目 录
基础理论概述。对行政效率和行政伦理的概念及特点进行了分析。
根据行政伦理的构成分析了行政伦理对行政效率的影响。即行政人员的道德素质对行政效率的影响、行政组织的道德属性对行政效率的影响、行政运作的道德控制对行政效率的影响。
三、依据行政伦理对行政效率的影响，概括了我国当前行政伦理失范的表现。
内 容 摘 要
随着政治、经济全球化的发展，科技发展日新月异，特别是信息时代的到来，各种机遇与挑战交织在一起，面对纷繁复杂的国际国内环境如何提高行政效率，提升政府公共服务、公共管理水平已成为行政管理者所追求的重要目标，也是行政学研究的核心课题之一。社会的发展，无论是经济形态、政治形态,还是文化形态的建设，都是在政府的主导下进行的，行政伦理水平的高低就必然对政府效率产生深刻的制约和影响。由于政治、经济、文化等原因的影响，行政管理领域出现了大量行政伦理失范的现象，如何构建与时代相适应的行政伦理道德体系并应用到现实的行政管理领域中提高行政效率就显得尤为重要。
行政伦理研究
行政伦理学也被称做政治伦理学 研究社会政治生活中的道德准则、政治与道德关系及其发展规律的学科。 政治伦理研究有着悠久的历史。自从人类社会出现政治现象后，政治便与道德有着极为密切的关系。政治中的道德准则、政治学中的伦理观念始终是政治研究的基本内容。在古代社会，人们通常认为，某种政治制度和政治行为必须以某种道德为基础，政治也多以宗教道德为根据，社会习惯和社会习俗即为政治规范，道德观念也是政治观念，个人认同的是非标准和社会认同的权利义务在很大程度上是相吻合的。这可视为政治伦理学的最初形态。
一、基础理论概述。对行政效率和行政伦理的概念及特点进行了分析。
（一）行政效率的特征
行政效率除具有效率的一般特征外，还具有以下特征：
1、行政效率的价值判断性。行政效率不同于一般意义上的效率，关键就在于它在判断上具有价值性。这是因为行政效率是一个包括经济效益、社会效益等因素在内的综合概念。行政效率虽然也重视行政效果与所投入的工作量或所消耗的人力、财力和物力之间的比率，但是，它已经变成了一个非纯粹自然科学的而是社会科学上的复杂概念，因此，它理应包含着对一定时期流行的社会伦理、道德价值观的应有关怀。可见，行政效果的大小，不仅要看行政组织本身职能发挥得如何，组织目标实现的程度，而且要看其对社会经济发展和其他事业发展的促进程度的大小，看社会公众对行政管理活动的满意程度，没有社会效益的保证，再高的行政管理经济效益也是徒劳无益的。因此，行政效率不仅仅是一个单纯的数量概念，而且包含着对行政效果与行政投入之比较的主观社会价值判断过程。
2、行政效率具有多层次性。行政管理活动的复杂性和多样性决定了行政效率的概念具有多层次性。根据行政管理活动的不同，行政效率可以分为各种不同的层次：从行政效率形式看，可分为具体行政效率和抽象行政效率，前者是由具体行政行为产生的，后者是由抽象行政行为产生的；从行政效率的范围看，可分为宏观行政效率和微观行政效率，前者是全局性的，后者是局部性的，从行政组织结构的层次看，可分为决策行政效率、管理行政效率和执行行政效率。决策行政效率是指决策部门即领导层的工作效率。管理行政效率是指中层干部解决和组织管理问题的效率。执行行政效率是指基层工作人员的工作效率。
3、行政效率具有综合评价性。行政管理是一项庞大复杂的系统的工程，行政效果是通过每一项具体的行政工作表现出来的，因此，作为最终评价的行政效率显然是对行政管理活动中各项工作的综合评价的结果。具体到行政管理活动，应该包括：计划是否可行，执行是否顺利，决策是否科学，机构设置是否恰当，人、财、物力的组织调配是否合理，指挥是否有力，控制是否到位，行政法规及措施是否正确，执行和实施是否坚决等等。因此，行政效率是对各项工作量度与评价的综合。
4、行政效率具有迟效性。行政效率的迟效性主要是由于行政管理活动的复杂性和超前性所决定的。大多数行政管理活动，特别是有关国家和社会发展计划的行政管理活动，往往比较复杂而且又具有相当的社会超前性，这些行政行为的效果显然在极短的时间内是难以显见的，其行政效率也因此难以准确地把握。因此，行政效率具有一定的迟效性。
（二）行政伦理
