目 录
一、城乡基础教育均衡发展面临的主要困境3
(一)城乡基础教育均衡发展的硬件障碍3
(二)城乡基础教育均衡发展的软件制约因素3
(三)城乡基础教育均衡发展的投入体制和政策问题4
二、促进我国城乡义务教育均衡发展的财政政策5
三、城乡义务教育均衡发展的必要性8
四、均衡发展城乡基础的出路9
(一)建设标准化学校与合理调整学校布局及规模相结合9
(二)外引人才与内部援助乡村教师专业素养相结合9
参 考 文 献11
内 容 摘 要
[摘要]由于各种原因，我国城乡义务教育差距日益明显，教育资源的失衡已严重阻碍了教育事业的整体发展，实现城乡义务教育均衡发展具有重要的现实意义。文章从加大政府对义务教育的投入、完善农村义务教育管理体制、实施城乡义务教育均等化拨款制度、落实国家义务教育财政“低保”政策、改善农村中小学办学条件等几个方面，提出促进城乡义务教育均衡发展的财政政策。
[关键词]城乡义务教育；均衡发展；财政政策
我国城乡教育均衡发展问题研究
城乡基础教育均衡发展面临的主要困境
城乡基础教育均衡发展问题已经成为我国今后一段时间发展教育的重要问题，国家教育部也已对此提出了初步的规划，“力争在2012年实现区域内初步均衡，2020年实现区域内基本均衡”。当前，在均衡发展城乡教育方面，主要存在如下问题。
城乡基础教育均衡发展的硬件障碍
我国当前落后的乡村教育教学设施是影响城乡基础教育均衡发展的硬件障碍。虽然我国在新中国成立之后教育事业取得了较大进步，一些重点学校、城市学校的教育教学设施达到甚至超过了发达国家水平，但我们不能不正视的一个事实是：在我国一些偏远地区的学校里，仍存在着“水泥板当桌子，教室的窗户用塑料布糊着，12位教师挤在两间办公室里，两位教师共用一张办公桌，３位教师共坐一把连椅的状况。虽然近几年乡村学校有了较大改观，但是基本教学条件仍很落后，实验室、电脑室、活动室等以及一些现代化的教育手段和教育活动设施对他们来说仍是奢望。乡村学校这样的教学条件限制了农村孩子的视野和见识，不利于他们成长为当今所需要的优秀人才。
城乡基础教育均衡发展的软件制约因素
较低的乡村师资水平难以为乡村孩子提供优质教育，这是制约城乡基础教育均衡发展的主要软件因素。据教育部资料显示，截至2002年底，农村小学专任教师学历合格率为97%，初中专任教师学历合格率仅为86.5%。专任教师总体素质偏低，学历层次普遍不高的现状使他们面临许多专业方面的挑战和压力。另外，农村师资水平的问题还体现在学科结构方面，专任教师中，专业不对口、所教非所学的情况非常普遍，尤其是体育等学科，绝大多数老师都是非专业甚至没有接受过系统的师范教育或具有专业教育。我们知道，当今学科发展正在日益走向高度整合和高度分化，要求教师不仅具有广博的知识，而且还要具有专精的专业知识，而乡村教师的专业素养水平难以应对当下学科发展的要求。
城乡基础教育均衡发展的投入体制和政策问题
乡村教育经费投入的严重不足已成为我国城乡基础教育均衡发展的突出困境。一方面，长期以来，我国在教育投入总量上一直处于较低的水平，从而影响着乡村教育的投入总量。另一方面，在教育投入总量不足的背景下，在教育资源的分配上，我国长期以来又执行的是城市偏向政策，这一投入分配机制使乡村教育投入与城市学校相比差距更为明显。
如河南省“2003年全省生均教育事业费城市初中平均值是601元、小学为468元，而农村则分别为539元和428元；生均公用经费城市初中平均90~120元、小学为60~100元，而农村初中为80元、小学为50元。1999年，省会郑州市小学生均预算内教育经费为全省的5.9倍，相当于最低的滑县农村的14.7倍；初中生均预算内教育经费最高的新乡市与全省农村的平均数相差也高达5.9倍，与最低的延津县的差距则高达11.4倍”。
促进我国城乡义务教育均衡发展的财政政策
（1）加大政府对义务教育的投入力度，并明确政府是义务教育均衡发展的全部责任方。其一，中央政府要下决心压缩其他开支，确保国家教育财政性支出占GDP的比例达到4％，并在2010年达到4.5％左右。各地政府也要严格按照新修改的《义务教育法》的要求，教育投入要确实做到“三个增长”，年初看预算，年终查决算。人大要加强对同级人民政府落实教育经费“三个增长”的法律监督。其二，各级教育投入既要解决总量投入不足的问题，也要解决配置不均衡的问题，明确政府是义务教育均衡发展的全部责任方。在教育资源的分配中，要对农村义务教育给予更多的政策照顾和倾斜，真正缩小农村义务教育财政投Adz的差距。
