住房保障政策研究

一、成都市住房保障工作现状…………………………………………………… 1

（一）住房保障政策体系的构建和完善历程…………………………………… 1

（二）“属地为主”的住房保障推进机制………………………………………… 1

（三）解决低收入家庭住房困难的具体做法及成效………………………… 1

二、住房保障工作存在的问题………………………………………………… 2

三、推进住房保障体系建设的基本原则与框架………………………………… 3

（一）基本原则………………………………………………………………… 3

(二）基本框架…………………………………………………………………… 3

四、政策措施及建议…………………………………………………………… 5

（一）进一步健全完善住房保障推进机制……………………………………… 5

(二）加大要素保障力度，落实保障房源………………………………………… 5

（三）加大保障力度，稳步扩大保障范围………………………………………… 6

（四）积极推进旧住宅改造工程………………………………………………… 6

（五）鼓励合理住房消费，营造良好消费环境……………………………… 6

（六）创新住房保障管理制度，加强动态监管……………………………… 6

（七）积极实施公积金制度，加大解决住房困难支持力度…………………… 7

（八）强化法制建设，完善信息化管理。……………………………………… 7

内 容 摘 要

 

伴随着住房制度改革的深化，我国逐步建立起以住房公积金、经济适用房、经济租赁房、廉租房、限价房等为主要内容的住房保障体系。本文描述了我国的住房保障制度，并运用社会政策分析过程框架对其进行评述，在此基础上对完善我国住房保障体系提出了若干设想与建议。

住房保障政策研究

健全完善住房保障体系，着力解决城市中低收入家庭住房困难问题，是住房建设和深化住房制度改革的重要内容，是各级政府必须履行好的基本公共服务职能，是改善民生、完善社会保障制度的重要方面，也是当前贯彻落实中央宏观调控精神以及“扩内需、保增长、促发展”的要求，对于维护改革发展稳定大局，推进全面建设小康社会进程，具有十分重要的意义。为着力解决这一重要民生问题，我们对此进行了专题研究，形成了以下报告。 

　　一、成都市住房保障工作现状

　　（一）住房保障政策体系的构建和完善历程

　　我市于2001年着手开展城镇住房保障工作，到2005年相继制定出台了一系列住房保障政策，基本构建起以商品住房为主体、经济适用住房和廉租住房为补充的“三位一体”的城镇住房供应保障体系，形成“区别对待、分类供应”的住房解决机制。2007年下半年，根据国务院文件精神，成都市积极调整完善城镇住房保障体系，制定出台了《贯彻落实国务院关于解决城市低收入家庭住房困难若干意见的实施意见》和《成都市市区廉租住房管理办法》、《成都市区经济适用住房销售管理办法》，明确建立面向城镇低收入住房困难家庭，以廉租住房为重点、经济适用住房和经济租赁住房为辅助的多层次城镇住房保障体系。

　　（二）“属地为主”的住房保障推进机制

　　遵循“市区联动、属地为主”的原则，市、县（市、区）两级政府建立了住房保障工作领导班子，加强对住房保障工作的组织、指挥和协调。各县（市）、区基本上以当地的建设局或房管部门作为保障实施机构，构建起了县（市）、乡镇（街道）、社区三级管理网络。在此基础上，专门制定印发了《成都市住房保障工作目标责任考核暂行办法》，结合年度分解下达的住房保障工作目标，实施目标责任考核制度，签订目标管理责任状，将住房保障纳入市政府对县（市）、区政府和市级相关部门年度考核内容。为抓好责任制的落实，建立了督查制度，定期对各县（市）、区实施进度进行监督、检查，确保目标任务的完成。由此形成了以属地政府为主、各方配合、共建共享的住房保障组织管理体制和推进机制。