1、行政伦理的概念
伦理，是关于道德的学问。所谓道德，“就是指人类现实社会中由经济关系所决定，用善恶标准去评价，依靠社会舆论、内心信念和传统习惯来维持的一类社会现象”，作为特殊的行为规范，道德的本质是自律，伦理是道德发展的高级阶段，是自律和他律的统一。伦理作为一种道德关系，不仅包含应该怎样的思想和行为，还应包括为什么要有这样的思想和行为，即思想和行为的正义性。所以，从严格意义上讲，伦理要高于道德，伦理要突出“条理”，更具理性层次，更具概括抽象性。当然，在现实生活中，人们常常认为道德和伦理是同样的内容，这里简单的区别是文章分析的需要。
行政伦理指的是行政主体（包括国家行政机关及其公务员）在行使公共权力、从事公务活动中，所应确立和遵守的伦理理念、伦理行为、伦理规范等。行政伦理是在行政领域内的道德规范和总则，行政伦理的概念应包涵三个基本的内容，是行政道德规范、行政伦理制度和行政伦理价值导向的有机结合。
首先是行政道德规范，这是行政伦理内容中基础的部分，它与行政职业角色相联系，是职业道德的一种特殊存在形式。在这里，行政道德规范是从属于行政伦理范畴的，是其基础部分和重要内容，也就是说，行政道德是行政伦理的完整概念的重要组成部分，但只是其中的一部分。我们不能简单地将行政道德等同于行政伦理，更不能代替行政伦理。
其次是作为主干或中介环节的行政伦理制度或管理伦理制度，即组织、管理、制度方面的伦理，主要指行政伦理是一种组织化、制度化的伦理或伦理的组织化、制度化。它是以制度、组织或体制、政策等方式，有效反映和集中概括当前社会占主导地位的伦理意识形态。伦理是制度的重要内容，制度是伦理的外在形式，行政体制和组织就是按照一定的伦理制度维系和联结的。行政伦理制度，是行政伦理的内在环节和中介环节，是行政伦理存在和作用的制度保证，也是伦理建设的难点和重点之所在。
其三是作为核心内容和根本的价值观念模式。指的是行政伦理是承载着一定价值观念的伦理观念模式，并为社会提供一套集中表达社会占统治地位意识形态的伦理价值模式。在行政伦理体系中，如果说行政道德规范是基础，行政伦理制度是主干，那么行政伦理价值观念则是整个行政伦理的灵魂和导向。以伦理价值目标来导向、调控行政主体自身的行为，是行政伦理的最重要特征，是公共行政建设的重要内容和途径。
2、行政伦理研究综述
关于古代中国的行政伦理思想，中国传统社会是一个伦理型社会，伦理思想深厚而广博，下面就行政伦理思想选择其重要的来列举一二。
（1）就孔子论文而言，就有“节用而爱人，使民以时”(《学而》)、“为政以德”(《为政》)、“赦小过，举贤才”(《子路》)、“修己以安百姓”(《宪问》)、“有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安”(《季氏》)、“民无信不立”(《颜渊》)。
（2）就孟子而言，就有“君有过则谏”(《万章下》)、“民为贵，社稷次之，君为轻”(《尽心下》)、“乐民之乐”，“忧民之忧”(《梁惠王上》)、“得天下也以仁，其失天下也以不仁”(《离娄上》)。
（3）就荀子而言，有“礼之所以正国也”(《王霸》)、“从道不从君，从义不从父，人之大行也”(《子道》)、“君子之能以公义胜私欲也”(《修身》)、“用国者，得百姓之力者富，得百姓之死者强，得百姓之誉者荣”(《王霸》)、“无德不贵，无能不官，无功不赏，无罪不罚；朝无幸位，民无幸生”(《王制》)。
（4）此后有董仲舒“正其义不谋其利，明其道不计其功”的主张，柳宗元的“吏为民役”的思想，朱熹“存天理灭人欲”的思想，黄宗羲关于做官是“为天下，非为君”的主张，以及他的“天下为主，君为客”、“官者，分身之君也”的思想，王夫之“一姓之兴亡，私也；而生民之生死，公也”的“公天下”思想，顾炎武提倡“清议”，即利用舆论力量来强化道德的主张。
这些思想言论，都是从不同侧面为创建一个合乎理性和正义的社会而提出的行政伦理方面的建议。这些思想观点，直到今天，仍然具有它们自身的价值和意义。同时，总结来看，中国传统行政伦理有以下主要特征：重教化职能而轻管理职能；重个人品行而轻行政实践；重个人操守而轻角色伦理。
