能部门的设置，往往比照中央政府严格按照条块分割的组织构架进行对口化设置。即使是县级政府这样管理范围和权限较小的行政单元中，其各个职能部门也是“五脏俱全”，基本上是中央政府各种职能机构的简化版本或缩影。当然，各级政府机构上下对口便于政令畅通和政策执行。但这并不符合服务型政府理念对政府机构设置的要求。各级政府机构设置以中央政府的机构设置为标准，往往因求齐求全而导致行政资源浪费、行政成本增加政府运作效率底下等诸多弊端。更为重要的是，政府是公共服务主要的提供者。而对应于处于不同行政层的政府部门，现代社会对公共服务的类型、公共服务提供的方式、公共服务产生效用的范围以及参与公共服务供给的深度等方面有着不同的要求。
政府机构非对口性设置实质上是要求不同行政层级间政府机构的“同构形态”，使趋于“异构化”。以有差异的组织机构设置形成有差异的组织机构功能，以有差异的组织机构功能履行有差异的组织机构职责，这是“三E "(Economy, Effectiveness
and Efficiency)标准对组织形态的一个基本要求。对服务型政府而言，处于不同行政层级的政府应通过职能机构的差异化设置去履行有差异的职责，提升政府对各类公共服务需求的响应速度和回应能力，从而有效地提高行政效率、降低行政成本。因此，服务型政府理念指导下的政府机构改革应实现的不同行政层级间政府机构非对口化设置。
2、合理调整行政层级
当前，大部分文章在讨论政府机构改革的时候没有涉及到行政层级的变动问题。行政层级的改革能否纳入到内呢?笔者认为它理应纳入本文政府机构改革的研究范围。原因有两个:首先，某一级政府的设立或裁撤，本身就是一组具有较强关联的政府职能机构的设立或裁撤，它是纵向政府机构改革的重要形式;其次，行政层级的数量直接影响政府整体的运行效率。而高效率是服务型政府的基本特征之一，是进行政府机构改革、建设服务型政府的必然要求。因此，研究纵向政府机构改革时，行政层级问题不能避而不谈。
那么，行政层级的数量如何影响各级政府作为一个行政系统整体的运行效率呢?行政层级的设置和每一行政单元管辖范围涉及到管理幅度的问题。对于特定的行政区域，行政层级数量设置得越多，政令传递和政策执行的失真、延迟程度就越高，总体行政效率就会降低;而与此同时，每一行政单元横向的管理幅度就越窄，局部的行政管理效率就高。反之，行政层级数量设置得越少，政令传递和政策执行的失真、延迟程度就越低，总体行政效率就会上升;而每一行政单元横向的管理幅度就越宽，局部的行政管理效率就降低。可见，行政层级数量过多或过少都会对行政系统的高效运作产生负面影响。
参 考 文 献
1、高学栋，刘士竹《建设服务型政府与公务员素质的要求》，《中国行政管理》2005年第6期
2、余天心, 王石生《降低行政成本提高行政效率》，《经济参考报》, 2005 - 04 – 30
3、邹庆勇，《论我国行政效率低下的原因及其解决对策》，《科技信息》，2007（17）
4、许志跃，浅谈我国政府绩效管理现状，云南行政学院学报，2007（4）
