我国基层民主治理分析

一、基层民主治理理论综述1

二、国外基层民主治理经验借鉴2

三、我国基层民主治理现状剖析3

四、完善我国基层民主治理的建议7

小结8

致谢词10

内 容 摘 要

城乡基层是国家社会管理的最低层次，直接面对广大人民群众，是群众社会生活的最初领域。基层治理的完善和基层民主的实现将直接有助于最大多数人利益的实现，对于我国经济和社会发展具有非常重要的作用。多年来，许多学者都致力于这方面的研究，也取得了一系列成果。本文就将对2009年至2010年4月的一些相关研究成果进行综述，阐明这一问题的研究现状。

 关键词：基层治理 基层民主 村民自治 多元主体

我国基层民主治理分析

基层是在国家与社会建设和发展中处于基础性地位的区域。目前由于研究目的的差异，不同的学者对于基层的外延和内涵理解不尽相同，但是从可操作化的层面来看，普遍的观点认为基层在地域外延和等级层次上是指城市社区和农村村庄。这个区域是国家与社会的“交接区”，国家通过这个“交接区”来达到有效组织和管理社会的目的，这一过程中涉及的问题也就属于基层政治的范畴。但是为了梳理方便，本文主要以乡村基层治理和民主作为综述的主线。

 一、基层民主治理理论综述

 由于研究侧重点的差异，不同的学者将基层政治的发展划分为不同的阶段。 徐勇从民主发展的特点出发将我国基层民主政治的发展分为两个阶段：第一阶段是1949年至1978年的动员式民主与政治整合时期。第二阶段是1978年至2009年的参与式民主与政治整合时期。

 程又忠和张勇以政府的责任转变为线索将建国以来基层治理的发展划分为四个阶段：第一阶段是民主建政时期，主要是指1949年至1957年这段时间。该时期政府的主要责任是建立和巩固民主政权。第二阶段是政社合一时期，主要是指1958年至1980年这段时间。该时期政府的主要责任是对城乡基层进行强制性整合和控制。第三阶段是基层自治时期，主要是指1982年至2002年，该时期政府的责任主要是实现对基层的有效管理，同时肩负着发展经济的重要责任。第三阶段从2002年至今是社会建设与治理时期，政府开始转变职能承担起向基层提供基本服务的责任。

柳红霞和李增元按照我国税费政策的走向阐述了乡村民主的发展。一是税费时期，国家权力渗透导致民主“形式化”。二是税改时期，村级财政变迁推动的民主“实体化”。三是税费时代终结后，“资金匮乏”导致民主治理危机。

二、国外基层民主治理经验借鉴

 1949年，韩国根据宪法制定了《地方自治法》，对地方自治做出了更为具体的规定，并逐步形成了特别市、广域市、道和市、郡、区两级地方政府作为自治的基本单元，同时，在市、郡、区下面还设立相当于派出机构的邑、里、洞等组织，负责向居民提供行政服务并处理与居民有关的业务。但邑、里、洞等单位不是地方自治的团体，不是有居民选举产生，不对居民负责，而是国家为了方便处理相关行政业务而设置的基层行政机关的下层机构。这就使得作为韩国最基层的邑、里、洞等单位的治理带有浓厚的行政主导的色彩，使得基层居民难以参与基本公共事务。 另一方面，朴正熙在1961年发动军事政变取得政权，建立威权统治的体制，作为地方自治的议会被取消，地方长官改为由中央任命，这就使得韩国在建国后确立的地方自治制度名存实亡，无法继续有效的实施。但在经过将近二十多年的快速发展后， 韩国经济实力大为增强，地方经济快速恢复，社会民主力量兴起，韩国社会要求恢复地方自治的呼声渐趋高涨。面对社会的压力，韩国政府于上世纪80年代初开展了恢复地方自治的可行性研究并初步制定了相关规划以缓和社会压力。1986年韩国时任总统卢泰愚基于社会压力宣布总统直选，标志着韩国民主化进程的加快，对地方自治制度的恢复和地方政府自由选举起到了重要的推动作用：1988年韩国修改地方自治法、1991年恢复地方议会选举、1995年进行地方长官选举。这为基层的民众参与政治事务、表达利益诉求、参与基层治理提供了必要的途径。 但是由于韩国长期受到中央集权体制和威权体制的影响以及韩国中央与地方关系体制设置等方面的原因，韩国的地方自治制度仍然无法有效运转，形成了一种“没有决定权、没有税收来源、没有人才”的“三没有”自治制度。为此，韩国与2003年进行了分权改革， 先后制定了《地方分权特别法》、《国家均衡特别法》、《新行政首都建设特别措施法》，重申了地方团体自治，重新划分中央与地方权力关系以及首都地区与非首都地区关系，将部分权限由中央转移到地方，把资源从首都分散到非首都地区， 为地方自治的有效运转提供必要的权力和财力，企图通过行政分权的方式促进地方自治。 

