目 录
一、我国人口老龄化现状及发展趋势
二、我国养老保险制度的历史沿革、现状及缺陷
（一）我国传统养老保险法律制度的历史沿革
（二）我国现代养老保险法律制度的发展历程
（三）我国现行养老保险法律制度在应对人口老龄化方面的缺陷
三、探讨应对人口老龄化社会的养老保险制度改革和完善
内 容 摘 要
从2008年开始，我国老龄化进入快速发展阶段， “十二五”期间，中国老年人口将突破2亿，是世界上老年人口最多的国家。建立社会养老保险体系，确保老年人口安度晚年将成为全社会关注的重大问题。
本文的第一部分“我国人口老龄化现状及发展趋势”从人口年龄结构的变化特点阐述了我国人口老龄化的现状与趋势、人口老龄化即将带来了的社会问题和社会压力，提出了本文的研究课题；第二部分“我国养老保险制度的历史沿革、现状及缺陷”主要从古代、现代以及现行的养老保险法律制度的历史变革，重点剖析了我国现行养老保险法律制度在应对人口老龄化方面的缺陷，为第三部分埋下伏笔；第三部分“探讨应对人口老龄化社会的养老保险制度改革和完善”是本文的核心部分，从政策导向的角度对养老保险制度的改革和完善提出浅见，尤其是在新形势下切实将保险新国十条有关商业养老保险的政策落到实处等方面对现行社会养老保险制度提出了修订和完善建议。
我国人口老龄化及养老保险制度的完善
一、我国人口老龄化现状及发展趋势
人口老龄化是指60或65岁以上老年人口在总人口中所占比例不断上升的过程。从2008年开始，我国老龄化进入快速发展阶段，老年人口以年均800万至900万人的速度增加。同时，中国城乡老年空巢家庭超过50%，部分大中城市老年空巢家庭达到70%。“十二五”期间，中国老年人口将突破2亿，是世界上老年人口最多的国家，老年人口占总人口比例将超过15%，老龄化的速度将进一步加快。
到本世纪40年代后期，我国将形成老年人口高峰，届时每3~4人中就有一名老年人。2020年、2050年80岁以上高龄老年人口将分别达到2200万人和5300万人，那时候，老年人口基本上都是独生子女的父母，生活无法自理的空巢老人将会成倍增加，他们在生活中的照料、精神慰藉等问题将更加突出，社会总体负担加重，建立社会养老服务、养老保险体系，确保老年人口安度晚年将成为全社会关注的重大问题。
二、我国养老保险制度的历史沿革、现状及缺陷
养老保险法律制度是人类文明进步的重要标志。为老年人提供可靠的生活保障，不仅有利于公民生活质量的提高，可以促进劳动力的更新换代，使得就业合理化，也是社会稳定的决定性因素之一。
我国的社会养老保险制度以1986年国务院第77号文《国营企业实行劳动合同制暂行规定》为分水岭，最明显的特征是在这之前的传统社会养老保险制度由国家和单位承担保险资金，第77号文及之后的现代社会养老保险制度实行国家、企业和职工个人三方共同承担责任，而且企业和个人商业补充养老保险发挥越来越大的作用。
（一）我国传统养老保险法律制度的历史沿革
早在建国之初，我国就开始着手制定自己的养老保险法律制度。1951年2月，原政务院公布的《中华人民共和国劳动保险条例》，其中第3章第15条明确规定了企业职工养老保险待遇的具体情况，这标志着我国企业职工养老保险法律制度的建立。1955年该条例将养老保险的范围扩大到了国家机关和事业单位，使得享受养老保险的人群更加广泛，之后在1958和1978年做了两次修改。这一制度实施了三十余年。这一制度在人们生活水平普遍较低的情况下，解除了人们在养老方面的后顾之忧，基本保证了人们能够颐养天年，极大地体现出社会主义制度的优越性。
（二）我国现代养老保险法律制度的发展历程
1978年十一届三中全会后，国家对经济体制进行了诸多调整，传统养老保险法律制度的缺陷不断凸显。尤其在1984年我国城市经济体制改革全面启动后，国营企业的市场化改革逐步展开，企业职工规模和结构发生了巨大变化，职工队伍越来越庞大，但退休职工的占比也越来越高，企业不堪重负，生产成本增加竞争力下降，企业效益低下，最终形成了恶性循环，传统养老保险制度的弊端在经济体制改革开始以后日益显露出来。
1986年国务院颁布的第77号文件，规定退休养老基金由企业和劳动合同制工人缴纳，退休养老金不敷使用时，国家给予适当补助。这个规定虽然是国有企业劳动制度改革的一项内容，而不是独立的社会养老保险制度，但是它已表明，在经济体制改革的新形势下，国家将放弃传统的养老保险制度，转而实行国家、企业和职工个人三方共同承担责任的社会化的我国现代养老保险制度。
1990年，为了进一步适应社会经济发展，劳动部开始着手关于社会养老保险金计发办法的试点改革工作。