　　（三）解决低收入家庭住房困难的具体做法及成效

　　积极实施廉租住房制度并结合实际适当扩大保障对象范围。到2008年底，廉租住房保障对象从人均住房使用面积低于12平方米且持有“三证”之一的最低收入家庭扩大到了人均住房建筑面积低于18平方米（或户36平方米）且人均年收入在城镇居民人均可支配收入30%以下的低收入住房困难家庭，并基本实现了应保尽保。在此基础上，2009年进一步扩大廉租住房保障对象，即家庭人均年收入在市区城镇居民人均可支配收入的45%以下，家庭住房建筑面积低于人均18平方米（或户36平方米）。目前，市中心城区廉租住房扩面已启动登记受理工作。其他县（市）、区廉租住房扩面工作正在积极准备之中。截至目前，全市廉租住房累计享受家庭达到8842户，在保家庭5415户。

　　切实推进经济适用住房保障。通过搭车建设、单独选址建设、回购等多种渠道筹集房源。2002年以来，全市已累计建成经济适用住房约200万平方米，向社会提供了2万多套住房（含安置用房），供应对象主要是中低收入住房困难家庭，包括部分住房拆迁改造的拆迁安置户。

　　大力推进非成套房改造。通过改造，切实解决部分低收入家庭的住房困难问题，根据低收入住房困难家庭的居住分布特点，大力开展了非成套房改造工程。截至目前，我市城区已累计完成非成套房改造168万平方米，共有3.6万户居民搬进了新居。

　　二、住房保障工作存在的问题

住房保障的实施切实解决了相当一部分低收入家庭的住房困难，但在具体保障工作推进中也发现了一些问题和不足。

　　一是“夹心层”群体的住房困难问题。当前仍有相当部分低收入住房困难家庭既买不起经济适用住房，又不符合廉租住房保障条件。而部分不符合经济适用住房保障条件的中低收入家庭尽管有一定的购房能力，但购买普通商品住房面临巨大经济压力。另有一些特殊群体，如新来甬大学毕业生、引进人才等，具有潜在的购房能力，但急需临时过渡性居住用房。如何解决这些“夹心层”群体的住房困难，是住房保障工作的一大难点。

　　二是廉租住房等退出机制难以得到有效建立和运作。廉租住房档案应实行动态管理，根据低收入家庭住房保障变动情况，及时变更住房档案。如果经济状况好转，不符合保障条件时，就应退出廉租房。但由于当前整个社会信用体系不健全，社会收入存在一定的隐性化程度，家庭收入审核操作难度大，对低收入者的收入变化状况难以监测，尚未找到一个合适的办法建立有效的廉租住房保障退出机制，影响廉租房房源的循环使用和合理安排。

　　三是建设用地资源有限、征地拆迁难。随着近些年城市化快速推进，城市可供开发建设的土地资源愈发紧张。群众权利意识的逐步增强，征地拆迁工作也出现了诸多新的问题与难点。由于压缩建设用地供应，建设用地指标日趋紧张，而上级下达的保障性住房用地指标与地方保障性住房用地需求差距大，新增用地申报指标严重不足，影响到保障性住房的建设。种种原因，使得保障性房源建设用地落实难度较大，影响住房保障工作的持续推进。

 四是工程建设进度缓慢。主要原因是技术规范与法定要求不相适应，按要求规定，保障房项目需在动工后第二年竣工投入使用，但由于工程建设从用地选址、规划设计、土地报批、地质勘探等到开工建设，前期准备工作时间较长。加之保障性住房建设企业效益低，建筑商积极性不高，导致工程建设施工进度较慢。

　　三、推进住房保障体系建设的基本原则与框架

　　（一）基本原则

　　立足市情，满足基本住房需求。在一定社会经济条件下，受财力限制，可用于社会保障特别是住房保障的资金必然是一个有限量，可保障的人数和保障力度受到限制。应根据政府财力和居民收入水平，以满足低收入住房困难家庭的基本住房需求为前提，合理确定住房保障标准，逐步解决低收入家庭住房困难。