 三、我国基层民主治理现状剖析

 随着社会和政治的发展，学者们对基层治理和基层民主问题的探讨与研究更加深入。经过总结分析，将其归纳为以下几项：

 （一）完善“一项制度”

村民自治是我国最基本的一项基层民主制度，产生于上个世纪八十年代。卢福营从民主深化的角度把我国村民自治的发展划分为三个发展阶段：即干部支配 村庄治理阶段、精英主导村庄治理阶段和群众自治阶段。作为基层民主的实践， 村民自治的发展是一个在摸索中不断完善的过程，在这个过程中必然会遇到各种问题。

从目前的研究来看，主要涉及制度环境、制度内容、制度价值上的问题。有的学者指出从制度环境及设计来看，村民自治权和政府行政权存在冲突，使村民自治组织在实践中往往成为了政府的“一条腿”，以至于出现“上面千条线，下面一根针”的现象。李文政认为从村民自治的内容来看存在失衡的问题，在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四项内容中民主选举单方突进，而其它三个则比较落后。但是即使这比较突出的民主选举也存在问题，崔美花列举出了一些：第一，选举成为村庄内各种政治社会力量的竞争焦点，但候选人的选举动机则偏向于个人和小集团获利，增加了贿选和不正当竞争的可能；第二，选举方式不规范，一些地方的问题还相当严重。第三，选举后治理呈现出“村委会少数人自治”局面，村民没有更多有效途径监督村干部。第四，竞选还不普遍。钟海则从村民自治的价值着眼认为目前的村民自治只是体现出了工具性价值，并未释放出实体价值，村民自治“最终表现为一种自上而下的授权式的‘草根自治’，”„„“无不被打上国家权力的烙印”。另外，有的学者还特别指出随着农村税费的取消，村民自治的“离农化”和“行政化”趋向将更加突出。

那么如何促进村民自治的完善？首先，要优化村民自治的制度环境，使其摆脱行政权的控制。有的学者就提出应该加强和改进村党组织的领导，推进党组织领导方式由直接管理向组织引导村民依法自治转变。“改变村级组织的从属地位，着重强化村服务和自治功能，并且使村庄不再承担各级政府下派的、未列入法律规定的协助范围的行政事务。”其次，要继续加强“四个民主”建设。刘春雷认为在选举中应该推行党支部“两推一选”和村委会“直接选举”，并且要深化村务和政务公开，加强群众的监督。程又中等人还建议可以把民主协商注入到 基层直选，来弥补选举民主的不足。最后，推广各地有关村民自治的成功经验。 黎莲芬通过对广西合寨村的调查，介绍了当地探索的村民自治的好方法，例如通过“小票箱”、“小人大”、“小宪法”、“小纪委”来保障村民的四项民主权利。

（二）平衡“一对矛盾”

沿着基层政治这条主线有两个端点：即国家和社会。对于国家来说，基层政治就是一种自上而下的制度供给，它的指向是国家—社会；对于社会来说，则是一种自下而上的利益诉求，它的指向是社会—国家。那么在基层治理中，国家与社会究竟孰轻孰重？