（2）进一步完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，明确各级政府的财政分担责任。我国现行的义务教育经费投入体制是实施“由地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制，农村义务教育的经费投入以最困难的县乡两级财政为主体。从目前的情况来看，在县域经济发展不平衡，相当部分县乡财政困难的情况下，农村义务教育经费仅依靠县乡的财力是很难保证的，进一步完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，必须在强化县级政府作为管理主体的管理责任的同时，进一步明确各级政府的财政分担责任，加大县级以上各级政府财政对农村义务教育的经费投入主体责任，健全农村义务教育经费投入机制。
（3）可以根据各级政府的现实财政能力，对东、中、西部三类地区农村义务教育所需的各项经费的初始来源和责任作出明确合理的分工，对教师工资、公用经费、危房改造等义务教育所需要的各项教育经费，根据经济发展情况，分别由各级政府财政来分担。建议中央财政对西部地区农村义务教育经费承担主要责任，对中部地区农村义务教育经费承担部分责任；东部地区和中部地区的省级政府也应承担本地区农村义务教育的部分经费。通过明确各级财政主体的投入责任，为农村地区义务教育的发展提供可靠的经费保障，真正将农村义务教育纳入公共财政体系。
（4）同一区域内，以学生数为标准，实施城乡义务教育均等化拨款制度。有条件的地区可以不区分城市和农村，以学生数为标准，实行义务教育均等化拨款制度。以北京为例，2001年北京市教委、北京市财政局重新修订了《北京市普通教育事业公用经费定额标准》，新标准对满足教学所必需的正常运行经费做了明确规定，不再分为城镇、农村标准，实行统一的公用经费标准。市级财政还专门设立了农村义务教育专项资金，规定每年至少投入一亿元重点支持农村小学布局调整、改善办学条件、消除危房、信息化建设、教师培训等项目，为“城乡统一标准办学”提供了资金支持和制度保证。
（5）落实国家义务教育财政“低保”政策。确保贫困地区义务教育财政投入。国家义务教育财政“低保”是指国家对义务教育阶段学校完成国家规定教育目标所需的办学条件的最低经费投入的保障，主要解决贫困地区、贫困人口义务教育办学条件达到国家规定的最低要求。教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》明确提出了制定出台各地义务教育学校办学条件最低保障线，建立和完善义务教育学校的“基尼系数”等推进义务教育均衡发展的措施。从义务教育均衡推进与政府财政能力的关系来看，贫困地区义务教育均衡仅依靠地方政府的财政能力是不可能实现的。中央政府对贫困地区义务教育的财政转移支付，在推进义务教育均衡发展过程中起着不可替代的积极作用。在义务教育“低保”制度下，地方政府主要负责所辖区域内义务教育均衡发展问题，尤其关注对本地区农村义务教育的投入。中央政府主要负责全国范围内的非均衡问题，负责协调、均衡义务教育阶段投入低于全国平均水平的地区，建立义务教育财政转移支付预算，以预算的形式确保贫困地区义务教育财政投入。
（6）积极调整财政支出结构，着力改善农村中小学办学条件。农村义务教育生均教学仪器设备值过低，城乡差距过大，已经成为教育资源配置不均衡的突出问题。2004年，小学生均教学仪器设备值农村167元，城乡之比为2.9：1；初中生均教学仪器设备值农村为269元，城乡之比为1.4：1。另外，农村学校危房问题也十分突出。2002年全国普通中学、小学校舍危房面积中农村校舍危房面积就占到总面积的49.86％和82.73％。以上因素，影响了农村学校办学整体水平的提高。建议中央安排专项资金，改善农村中小学办学条件，重点用于实施农村寄宿制学校建设、农村中小学危房改造工程和农村中小学现代远程教育工程。
（7）建立义务教育经费问责和绩效责任制度。并把义务教育均衡发展列入政府主要责任考核内容。为了提高资金的使用效率，要加强各级政府义务教育经费问责和绩效考核制度。在教育资金的分配、使用上，要有利于义务教育均衡发展，并以此作为评定各级政府绩效的一项重要指标。不仅要把义务教育均衡发展列入政府主要责任考核内容，更重要的是通过建立完善的政府问责制度，加大义务教育均衡发展的实施力度。
城乡义务教育均衡发展的必要性
(一)义务教育机会均等是实现社会公平的基本要求。教育公平是社会公平的基本组成部分，而义务教育的权利平等和机会均等，则是实现教育公平的基础。在现代社会里，人的基本教育权利，是人的生存和发展的基本条件之一。作为政府提供的最低标准的合格规范教育，保障的是人的基本人权和发展权利。所以，为所有儿童提供平等的义务教育权利和机会，是实现社会公平的基本要求，是政府必须承担的职责。为此，无论儿童出生于城市还是乡村，政府都应该为各地区提供均衡的经费，使他们接受相同条件和水准的义务教育。