二、根据行政伦理的构成分析了行政伦理对行政效率的影响。即行政人员的道德素质对行政效率的影响、行政组织的道德属性对行政效率的影响、行政运作的道德控制对行政效率的影响。
行政伦理是行政活动中的诸种伦理因素及其作用和结果的总称。它是政府过程中的伦理、是行政人员职业伦理、是国家机关以及公务员道德规范的总和。主要表现在行政人员的道德素质、行政组织的道德属性和行政运作的道德控制三个方面。
行政人员的道德素质对行政效率的影响
行政人员的道德素质是指行政人员内在化的职业道德品质，主要包括对行政工作的高度的道德责任感和廉洁奉公的道德操守。高度的道德责任感，使行政人员能够尽心尽力做好自己的本职工作；廉洁奉公的道德操守，则使行政人员能够正确地行使手中掌握的权力，而不是以权谋私。行政人员的道德素质的这两个部分，对于提高行政效率有着重要的作用。因为如果行政人员没有对于行政工作的高度的道德责任感，不把做好行政工作作为自己应尽的道德责任，那么，他就可能玩忽职守、消极怠工、出勤不出力，其所做的工作的量和质都可能难以令人满意；如果行政人员不能廉洁奉公，那么，公共权力就会蜕变为谋取私利的工具，国家对公共领域的投入就可能被转移到私人领域，从而导致公共产出的减少。此外，在行政人员具备一定的道德素质的前提下，可以运用道德激励的方式，有效地激发行政人员的工作积极性，从而提高行政效率。
行政组织的道德属性对行政效率的影响
行政组织的道德属性是指行政组织在设定组织目标、设计组织结构、进行组织变革等时均要遵循正确的道德轨道，以使其显示出应有的道德品格。组织目标是行政组织所预期的最终结果，或者说是行政组织为之奋斗以争取实现的一种未来状况。一般认为，行政组织以实现社会公益为目的，而社会公益性，就是对于行政组织目标的道德规定。实现杜会公益的最大化，是行政组织的应有效率。而如果在设定行政组织目标时偏离了道德轨道，就会导致行政组织目标的错位，即可能以私利的满足置换社会公益的实现，这显然会降低甚至取消行政组织的应有效率。行政组织结构形成行政组织的基本框架，规定行政组织的法定权力、职责及行政组织中各行为主体之间的相互关系。在设计行政组织结构时，必须坚持公平、公正的道德原则。如果违背公平、公正的道德原则，就可能因人设岗、职责不清，或有意造成部门之间的权力与利益的不均衡。而由于结构是功能的基础，如此设计的行政组织结构，会导致机构臃肿、人浮于事以及部门扯皮，这必然影响到行政组织的功能不能得以充分发挥，从而降低行政组织的效率。面对不断变化的社会环境，行政组织为了保持自身的一体化进程并有效地发挥其社会职能，有必要适时地进行或大或小的变革。行政组织的变革关系到组织成员之权力与利益的再分配，而权力与利益之再分配是否合理，则在相当程度上取决于是否有正确的道德指导。离开了正确的道德指导，权力与利益的再分配就可能演变为一场争权夺利的大混战。在这样的混战中，不道德的行政组织成员可能倾向于不择手段以谋取较多的权力与利益，这就可能改变行政组织的性质，致使行政组织不能沿着正确的方向发挥其功能和作用，从而导致行政组织应有效率的下降。
行政运作的道德控制对行政效率的影响
行政运作的道德控制是指日常行政工作的进行以及行政组织内部上下级之间关系的处理等，都需遵循相应的道德原则。一般而言，现代行政工作必须依据有关法律、法规的要求进行。但有不少具体的行政工作，可能法律、法规并没有予以明细的、直接的规定。在这种情况下，行政机关如何作出和实施行政决定具有一定的自由度，这就是所谓行政自由裁量问题。在行政自由裁量问题上，行政机关当然首先要本于对法律精神、法律理性的理解，但法律精神或法律理性以公平、适当、正义为核心，因此，行政自由裁量问题实质上又是一个道德问题。没有正确的道德准绳，行政机关在行政自由裁量领域就可能因法律没有具体、明确的规定而钻法律的空子，从而导致不能达到应有的行政效率。行政组织内部的上下级关系也离不开道德的维系。因为如果没有道德的维系，上下级关系就会被扭曲为伤害行政效率的不正常关系。缺乏道德意识的行政领导，往往任人唯亲而不是任人唯贤。面对这样的领导，下级则可能倾向于阿谀奉承、吹牛拍马。任人唯亲会导致高素质、能力强的行政人员的流失，而阿谀奉承、吹牛拍马的行政人员则不会重视行政工作的质量和业绩。这样的上下级关系，显然是与提高行政工作效率的宗旨背道而驰的。
