目 录
一、农村社会养老保险的定义
二、国外建立农村社会养老保险制度的经验
三、我国农村社会养老保险现状
四、余姚市农村社会养老保险现状
五、完善余姚市农村社会养老保险制度的几点思考
内 容 摘 要
随着中国日趋老龄化，使建立保基本、全覆盖的社会养老保险制度成为当前面临的重大公共政策挑战。目前我国社会养老保险制度整体发育不足，主要在城市地区取得了一定发展，许多农村还未建立起社会养老保险制度，需待进一步改革和完善。本文以余姚市为案例，对农村社会养老保险建设面临的具体问题和可能对策进行分析。通过分析得出余姚市农村社会养老保险在供给和需求方面存在较多制约因素。结合在西南财大本科学习阶段掌握的新的知识，以及余姚经济社会发展现状和国内外各地农村社会养老保险制度建设现状，提出进一步完善余姚农村社会养老保险制度的构想。比如需进一步加强知识宣传、提高农民参保意识，完善制度，明确部门职责，加强社保基金管理等一些措施...
农村社会养老保险制度研究
——以余姚市为例
随着老龄化社会的到来，养老问题已经成为各国政府和社会各界高度关注的关系国计民生的大问题，尤其是我国众多农民的养老问题。据全国第五次人口普查显示，农村人口为80739万，占总人口的69.91%；农村65岁以上老年人口有5938万人，占农村总人口的7.35%，大于国际上公认7%的标准。目前，我国已经建立起相对成熟的城镇职工基本养老保险制度，但农村社会养老保险制度自新中国成立后仍发展迟缓，许多瓶颈问题尚未得到解决。党的“十七大”明确提出“探索建立农村养老保险制度”。在我国全面建设小康社会的新时期，建立并完善农村社会养老保险制度将关系到农村改革的进一步深化和经济的可持续发展，甚至于关系到整个国民经济的协调发展和社会的长治久安。该如何面对迅猛掀起的农村人口老龄化浪潮是当前我国农村经济社会发展中一项重要而紧迫的任务。
一、农村社会养老保险的定义
对于农村社会养老保险的定义，文献和有关的论著中的具体说法不尽相同，而比较科学的定义是把农村社会养老保险表述为农民在政府组织引导下，由个人、集体、国家共同出资，进行经济储蓄积累，在个人丧失劳动能力时从国家和社会取得帮助，领取养老金以保障其基本生活需要的一种社会养老保险制度。
二、国外建立农村养老保险制度的经验
从各国社会养老保险制度发展的历史来看，世界162个国家和地区建立了社会养老保险制度，不同的国家在农村建立了不同水平、不同类型的社会养老保险制度，对我国建立农村社会养老保险制度具有重要的借鉴意义。由于具体国情和农民的经济情况不同，这些国家解决农民养老问题的方式也有所不同，但大致可以分为以下三类：
（一）德国的农村养老保险制度
世界上第一部关于养老保险的法律诞生于德国。1889年，德国通过了《老年及残废保险法》，养老保险制度开始建立。现行德国农村养老保险制度是根据1957年7月颁布的《农民老年救济法》建立起来的，此后经过不断的改革，使得这一制度得以完善。德国农村养老保险体制实行现收现付的模式，资金部分来源于投保人缴纳的保险费，但很大一部分支出由联邦资金（联邦政府的补贴）来筹集。当养老保险的投保年限达到15年以上，丧失劳动能力，养老投保年限达到5年以上时即可获得现金给付。此外，在出现特定风险时也可以给予实物给付。
（二）日本的农村养老保险制度
日本的农村社会保障制度起源于20世纪30年代的医疗保险，但这一时期日本农村的社会保障仅限于以公共医疗保险为主的国民健康保险。1959年颁布 《国民养老金法》，开始将原来未纳入公共养老保险制度的农民依法强制纳入社会养老保险体系中。1985年，日本对养老保险制度实行了重要改革，修改了“年金法”。基础养老金按照责任共担原则，国家负担1／3，列入政府预算，其余部分由个人缴纳。为了向不满足于基础养老的农民参保者提供更高层次的养老保险，提高给付水平，日本政府于1991年颁布实行了国民养老金基金制度。该制度规定凡年满20周岁以上、60周岁以下的农民均可自愿加入，每月需缴纳“附加保险费”，满65岁后，除可获得基础养老金外，还可获得“附加养老金”。
（三）其他国家的农村养老保险制度
在英国、瑞典等典型的“福利国家”，养老保险制度面向全体国民，农民作为本国公民自然而然被包括在内，成为强制的法定养老保险制度的一员，所享受的待遇和必须满足的条件与其他公民基本相同，它们遵循的实际上都是“福利”的原则，国家担负着重要责任。如英国，凡己交满156次(每周一次)捐款，每年至少交足50次捐款者便可领取标准的基本养老金。这意味着个人只要连交三年多保险费就完成交纳任务，此后该农民便可以“坐享”全额养老津贴。瑞典等国的情况也大体如此，政府拨款所占比例相当高。总之，典型“福利国家”的农民是以公民这一抽象身份享受应有的权利。