(二)城乡义务教育均衡发展是缩小城乡差别、促进城乡协调发展的政策手段。我国城乡二元经济结构突出，城乡居民收入差距日益扩大，如果不加以有效遏制，必将影响经济发展和社会稳定。农村教育，特别是农村义务教育的水平如何，关系到我国农村社会经济的发展。如果对农村义务教育投入不足，必然造成农村文盲增多、劳动力素质下降，使其陷入“落后—贫困—教育水平低下—更落后”的不良循环。人力资本理论认为，教育投资就是生产投资，通过接受教育，人们的经济决策效率得到了提高，人们的获利能力也相应得到了提高。而且在经济欠发达地区，如农村，初等教育的投资收益率是最高的。因此，加大对农村义务教育的投入是缩小城乡差别、促进城乡协调发展的政策手段。
均衡发展城乡基础的出路
针对当前城乡均衡发展所面临的这三大困境，我们认为，均衡发展城乡基础教育，今后应注重抓好三个维度、六个方面的问题。
建设标准化学校与合理调整学校布局及规模相结合
在教学硬件设施及条件维度方面，为均衡发展城乡基础教育，各级政府应加大乡村学校的教育投入，以求真务实的态度扎实推进乡村学校标准化的建设。另外，在原有乡村学校布局已不适合当前乡村城镇化趋势的背景下，我们在促进乡村学校标准化建设的同时，还应根据中小学生和地区实际，在注重效益的基础上调整乡村学校布局，科学布点，确定适度办学规模，提高教育资源的配置效率。
外引人才与内部援助乡村教师专业素养相结合
在教学软件维度方面，为均衡发展城乡基础教育，今后应采取多种措施吸引优秀人才投身乡村教育，同时还要注重对现任乡村教师提供专业方面的援助。在吸引优秀人才投身乡村教育方面，各级政府应在制度、体制等方面加大改革力度，如在工资福利待遇上，除实行城乡统一的工资标准外，还应为服务的教师提供适当补贴，通过待遇吸引人才、留住人才。另外，在人事编制方面，应依据农村生源实际状况，借鉴城市师生比配置标准，合理确定乡村基础教育各学校的编制，通过扩大编制的方式为更多优秀人才提供合适的岗位。最后，特岗教师计划、师范生计划、顶岗支教制度等一些吸引优秀人才服务乡村教育的制度和方法已经取得了初步成效，今后应进一步规范这些制度，并扩大其数量及服务范围，为乡村学校引进更多的优秀人才。
除了多种措施吸引优秀人才投身乡村教育，我们还应同步抓好乡村现任教师的专业发展。首先，通过定期、不定期、短时培训等方式为更多的乡村教师提供高质量的学习培训机会，帮助其尽快提升自己的专业素养。其次，让乡村教师和城市优秀教师联手进行合作研究，在研究和合作过程中逐步提高乡村教师的专业素养。另外，还应对当前各地均衡发展城乡基础教育的优秀经验，如“成都模式”“山东效应”“徐州经验”等进行，号召各地，依据本地实际，探索城乡一体、城乡共建的方式，建立合理的城乡教师流动制度和城乡学校的合作援助制度，通过让优质资源下乡，让城市的优质资源带动和影响乡村学校，促进乡村教师专业素养的提升。最后，大力发挥信息化引领功能，通过开发信息资源，在乡村学校逐步推进中小学现代远程教育系统，让乡村教师跨越空间界限享受外界先进的资源，多渠道提升自己的专业素养。
创新教育投入政策与改革体制相结合
为均衡发展城乡基础教育，我们还应紧抓教育的投入维度。一方面，要创新长期以来执行的城市偏向教育投入政策，调整原有的“效率优先，城市优先，非均衡发展”的政策思路，以均衡发展为导向，在教育标准上要做到城乡统一，逐步缩小城乡之间的差距，保证两者都能在相对平衡的条件下快速发展。另一方面，应改革现行的教育体制和教育。在公共教育财政体制方面，加大财政性教育投入总量，扩大财政教育经费占本级财政支出的比例，尽快尽早使国家财政性教育经费支出达到占国内生产总值的4%的预定目标；在教育投入结构方面，优化教育财政支出结构，调整教育投入结构，尽快改变我国城乡之间、地区之间教育的严重不均衡的现状。在教育管理体制方面，要客观看待当今执行的“以县为主”的农村义务教育管理体制的优点及不足，重新划分各级政府的责任和义务，合理确定各级政府教育费用的分担比例。尽快建立以中央和省级政府投入为主，以县、乡投入为辅的农村教育投资体制。
参 考 文 献
［1］教育部．关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见［Z］．2010.
［2］孟亮．豫东，一个农村小学的师资之惑［J］．乡镇论坛，2006（4s）．
［3］李泽楼．城镇化进程中城乡基础教育均衡发展问题研究［D］．苏州大学，2007.
［4］崔国欣．关于中部地区农村教育有关问题的思考［EB/OL］．://.xczx.gov.cn/show.asp 2011-1-3