三、依据行政伦理对行政效率的影响，概括了我国当前行政伦理失范的表现。
行政权力本来是一种公共权力，它所涉及的对象是公共事务，其所追求的是一种公共利益，其运行过程也称作公共管理过程。在行政权力运行过程中，行政主体往往会置行政伦理的规范和原则于不顾，导致损害公共利益的现象时常发生，公共权力经常被用来满足私利。这种情况就叫行政伦理失范。随着政治、经济全球化的发展，科技发展日新月异，特别是信息时代的到来，各种机遇与挑战交织在一起，给政府工作提出了新情况、新问题、新内容，行政管理再也不是“城邦政治”。面对纷繁复杂的国际国内环境如何提高行政效率，提升政府公共服务、公共管理水平已成为行政管理者所追求的重要目标。在处于复杂多变的社会转型期的当代中国，加强行政伦理建设提高政府行政效率意义重大。
（一）当前我国政府行政伦理失范的表现
行政伦理属于上层建筑中意识形态的范畴，在我国建设社会主义市场经济的过程中，国家机关及其公务员虽然不直接参与社会经济活动，但却负有管理监督和服务市场经济的功能和责任，这在客观上要求国家机关及其公务员要有为人民服务、秉公办事、敬业爱岗的职业伦理道德。特别是在社会转型的过程中，社会的经济转型要求行政伦理转型同步进行，但是目前的行政伦理现状却是这样一种状况，即新的行政伦理规范尚未普遍形成和认同，原有行政伦理观念在剧烈的社会变革中受到冲击，致使传统的行政伦理标准失去了感召力，因而造成了大量而普遍的行政伦理失范现象。在社会转型期，行政伦理失范现象的表现形式是多种多样的，集中表现在行政权力寻租化和政府信用缺失两大方面。
1、 行政权力寻租化
（1）联系群众比较差、官僚主义明显。根据我国政治制度的本质，民众是国家的主人，国家机关及其公务员的权力是民众赋予的，公务员是民众的公仆。因此，权力属公，用权为民，是公务员最基本的道德要求。但是，现实生活中一些“公仆”既没有公权意识，更没有公仆意识。相反，许多公务员特权思想严重，不能摆正自己的位置，把自己手中的权力看作是高人一等的依据和搞特殊化、谋取私利的工具，把自己的社会责任抛到了脑后。因此，现实生活中出现这样的二律背反也就不以为怪了：干部的交通工具先进了，但与群众的距离却远了，干部的文化素质提高了，但却不会做群众工作了；群众的生活水平提高了，但群众对干部的意见却增加了。
（2）务实精神比较差，形式主义明显。坚持实事求是，从政务实，既是我党的思想路线，更是我国社会主义国家机关及其公务员处理政务的基本道德要求。但是现实生活中许多地方和部门却热衷于搞形式主义，追求个人或地方、部门的“功名”和形象。有的干部做工作，不去领会中央精神，也不去了解下情，习惯于做表面文章，喊口号；有的沉湎于文山会海，应酬接待，不能深入基层；有的热衷于沽名钓誉，哗众取宠、应付上级、应付群众；有的搞各种名目的所谓“达标”活动，形式上热热闹闹，实则劳民伤财；有的只说空话大话、不干实事；有的报喜不报忧，掩盖矛盾，以致酿成恶果……
（3）敬业和进取精神比较差，享乐主义比较明显。在我国现实生活中，虽然不乏勤政为民、忠于职守的好领导、好干部，但是，缺乏敬业精神、没有责任心和义务感、一心追求个人利益和个人享乐的人也比比皆是。从党的十五大到十六大前夕，全国纪检监察机关共立案861917件，结案842760件，给予党纪政纪处分846150人，其中开除党籍137711人。被开除党籍又受到刑事追究的37790人。在受处分的党员干部中，县（处）级干部28996人，厅（局）级干部2422人，省（部）级干部98人。这些人遵从传统行政文化中庸俗的“官本位”思想，一切为了权力，一切为了做官，并且把手中的权力当作谋取私利、贪图享乐的本钱和手段，因此，利用职位便利大搞权钱交易、权色交易，作风漂浮、生活腐败。他们的思想和行为既背离了公务员应当遵守的起码的道德要求，也为党纪和国法所不容，是社会转型期行政伦理失范的最严重的表现。