综上所述，世界各国的社会保障都是以国家基本保障即国家直接组织和面向全社会统一水平和规则的社会保障为主干，局部性、内部性、差别性的补充保障只能是辅助性的，政府的政策引导和必要的财力支持是推进各国农村社会养老保险制度建设必不可少的条件，政府公共资金在农民养老保障中扮演重要角色。
三、我国农村社会养老保险现状
改革开放以来，我国已经成功启动了社会保障制度改革，但是占人口主要比例的农民基本还在社会养老保险体制之外。我国于上世纪80年代开始探索建立农村养老保险制度，在总结经验和征求意见的基础上，1992年1月3日民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称《基本方案》），明确农村社会养老保险为国家保障农民老年基本生活的制度。《基本方案》的出台，促进了建国以来农村养老保险的第一次比较大的发展。然而，《基本方案》并非法律法规，只是一种政策上的安排，不仅层次低，权威性不够，而且只是一种引导，并不具有强行性。目前我国农村社会养老保险的现状决定了建立完善的农村养老保险制度还有很长的路要走。
（一）农村社会养老保险制度不完善
就农村养老保险的立法而言，有关农民养老保障的法律法规数量极其有限，仅在1992年由民政部颁布了一部《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，且农村养老保险制度主要是靠行政主管部门根据相关政策来组织实施随意性大且操作性差，缺乏法制化的管理和规范。并且现有的社保制度是支离破碎的、不够公平，也不够平衡，目前仅养老保险一块，就存在着城镇职工养老保险、小城镇居民社会保险、农民人口社会保险、外来从业人员综合保险等各种保障制度，这些险种之间，缺乏一个对接制度。
（二）农村社会养老保险资金缺乏
农村社会养老保险资金缺乏主要表现在：一方面，财政投入较少，以2008年为例来说，挪威社会保障的开支占整个国家财政开支总额的52.25%，瑞典是44.14%，法国是39.39%，德国是39.17%，美国是20.55%，而我国用于社会保障的资金在财政开支当中只占10.87%，且农民救济支出仅占总支出的20%。
（三）农村社会养老保险资金运作不规范
1998年以前全国各地农民社会养老保险基金的收集、保管、运营和发放全是由民政部门一家负责，缺乏有效的监督和制约。而一地的民政部门又直接受制于当地的政府。因此当政府出现资金周转困难或有什么建设项目缺少资金时，有时就会要求动用农民社会养老保险基金。对这样的要求，民政部门往往难以拒绝。因此各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的安全得不到保障，给今后的发放工作留下了极大的隐患。
（四）农村社会养老保险地区发展不平衡
我国东部经济发达的省、市，农民投保金额显著高于中、西部的经济欠发达地区。例如，我国农保基金积累总额中，江苏、山东、上海、浙江四省市基金总额占全国农保基金总额的56.5%。而其他所有省份的总额，占全部基金总额的比例还不到45%。可见，农民社会养老保险投保参加的群体，主要集中在经济比较发达的东部沿海省市，而中、西部参加人数却很少，有很大的不平衡性。
四、余姚市农村社会养老保险现状
余姚市位于浙江省东部，长江三角洲南翼，东接宁波，西临杭州，南靠四明山，北濒杭州湾与上海隔海相望，区位优势明显，属上海经济区。2011年，余姚实现地区生产总值640亿元，财政收入突破100亿元，城镇居民人均可支配收入达到32900元，农村居民纯收入15600元。全市辖14个镇、1个乡、6个街道，有常住人口83万人，其中60周岁以上老人有 13.4 万，近 10万老人在农村，老龄化率达到 16%，已经步入了老龄化时代。
（一）余姚市农村社会养老保险政策实施情况
余姚市农村社会养老保险政策共有三种类型:农村社会养老保险(老农保)、失地农村养老保险以及新型农村社会养老保险（新农保）。
1、农民社会养老保险（老农保）
该项政策于1995年开始实施，现已历经十年有余，截止2005年底，全市参加农民社会养老保险的人数将近11万人，农民社会养老保险基金滚存结余5783万元，已有2213人领取养老金，历年累计发放养老金183.6万元。该项政策因2007年12月新型农村社会养老保险的推行实施不再开设新账户，已经参与该项政策者可转入新型农村社会养老保险。
2、失地农民养老保险