1991年，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发【1991】33号），提出逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，初步确立了我国企业职工养老保险法律制度的基本框架，即以国家基本养老保险为核心，提倡和鼓励企业根据自身经济实力进行补充养老保险，职工个人自愿参加的储蓄性养老保险三者结合的基本模式。这个决定虽然只适用于全民所有制企业，但同时也对其他所有制企业包括个体户、国家机关、事业单位以及农村的养老保险制度提出了指导性意见，奠定了建立全民养老保险制度的政策基础。
1993年党的十四届三中全会发表了《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，提出要将建立多层次的社会保障体系作为我国社会主义市场经济体系的基本支柱之一，明确城镇职工养老保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合；农民养老以家庭保障为主，与社区扶持相结合，同时鼓励实行个人储蓄积累养老保险。正式提出发展商业性保险业作为社会保险的补充。
1995年3月，国务院颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发【1995】6号），与国发【1991】33号文相比，该通知确立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式，并允许各省市的差异化，继续提出在国家建立基本养老保险的同时，鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险，提出逐步将企业发放养老金改为社会化发放，实行社会保险行政管理与基金管理分开、执行机构与监督机构分设的管理体制，但各省市差异化的政策也对未来建立统一养老保险制度带来操作上的障碍。
1997年，为了弥补前一阶段改革中的缺陷，国务院又出台了《关于建立统一的职工基本养老保险制度的决定》（国发【1997】26号），提出以建立统一的企业职工基本养老保险制度为目标；将基本养老保险的覆盖面扩大到城镇所有企业及职工、城镇个体劳动者；要求制定企业职工养老保险基金管理条例，加强对养老保险基金的管理。规定在面对不同劳动者时，社会养老保险应采取统一的制度，即向劳动者统一缴费比例，为劳动者统一建立个人账户，统一计算和发放养老金的办法，这些规定进一步保障了不同职业劳动者的权益，推进了社会的和谐和稳定。
2005年12月，国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发【2005】38号），将扩大基本养老保险覆盖范围作为工作重点，要求各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员参加企业职工基本养老保险；提出发展企业年金来助力多层次养老保险体系的建立。
2009年9月，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发【2009】32号）。提出了探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活的任务目标。首次将农村社会养老纳入了政策范畴，相对于《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》提出的农民养老以家庭保障为主的指点意见发生了结构性的改变，进一步扩大了社会基本养老体系的覆盖面。
2010年10月，一部严格意义上的社会保险法律《中华人民共和国社会保险法》颁布，这部2011年7月1日正式实施的法律是中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律，是一部着力保障和改善民生的法律。它的颁布实施，是中国人力资源社会保障法制建设中的又一个里程碑，对于建立覆盖城乡居民的社会保障体系，更好地维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会主义和谐社会建设，具有十分重要的意义。
（三）我国现行养老保险法律制度在应对人口老龄化方面的缺陷
建国以来，尤其是改革开发三十多年来，我国养老保险法律制度随着社会、经济和人口结构等的变化不断完善和推进，为解决国民后顾之忧、建设和谐社会发挥了重要作用。但随着我国进入老龄化社会，呈现出老龄化发展速度快、绝对数量大、区域发展不平衡、老龄化进程与经济发展不同步等特征，但目前的社会养老保险法律制度覆盖面窄保障程度低、基金收支和运营机制等问题，难以应对人口老龄化的挑战，主要体现如下：
1、养老保险基金管理和运用缺乏专门的法律制度，养老保险基金的“隐形缩水”严重，削弱了应对人口老龄化的支付实力。