（3）全局观念比较差，本位主义比较明显。不少公务员本位主义、分散主义意识滋长，不能正确地处理局部与全局、下级与上级、个人与组织的关系。比如，对上级的方针政策和指示，采取“上有政策，下有对策”，有令不行、有禁不止；对待同级单位和个人则以邻为壑、互相制肘，对自己有利的争着干，对自己不利的则踢皮球；为了地方利益、部门利益和小团体利益，甚至不惜损害国家的利益和其他组织与个人的利益。在我国，各个层次、各个领域的国家机关一般都是法人单位，相对独立的法人利益往往使一些行政单位形成牢固的小团体主义思想，在市场经济大潮的影响下，一些公务员在社会比较中出现了较强的经济利益和社会地位失落感，于是，在本团体与其他团体、与国家利益的分界处，极力地维护本团体利益，有的甚至利用本单位的职能权力去谋取小团体利益，损害国家和其他团体利益。其极端表现是法人犯罪。比如，以行政单位的名义经商办企业、以政府的名义乱摊派、乱收费、乱提成、乱处罚、乱搞赞助等等。更有甚者以单位名义利用职能权力进行侵害国有资产、行贿受贿、走私等违法犯罪活动。
2、政府信用缺失
政府信用有广义与狭义之分。从广义上来讲，政府信用是公众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，是公众对政府本身行政行为所产生的信誉的心理反映；同时也是政府在维护和构建社会信用体系中所担负的职责，表现为其是否为社会提供信用环境。狭义的政府信用概念仅指政府行政行为本身的信用，不包括政府为社会提供信用环境。本文所分析的政府信用指的是狭义的政府信用。
（1）行政规则随意多变。立法和决策是行政行为的首要环节。一些地方政府在制定政策时不从实际出发，不深入调研，不考虑时代的发展变化和政策的长期适应性，仅满足于本届政府的任期，搞短期行为，出现“一届政府一套政策”、“新官不理旧事”，继任政府不对前任政府的执政情况负责。一些地方政府在研究决策时，不广泛吸引各界公众的参与，缺乏相应的科学性、可行性，导致制定的政策“朝令夕改”，民怨纷起。政府及有关部门政策多变，政出多门，甚至政府随时收回“解释权”，说变就变，常常令当事人无所适从。这在行政许可和审批领域表现得尤为突出。
（2）行政行为公信受疑。政府在重大社会管理活动中随意承诺，出尔反尔，“口头一套、行动一套”，不按协议、合同办事，行政机关不能及时有效公开行政规则以及其他理应公开的社会公共资信，也是政府信用缺失的重要表现。目前，政府行政过程中信息不对称的现象严重存在。在信息传递上，社会组织和个人处于弱势，而政府的很多决策、法规、程序等行政信息却不能及时得到公布，这种现象加剧了政府信用的下降。行政机关应该充分注意到，现在已经进入信息时代，如果从官方得不到权威消息，公众可以通过其他多种渠道获知所谓“小道”消息。政府在一些重大社会问题上躲躲藏藏，必然会造成谣言满天飞。事实证明，社会实际存在的信息与公众能够得到的信息不对称，大道消息和小道消息的信息不对称，其后果只会使政府公信力受损。
（3）行政执法方式简单粗暴。受传统权力观念的支配，一些地方政府对政府信用问题认识不够，他们认为政府权力可以随意行使不受制约，甚至认为为了公共利益行使职权可以不考虑信用问题，以至于自以为是，吃、拿、卡、要，为所欲为。一些政府职能部门对市场经济中的不法行为及失信行为打击不力，监管乏力，致使假冒伪劣商品、虚假广告、上市公司造假、恶意欠账逃债、银行呆坏账、偷漏税、走私骗汇等现象大量存在，引起人们对政府能力的怀疑。一些基层政府部门“官本位”思想严重，法治观念淡薄，对抗、藐视“法律”时有显现。在行政执法领域，我们的一些执法机关平时疏于管理，一旦出了人命，有了领导指示，或者舆论批评了，才似乎如梦初醒。行政执法不注重于长效、动态管理，动辄采用运动式的方法，试图一蹴而就。这样使群众对行政执法机关的行政能力、信用产生怀疑。运动式的执法方式，在社会发展瞬息万变、市场交易频繁复杂、违法行为层出不穷的今天只可偶尔为之，而日常执法运作机制的形成才是最重要的。
参 考 文 献
李平，《政府领导体制与行政效率研究》，学研究，2013年
王海明，《新伦理学》，北京，商务印书馆2011年版。
郭夏娟，《行政论理学》，浙江大学出版社，2012年。
朱贻庭，《中国传统伦理思想史》，上海，华东师范大学出版社2010年版。
5、周志忍，《公共性与行政效率研究》，中国行政管理，2013年。