传统的中国基层治理一直都呈现出强国家—弱社会的模式，随着社会主义市场经济的发展和公民社会的成长，必须改变这种模式。有的学者认为当前真正适应中国基层治理的最佳国家—社会关系模式应该是强国家—弱社会的模式，这就要求政府应该从市场和社会某些领域退出，而在公共服务领域加强。与此观点相近，郭伟根据地方治理理论，提出政府与社会二者的力量必须保持相对的和动态的平衡。他认为当前政府在基层治理中应该坚持的三个导向：一是分权导向：从一元化到多元化；二是服务导向：从统治行政走向服务行政；三是“善治”导向：确立国家与社会的共赢思维。戴桂斌则把这种模式称为“互强型”国家与乡村社会模式，他认为这种模式“从国家和乡镇政府的角度来看，就是要转变基层政府职能，增强基层服务与乡村社会的公共服务能力；从乡村社会的角度来说，就是要构建起乡村社会的自主性”。

（三）理顺“两种关系”

乡村关系和“两委”关系是乡村治理中比较棘手的问题。乡村关系是指乡镇政府和村委会之间的关系，二者之间的互动其实就是行政权与自治权之间的博弈。根据卢福营的观点，这种博弈的结果往往会出现两种倾向：一是乡镇为推行政务而强化对村一级的行政渗透，导致村级组织“附属行政化”；二是以村委会为代表的村民自治权过分膨胀，乡镇正当的行政管理难以有效实施，导致“过度自治化”。关于这一问题产生的原因，吴忠权认为有关法律规范对乡村关系的规制存在着语义模糊，导致了制度供给不足和制度空隙过大。例如，“政务”与“村务”、“领导”和“指导”、“核心”与“中心”这些相近但本质又不同的词语容易混淆。另外在新的形势下，赵晖指出零税费改革对我国的乡村关系也有很大影响。农业税取消后，乡镇政府和农村自身都失去了主要财政来源，在这种情况下就会寄希望于上级的供给，这样势必导致对上一级的依附性增强，乡村关系也就进一步行政化。面对乡村关系的困境，周学文提出了三个建议：一是规范乡镇政府指导职能，力避“村级行政化”；二是强化村委会协助职责，力避“过度自治化”；三是完善法律制度操作细则，力避“过度原则化”。

 两委关系就是指村党支部和村委会的关系，它在深层次体现的是党的领导与村民自治之间的矛盾。在实践中，两委关系不协调是相当普遍的问题，对此张长立认为主要有三种表现类型：一是村党组织越俎代庖型。二是村委会大权独揽型。三是村两委会分庭抗礼型。 孙明兴等人利用一组抽样调查数据，分析了中国农村“两委”的权力分配格局，并且得出结论：中国农村“两委”的权力分配格局是乡镇党委和政府、普通村民以及村“两委”本身多方力量相互作用的结果，而导致这种状况的原因在于目前基层治理结构中存在的“压力型体制”。对于如何破解这一难题，各地也探索出了一些行之有效的方法。“一肩挑”的村级权力结构就是其中一种，也就是由党支部书记兼任村民委员会主任。张艳丽认为这种方法“既有利于消除两委矛盾，也有利于将直选机制引入党内，实行“两推一选”。但是，有的学者却认为“一肩挑”的制度改革只是在表面上缓解了“两 委”矛盾，“要从根本上消除该矛盾产生的制度性根源，就必须从行政体系中的管理及考核制度入手，并在乡镇乃至更高级别的政府中引入有效的民主测评和监督机制，使政府政策真正做到与群众利益接轨。 

明确“多元主体”

 基层治理的主体应该是谁？围绕这一问题，学者们多有争论，但是越来越多的观点都集中于主体的多元化。当前的中国社会正从“统治行政”朝着“治理行政”的方向发展，这不仅是用语上的变化，它更代表着主体的变化。政府显然是统治行政的主体，但是治理的主体则不仅限于政府。陈琪、钟黎川认为“治理是由共同的目标所支持的，既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制”，根据他们的观点，“合作治理模式”应该是当前基层治理的最佳选择，通过这种模式来实现政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。在这种治理模式下，政府、公民自组织、乡村精英、普通公民等等都可以是基层治理的主体。