社会保险基金是社会保险制度的物质基础，它的保值增值影响到参保人员退休后能领多少养老金，决定了退休生活的质量。目前我国养老保障基金分为三部分，一是职工基本养老保险基金，二是企业年金，三是全国社保基金理事会基金。后两部分基金，国家已有投资运营办法，并且取得了不错的收益，老百姓担忧的养老保险基金“隐形缩水”主要指的是职工基本养老保险基金这部分。以2011年的统计数据为例，当年养老基金总额为2.04万亿元，国债投资298亿元，仅占总资产的1.5%；委托全国社保基金理事会进行市场化投资的资产444亿元，仅占2.2%，其余均为银行存款。十几年来，基本养老保险金年均收益不到2%，扣除通货膨胀后，基金实际贬值缩水严重。因此，加快养老保险基金投资运营的立法迫在眉睫。
2、新型农村社会养老保险试点的指导意见本身及推进过程中遇到的问题，无法应对广大农村人口老龄化的挑战。
（1）部分人户分离人群难以参加新农保，制约了参保覆盖面
在试点及推广过程中，许多地方以是否本地户口为参加新农保的条件，但随着农村富余劳动力进城务工成为常态，农村人口人户分离现象很普遍，造成有的地方农村户籍人口规模很大，但参保率缺很低。
（2）个人缴费标准和基础养老金设计缺乏互动机制，打击了农民参保的积极性
农村居民对社会养老保险缺乏基本的了解，基础养老金的低标准设计减轻了政府的资金压力，但对个人缴费标准和基础养老金没有关联性，即个人缴费多高不影响基础养老金的领取标准不利于调动农民的参保积极性。
（3）政府补贴低，补贴机制不完善，导致基础养老金无法发挥基本保障作用，也制约了农民参保的意识
按照指导意见的规定，新农保基础养老金标准为每人每月55元，城乡差距大，按照当前的物价水平形同虚设，对农村居民没有吸引力。政府补贴在新农保基金中的比例过低，而且，中央财政和地方财政在新农保中的投入责任不明确，中央财政只承担全部或部分中央确定的基础养老金，地方财政的投入各不一样，没有法律或政策上的制约和鼓励，势必导致各地方政府的投入与农民的基本利益无关而与政府短期的执政理念有关。
3、个人商业养老保险的政策支持没有落到实处，制约了我国社会养老保险体系结构的合理发展。
1991年，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提倡和鼓励企业根据提倡和鼓励企业根据自身经济实力进行补充养老保险，职工个人自愿参加的储蓄性养老保险。但在政策扶持方面，仅对企业对员工支付的补充养老保险费、补充医疗保险费分别在不超过职工工资总额5%标准内的部分，在计算应纳税所得额时准予扣除。对个人参加商业补充养老部分的鼓励政策一直没有落实，严重制约了个人商业养老保险的发展，也制约了多层次养老保险体系的建立和建设。
三、探讨应对人口老龄化社会的养老保险制度改革和完善
我国目前处于并将长期处于社会主义初级阶段，经济基础较为薄弱，工业化发展和人口结构转变的速度过快，这些使得我国的人口状况有很大的特殊性，庞大的人口基数和老年人口占比居高不下，决定了我国应结合自身的具体情况制定适合自己的养老保险法律制度。
1、加快职工基本养老保险基金多元化投资的政策支持和项目政策，提高基金投资运营比例，实现保值增值，应对老龄化的长期资金平衡压力。
我国社会保险实行的是部分积累制，目前社保基金积累已经达到了一定的规模，为了防止基金被贪污、挪用，国家制定了严格的社保基金管理制度，明确规定只能用于购买国家债券和转存银行定期存款，这对于确保社保基金安全确实发挥了极其重要的作用。但随着物价不断上涨，而银行存款和国债利率偏低，社保基金保值增值的压力却越来越大。而且，我国社会保障体系的建立时间短，尚没有积累足够的数据和经验建立起基金赤字预警机制，目前，依靠的是建立在不断扩大覆盖面和不断调高缴费基数基础上的社保基金收入曾快速增长，这种基金收入超过基金支出的增长，掩盖了基金运行的风险，不易引起大家的关注，但这种基金收入的增长是有限度的，不可能一直这样延续下去，因为社会保险扩面的空间已经越来越小了，总有不能再扩的时候，而随着老龄化的到来，社保基金支出却呈刚性增加。我们现在总是觉得基金有结余，基金赤字好像离我们很遥远，但实际真正算起来，看起来可观的基金结余往往只是几个月的基金支出，一旦当期基金入不敷出，基金赤字的风险很快就会到来，如果再没有建立起社会保险基金投资运营来实现保值增值，我国的社会保障体系将面临基金缺口和基金贬值双重压力。虽然2010年10月28日通过的《社会保险法》中明确了“社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。”，但这也只是对社会保险基金投资运营进行了原则性规定，至今为止，国务院尚没有明确方案可以落实，致使其法律效力受到影响。因此，势在必行的是加快制定和推行社会保险基金尤其是养老保险基金投资运营的政策实施细则，来明确社会保险管理机构、基金管理机构、投资管理机构和投资机构各自的定位和职责，明确社保基金的投资方向和比例，而且对社保基金的投资项目从政策上给予扶持，如投资投资基础建设、能源建设和不动产等稳定性强回报率高的项目。