　　区分缓急，分层次梯度保障。在住房保障体系健全完善过程中，应使保障水平体现出明显的层次性，在照顾穷人和扩大覆盖面之间把握好节奏。要优先保障收入最低、住房最困难的家庭，逐步扩大保障范围、提高保障水平，保障重点从最低收入家庭向低收入家庭过渡，根据居民收入水平差异和住房困难程度提供不同层次的住房保障方式。

　　政府主导，社会参与。各级政府应按照属地保障的原则，主导推进辖区内的住房保障工作。与此同时，政府应致力于建立公平有序的住房保障制度，并鼓励、引导社会力量积极参与低收入家庭住房保障工作，以提高公共产品供给的效率。

　　防止社会阶层严重分化，促进社会和谐。要按照建设和谐社会的要求，努力改造旧城区，引导城市高、中、低收入家庭混和居住，预防“贫民窟”的出现。

　　（二）基本框架

　　着力健全完善面向城镇低收入住房困难家庭，以廉租住房为重点、经济适用住房、限价住房和经济租赁住房为辅助的多层次城镇住房保障体系。

　　廉租住房。廉租住房保障对象为家庭人均年收入在市区城镇居民人均可支配收入的45％以下，家庭住房建筑面积低于人均18平方米（或户36平方米）。坚持以租金补贴为主、实物配租和租金减免为辅的廉租住房保障方式。根据保障对象困难程度，实行廉租住房租金差别补贴，持有《最低生活保障金领取证》、《城区社会扶助证》或《特困职工证》的最低收入家庭以及特殊困难家庭按住房市场平均租金补贴，低收入家庭按住房市场平均租金的一定比例补贴。对承租国家直管公有住房的廉租住房保障家庭实行租金减免。

　　逐步建立完善廉租住房保障对象的档案，强化复核工作，健全退出机制。充分发挥街道、社区的优势，严格廉租住房的申请、审批、公示和退出，实行动态管理。对已享受廉租住房保障的家庭，定期进行审核。并督促家庭收入连续12个月以上超出规定收入标准或住房面积超过规定标准的，及时退出廉租住房保障。

　　经济适用住房。经济适用住房供应对象为城镇低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接。保障对象为家庭人均年收入在市区城镇居民人均可支配收入的60%以下，且家庭住房建筑面积低于人均18平方米（或户36平方米）。经济适用住房建设实行集中专项建设和结合旧村改造、商品住房开发等形式实施。建设用地采取行政划拨方式供应，或采取限房价竞地价等方式出让。经济适用住房建设坚持标准适度、功能齐全、经济适用、节能省地的原则，提高规划设计水平和建设质量。经济适用住房套型坚持以中小户型为主，套型建筑面积控制在60平方米左右。条件许可的区采取货币补贴政策时，供应对象领取补贴后所购住房应为经济适用住房性质。

　　坚持公正透明原则，健全申购、审批、公示程序，加大监督力度，确保经济适用住房销售给符合条件的家庭。创新完善销售方式，使住房优先供应给符合条件的相对更困难的家庭。经济适用住房属于政策性住房，购房人只拥有有限产权。经济适用住房上市限制年限为5年，不满上市限制年限，不得直接上市交易。购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，政府有权按照原出售价格回购。超过上市限制年限上市交易的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等价款，政府可优先回购。

　　经济租赁住房。经济租赁住房保障对象为家庭人均年收入在市区城镇居民人均可支配收入的60%以下且无房的家庭或单身居民。经济租赁住房房源由各区自行筹集，通过回购、结合经济适用住房建设等多渠道落实。严格控制新建经济租赁住房建设标准，以小套型为主，套型建筑面积控制在30平方米以内。中小套型房源充足的区可实行租房补贴政策，充分利用现有房源。经济租赁住房作为过渡性周转住房，只租不售，主要解决低收入无房家庭的过渡性居住问题。经济租赁住房的租赁期限为3年，最长不得超过5年，在租赁的前3年给予适当优惠，3年后要继续承租的，租金标准可逐年提高。