 第一，政府是一个主体，而且是必不可少的主体。“政府的权力是一定需要的，但绝不是管制型的权力；政府的组织化也是必需的，但绝不是军事化的组织。” 政府要通过其强制力和权威总体上掌控乡村治理的大方向，并且依靠所掌握的 特有资源为乡村治理提供支持。第二，公民自组织的出现是破解当前基层治理效率低下的必然选择，学术界对其呼声也越来越高。根据戴桂斌的观点，一是要大力支持和积极发展农村新型合作经济组织。二是要鼓励和引导发展农村各种新型服务组织，特别是农产品行业协会。三是积极稳妥地探索发展农民协会的路子，为农民的利益表达提供渠道。第三，乡村精英也是乡村治理的主体。唐绍洪等人认为在当前的乡村治理中应该“培植一个强有力又富有公共理性的精英阶层，构架起精英与普通村民、体制内精英与体制外精英、国家与精英之间的平衡互动关系，并形成有一定界域的社会结构”。第四，随着社会的发展，公民在各领域扮演着越来越重要的角色，在基层治理中普通公民的力量也是不容忽视的。有的学者就引用了公民治理的理论，断言中国的“村民自治、社区自治应是有中国特色的公民治理”。根据他们的观点，目前在基层践行公民治理虽然尚存在着公民社会不成熟、公民文化有待推广、公民意识淡薄、公民能力低下、公民治理制度不健全等障碍，但是仍有现实性和可行性。

把握“一个方向”

 城乡二元化的管理格局是制约我国城乡协调发展的根本因素，多年来倍受人们诟病，打破这种格局统筹城乡发展已经成为学术界的共识。

 要实现城乡一体化，扫除制度障碍是关键。城乡分割的二元化管理制度是一个大体系，它以二元户籍制度为核心，包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度等一系列制度。对此，丁祥艳给出了比较具体的建议：第一，在户籍管理方面废除二元户籍制度， 实行城乡一致的户口登记制度和居民身份证制度。第二，在教育就业制度方面要推进教育体制改革，实现教育公平，建立合理的人才选拔和就业制度 。第三，在社会保障方面，国家应该着眼于全体公民城乡统筹兼顾，公平一致地建立社会保障制度。第四，在公共基础设施建设和公共物品供给方面，政府要加大对农村的扶持力度，加强对落后地区的扶贫攻坚力度。

构建新型农村社区是统筹城乡发展的一个新尝试。它自出现以来受到学术界的极大关注，项继权认为“构建城乡一体的社区制度，将是我国农村基层组织与管理体制的第三次重大变革。”根据董江爱的观点，新型农村社区建设的核心内容是服务，包括政府的公共服务、农村社区的自我服务、市场的有偿服务和社会组织的志愿服务。其目标是通过公共财政的支持，激发农民的服务意识和公益精神，培养农村社区的自治能力，通过农村社区内部的自助和互助实现农村社会的自我管理、自我教育和自我服务，满足农村社区居民最基本的服务要求。这一制度遵循的设计理念和逻辑，许远旺和卢璐总结为三点：一是从管治到服务，促进农民公民权的增长及社会成员的平等权利。二是从城乡分割走向城乡一体，实现社会融合和治理转型。三是体现国家整合与乡村社区自我整合的有机衔接与良性互动。

四、完善我国基层民主治理的建议

 1、建议完善村民会议和村民代表会议制度。村民会议制度是村民自治、村民当家作主权利的根本体现和保障。村民会议作为直接民主的方式，是不可或缺的。但在实践中，由于受人口较多、缺乏场地、外出务工的村民较多等因素的制约，经常召开村民会议的实际困难很大，能按规定要求及时、有效召开的村并不多。因此，在确保“村民会议每年至少召开一次”的前提下，探索村民会议的有效实现形式非常必要。建议明确村民代表会议作为它的经常性议事组织，经授权代行村民会议的绝大部分职权。用代议制民主弥补直接民主平时不到位的缺憾，同时，建立健全村民代表与所代表的村民的有效沟通机制，保障村民能够通过这种替代方式，经常行使自己的民主权利。

 2、建议调整村民委员会和村民代表会议的职能，明确各村民自治组织的法律地位、法律责任和相互关系。尽管村民委员会是村民直选的，但在选举之后，它不仅掌握了事权，还掌握着村民会议和村民代表会议的召集权，村民平时的参与权利得不到保障。在政府“不得干预”、村民无法参与的环境中，久而久之难保不出现村民自治的组织者演变成村庄的“独裁者”，村民自治异化为“村民委员会自治”甚至“村主任自治”的情况，这也正是产生贿选的根源所在。