2、完善人事制度和城镇职工基本养老保险制度，有效化解人口老龄化风险。逐步延长职工退休年龄，增强基本养老保险的基金积累。
我国正处于工业化中期阶段，据世界银行统计，1990年60岁以上人口的比例，亚洲平均为6.8%，我国为8.9%，但到2026年这一比例将达到18%，届时全世界将有四分之一的老人集中在中国。而目前，我国基本养老保险基金的平衡方式采用现收现付与基金积累相结合的部分积累制，这种平衡方式在我国人口老龄化到来之时，会造成资金需求的急剧增长，社会负担加重。
根据测算，在我国退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。老龄化高峰期到来后面临的社会问题是社会养老统筹基金的锐减和养老金支付的大幅增长，同时还面临着就业人口的急剧下降，在职的社会劳动力工作量和工作压力剧增。为了缓解以上困难，可以通过同步完善人事制度和城镇职工基本养老保险制度，分阶段逐步延长职工和就业人口的退休年龄，以达到减轻社会养老基金收支失衡压力以及社会劳动力资源匮乏的压力，从而给我国社会养老保险体系的完善腾出时间和空间。
3、确实将保险新国十条有关商业养老保险的政策落到实处，加快提升商业养老保险在社会养老保障体系中的地位和作用，完善体系建设。
党的十八大报告提出：“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”按照这个大方向，我国养老体系的第一支柱是“保基本”，目前的措施就是扩大覆盖面，平衡领取人群养老金待遇，实现社会公平。在“多层次”和“可持续”方面，就是要鼓励和支持养老第二、三支柱发展。
目前，我国商业养老保险发展已经有了一定基础，能够为个人提供多元化的养老储蓄选择。1980年至今，我国保险业高速成长，年保费收入从4.6亿元增长到1.72万亿元，年均增长27%。在2004—2013年的9年间，我国保险公司积累的寿险责任准备金从9215亿元增长到4.4万亿元，年均增长率达54%。商业保险发展迅猛，国民的保险意识不断增强，如果参照国外行之有效的税优激励政策，商业保险完全能够在养老第三支柱中发挥更大的作用。
2014年8月13日，国务院印发《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发【2014】29号），明确提出把商业保险建成社会保障体系的重要支柱，将保险业在国民经济发展中的定位从社会保障体系的“重要组成部分”上升到“重要支柱”地位，体现了保险业在顶层制度安排中的地位，意味着保险业在经济、民生领域中的地位即将得到历史性的提升，将发挥更重要的作用。明确提出商业保险要逐步成为个人和家庭商业保障计划的主要承担者，充分发挥商业保险对基本养老、医疗保险的补充作用。并具体提出了研究完善加快现代保险服务业发展的税收政策。完善完善健康保险有关税收政策。适时开展个人税收递延型商业养老保险试点。
万事俱备只欠东风，保险新国十条明确了商业养老保险的地位和政策扶持方向，当务之急的是有关职能部门能否早日出台相应的税收及产业政策，将政策变成成果，切实、充分发挥商业养老保险的的作用和地位。
参 考 文 献
1、《中华人民共和国劳动保险条例》（1951年2月26日政务院发布1953年1月2日修正发布）
2、《国营企业实行劳动合同制暂行规定》（国发【1986】77号）
3、《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发【1991】33号）
4、《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发【1995】6号）
5、《关于建立统一的职工基本养老保险制度的决定》）国发【1997】26号）
6、《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发【2005】38号）
7、《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发【2009】32号）
8、《中华人民共和国社会保险法》（中华人民共和国主席令第三十五号）
9、中国共产党第十八次全国代表大会报告《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》
10、《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发【2014】29号）