　　限价房。限价房保障对象为家庭人均年收入在市区城镇居民人均可支配收入的80%以下，且家庭住房建筑面积低于人均18平方米（或户36平方米），同时兼顾住房困难的优秀外来务工人员、引进人才以及正常缴存住房公积金一定年限的大学本科及以上毕业生。房源筹集形式可以包括新建限价房、将符合限价房套型面积要求的公有住房转化为限价房、将拆迁安置房源建设中多余的房源作为限价房以及少量向市场购置住房作为限价房等，套型面积以60－80平方米为主。

　　其他。除此之外的其他住房困难群体，主要指非成套房居民以及外来务工人员等居住条件较差的群体。非成套房改造方面，要遵循政府组织、居民参与、以区为主、市区联动的原则，通过结合中提升、低洼地改造、市政基础设施建设等工作，采取土地储备、市场化运作、历史文化街区保护、增配改善等多种改造形式，及时协调各种拆迁政策问题，加快推动改造进度。外来务工人员居住方面，要健全住房服务体系，统筹规范城乡住房出租服务，向外来务工人员提供符合基本安全和卫生条件的居住场所。通过村企结对和住房补贴等措施，拓展外来务工人员租房房源。外来务工人员比较集中的开发区（园区）和城区，依法集中建设外来务工人员宿舍。

　　四、政策措施及建议

进一步创新体制机制，有效解决当前住房保障工作中存在的问题，切实改善居民生活居住条件。

　　（一）进一步健全完善住房保障推进机制

　　要加强宣传和指导，使各县（市）、区政府和各有关部门高度重视起来，把思想和行动统一到市委、市政府的决策部署上来，加强住房保障工作的落实。要充分认识到加强城市住房保障工作，是履行政府社会管理和公共服务职能的必然要求和重要内容，是全面建设小康社会的迫切需要。要正确处理好市场调节和政府调控的关系，把加快保障性住房建设纳入政府重要议程，把住房保障纳入整个社会保障体系，尽快建立和完善覆盖全社会的住房保障制度。为此，要健全完善住房保障考核机制，将住房保障任务列入市政府对各县（市）区的考核内容。坚持属地负责原则，各县（市）区人民政府作为责任主体，要切实承担解决好辖区内中低收入家庭住房困难的责任。

　　（二）加大要素保障力度，落实保障房源

　　进一步通过财政预算安排、提取土地出让金净收益、提取住房公积金增值净收益以及其他筹措渠道，积极落实住房保障资金。采用税费优惠、财政贴息贷款等方式，积极引导社会资金参与保障性住房建设。各级土地管理部门在下达年度土地供应指标时，继续优先保证保障性住房建设用地的需要，其中廉租住房、经济适用住房建设用地指标不低于居住用地的10%。对建设用地确实紧张地区，创新思路，通过区区合作、统筹兼顾，有效落实建设用地。有条件的县（市）、区可以采用分类指导，货币补贴的办法。2009年全市计划通过专项建设、搭车建设等方式，力争开工建设经济适用住房35万平方米，向社会推出经济适用住房房源3000套。通过直管公房划转、向市场回购等途径2009年落实约3万平方米廉租住房保障房源。

　　（三）加大保障力度，稳步扩大保障范围

　　在对符合新保障条件家庭基本实现“应保尽保”的基础上，逐步实现廉租住房保障与经济适用住房保障并轨，符合条件的家庭可租可购。根据调整后的廉租住房保障对象，积极推进扩面工作。同时，逐步提高实物配租比例，对符合条件且住房相对困难的低保家庭、残疾人、孤寡老人及主要劳动力丧失劳动能力的廉租住房保障对象，采用以实物配租为主的方式。在现有以廉租住房为重点、经济适用住房和经济租赁住房为辅助的住房保障体系基础上，增加限价房保障形式，逐步扩大保障范围，健全完善我市住房保障体系。在充分调研和讨论的基础上，《成都市限价房管理办法》已完成起草工作，并已经由市政府常务会议审议原则通过。