 因此，建议把村民代表会议建成一个独立的常设机构，把村务决策权交由村民代表会议行使，使村民代表会议由虚变实，发挥决策和监督作用，还权与民。党支部、村委会不再行使村务决策权；通过村党支部书记兼任村民代表会议主席来体现党组织的领导；村委会负责事务性工作，具体执行落实村民代表会议的决策。无正当理由，拒不执行村民代表会议的决议，村民代表会议研究后有权向村民会议提议罢免村民委员会。村民委员会认为村民代表会议的决议不当，可以提请复议，对复议结果仍然认为不当，可以召开村民会议表决。

村民代表会议的召集权和主持权应同时赋予村支部委员会、村民委员会和由村民选举产生的能较好代表广大群众利益的村务公开监督小组共同行使。村支部委员会、村民委员会和村务公开监督小组分别提请自己职责范围内的事项让村民代表会议讨论决定。村民代表代表村民参加由村支部委员会、村民委员会和村务公开监督小组召集的会议所通过的涉及村民利益的重大决策事项，应由村民代表以会议纪要的形式送达所代表的各个村民，再由各户户主签字，行使其知情权、决策权、参与权和监督权。

3、建议取消村支部书记与村主任“一肩挑”的模式，继续提倡支部委员与村委会委员交叉兼职的做法。适当减少村民委员会和支部委员会的成员职数。这样既可以防止“一言堂”、个人说了算，又可以精减村级组织人员，节省开支，减轻农民负担。

实行村支部委员会、村民委员会和村务公开监督小组提请研究事项，交由村民代表会议进行决策的机制，进一步理顺了党支部与村民委员会之间的关系、村干部与村民之间的关系、乡镇人民政府与村民委员会之间的关系。

 小结

这一时期基层治理与基层民主研究的特点，总的来说可以用“多角度”、“新立意”来概括：学者们从不同的角度切入，囊括了了基层治理与基层民主的制度设计、客观环境、参与主体、实施程序以及未来走向等各个方面；并且随着我国政策环境的变化，学者们把基层治理与基层民主的研究置于新的环境之中，提出了很多应时性的观点。例如有的学者从新农村建设的角度进行研究分析，还有的学者把研究放在了后农业税的时代背景之下。

但是，这些理论多数遵循的还是一种“自下而上”的研究方式，研究重点在于社会中分散的各方面，而忽视了整体的国家层面。用徐勇教授的话说就是一种“只见树木，不见森林”的研究状态。一个全面的研究是需要“自下而上”和“自上而下”的视角相结合的。

另外，在这些研究当中实证性研究是相对匮乏的。没有深入实践的调查，留下一套脱离社会现实的空洞理论是解决不了问题的。

致谢词

 在本次论文设计过程中，感谢我的学校，给了我学习的机会，在学习中，老师从选题指导、论文框架到细节修改，都给予了细致的指导，提出了很多宝贵的意见与建议，老师以其严谨求实的治学态度、高度的敬业精神、兢兢业业、孜孜以求的工作作风和大胆创新的进取精神对我产生重要影响。他渊博的知识、开阔的视野和敏锐的思维给了我深深的启迪。这篇论文是在老师的精心指导和大力支持下才完成的。

　　感谢所有授我以业的老师，没有这些年知识的积淀，我没有这么大的动力和信心完成这篇论文。谨以此致谢最后，我要向百忙之中抽时间对本文进行审阅的各位老师表示衷心的感谢。

参 考 文 献

【1】丁祥艳，社会主义新农村视域中的乡村治理优化研究〔J〕.求实，2009(7) 【2】 项继权，农村基层治理再次走到变革关口〔J〕.人民论坛，2009(3) 

【3】董江爱.公共政策、政治参与和政治发展—中国农村基层民主的发展逻辑〔J〕.经济社会体制比较，2009(5)

【4】唐绍洪，刘屹.“多元主体治理”的科学发展路径与我国的乡村治理〔J〕.云南社会科学，2009(6) 

【5】 戴桂斌.“互强型”国家与乡村社会的构建〔J〕.社会主义研究，2010(1)

【6】唐绍洪，刘屹.“多元主体治理”的科学发展路径与我国的乡村治理〔J〕.云南社会科学，2009(6)