　　（四）积极推进旧住宅改造工程

　　根据低收入住房困难家庭的居住分布特点，居住在非成套房的群众很多是低收入住房困难的家庭。积极创新改造思路，采取拆迁和“增配”并举，结合中提升、市政基础设施建设、历史文化街区改造等，多方式、多渠道推进剩余的非成套房改造。

　　（五）鼓励合理住房消费，营造良好消费环境

把满足居民合理改善居住条件愿望和发挥房地产业支柱产业作用结合起来，正确处理好房地产市场与住房保障之间的关系，对保障性住房和纯商业性住房进行整体引导调控，多途径、多方式促进住房困难问题的解决。要发挥房地产市场在扩大内需中的积极作用，引导和鼓励有购买能力的群众通过市场解决住房困难。按照国家政策落实有关税费减免、房贷政策的基础上，并从我市实际出发，通过进一步降低住房交易环节税费、提高公积金贷款最高限额等，切实降低购房成本，提高群众购房能力。

强化法制建设，完善信息化管理。要加强保障性住房管理工作，制订科学规范的，既有操作性，又有实效性的措施办法，严把保障对象资格条件，严格规范管理，扩大保障范围。出台入住廉租房对象退出的具体管理办法，完善住房、公安、民政、税务、银行等相关联的信息系统，切实解决保障性住房退出机制执行难等相关问题。

　　（六）创新住房保障管理制度，加强动态监管

　　健全住房保障动态管理机制，加快建立完善政策性住房保障对象的档案，逐步完善有关数据库和信息网络。推进住房保障管理职能延伸到街道、社区，探索建立社区事务受理服务中心住房保障一门受理模式。加强对已享受政策性住房保障家庭的定期审核和动态管理，健全退出机制。在强化退出机制力度或刚性的同时，还应当通过利益引导让保障对象主动退出。例如，可通过提供低息购房贷款、优先购买保障性商品房、购房税费减免等优惠条件，引导和鼓励享受住房保障的家庭主动退出，自行买房或租房实现“居者有其屋”。

　　（七）积极实施公积金制度，加大解决住房困难支持力度

坚持“积极稳妥、先易后难、先大后小、先低门槛进入后逐步到位”的原则，依法扩大住房公积金制度的覆盖面，加快实现住房公积金全覆盖，切实提高居民的住房费用支付能力。严格执行住房公积金缴存限额规定，用好管好住房公积金。充分发挥公积金制度在解决群众住房困难方面的长期作用。

 （八）强化法制建设，完善信息化管理。

要加强保障性住房管理工作，制订科学规范的，既有操作性，又有实效性的措施办法，严把保障对象资格条件，严格规范管理，扩大保障范围。出台入住廉租房对象退出的具体管理办法，完善住房、公安、民政、税务、银行等相关联的信息系统，切实解决保障性住房退出机制执行难等相关问题。

 

结 语

 适宜的居住条件是人类生活的基本条件，是现代国家中的公民所应享受的一项基本权利，住房问题的解决与否将关系到社会稳定、经济的健康发展、政治合法性的维系。中国政府在住房改革的过程在，提出了住房公积金、经济适用房、经济租赁房、廉租房、限价房等计划，力图为城镇中低收入家庭提供住房保障，保障国民的住房权利，但仍不能有效的缓解中低收入家庭住房困难。完善我国住房保障体系，需要改变当前以经济发展为主导的政策取向，建立起高度关注普通民众住房问题的社会政策意义是的住房政策的新范式，开放政策过程，鼓励民众参与，推进政策学习，拓展解决住房问题的政策工具，从价值、制度设计、政策执行和公共财政保障等方面完善我国的住房保障制度，实现居者有其屋的理想。

参 考 文 献

党的群众路线教育实践活动简报（第二期）