该政策从 2003年开始实施被征地农民养老保障办法。凡男年满60周岁、女年满50周岁以上的被征地人员参加被征地人员养老保障。被征地人员养老保障所需资金，按照政府、集体、个人三方共同负担的原则筹集。截止2011年12月底，余姚市有199个行政民（社区、居委）开展被征地人员养老保障工作，累计有112635人参保（其中参加被征地人员养老保障76598人，参加城镇基本养老保险36037人），男年满45周岁、女年满35周岁以上的被征地人员养老保障参保率达到94.82%。
3、农民社会养老保险（新农保）
根据余姚市政府的部署，从2007年12月1日开始，余姚市的农民养老保障工作全面推开，新政策是老农保政策与时俱进的产物。凡市内农业户籍且年满 16周岁及以上人员、从市外迁入并取得我市农业户籍满 7 年人员（政府政策性移民、婚嫁迁入本市的不受户籍满7 年限制），均可参加新型养老保险。实行个人缴纳为主，政府兜底的资金筹集方式，市财政每年按不低于上年待遇支付总额的 35%作出预算安排，注入农民养老保障基金，确保养老金的支付能力。个人缴纳标准设三档，1档21000元，2档18000元，3档15000元，即农民根据需要选择档次，每年按选择档次缴纳养老保险金额；参保人员凡男年满 60 周岁，女年满 55 周岁，从核准享受养老保障待遇的次月起，按月领取养老保障金，养老保障待遇标准与缴费标准相对应，即：1 档享受230 元 / 月，2 档200 元 / 月，3 档 170 元 / 月。男年满70 周岁、女年满 65周岁及以上的人员既可以选择一次性缴费参加农民养老保障，也可以选择享受由市民政局组织发放每月 50 元的老年人员生活补助金，两者只能择其一。
（二）余姚市农村社会养老保险存在的问题
三种政策的出台实施为余姚市农民参加社会养老保险提供了途径，但就目前余姚市农民的参保率来看，除失地农民参保比例较高外，其他老农保、新农保比例均较低，尚未能实现农民养老保险全面覆盖。
1、政府财政压力大
在农民社会养老保险（新农保）资金筹措中，余姚市坚持政府财政与农民共同出资，且政府财政投入为主要渠道，其比例为 3：2。据测算，参保人员交付的个人本金可以支持6年。6年后，参保费本金将发放完毕，10万农民老人余生的养老保障将全部由政府财政“埋单”。地方财政平均将要为每名参加新型农村养老保险人员补贴近3万元，按照现有的享受养老保险待遇计算，需5亿多的财支出。并且，随着余姚市老年人数量和参保人数的逐年上升，政府所面临的将是更大的财政压力。
2、政府监管压力大
目前余姚市政府对养老保险虽然是采取收支两条线管理，但对其的管理运营权交由余姚市社会保险事业管理处等进行集中性管理和投资运营。在这种组织管理模式下，余姚市社会保险事业管理处受余姚市劳动和社会保障局领导和监管，这就存在着“政资不分”、“执监不分”等问题，即社会养老保险行政管理和资金管理职能分配不清；基金投资运营权和运营监管权分工不清。
3、农村养老保障资金增值难
余姚农民养老保障基金实行纳入财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，这虽然在制度上可以防止乱用、侵占基金的现象。但由于它并未与其他的养老保险基金合在一起，现阶段保险基金数额小、难以分散投资，使得农民养老基金保值增值乏力。在我国，保障资金增值主要是购买国家财政发行的债券和存入银行，不直接用于投资。随着宏观经济形势的变化，国家多次调整金融政策，近十年来银行利率不断下调，由于利息收入大幅度减少，加上通货膨胀等因素的影响，基金保值增值非常困难
五、完善余姚市农村社会养老保险制度的几点思考
建立农村社会养老保险制度已经成为建设我国社会主义新农村的必然选择，也是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重要举措。余姚市作为东部沿海地区较发达的县市之一，经济发展水平具有一定的代表性。余姚市农村社会养老保险制度存在的问题和其他地区具有类似性。在前文分析全国农村社会养老保险制度问题存在的基础上，结合对余姚市农村社会养老保险制度实施情况分析，提出进一步完善余姚农村社会养老保险制度的几点思考。
（一）加强宣传，改变传统养老观念
现实生活中，农民对社会养老保险本质认识不清，土地养老、养儿防老等心理因素影响农民参加社会养老保险，农民朋友在信息不对称的情形下，再加上自身分析判断能力较弱，往往更加热衷于传统的家庭养老、土地养老等方式，而放弃了社会养老保险。对此，加强宣传工作成为了首要任务。
1、加大对养老政策的宣传
要让农民朋友知道推出社会养老保险是党和国家让所有农民朋友充分享受改革开放发展成果的一项重要措施，是关爱基层农民朋友的具体体现，可以通过村级公开栏内进行有关政策内容的张贴，通过村民代表大会、党员大会、社员大会等多种途径进行广泛彻底的宣传，各级新闻媒体，要做好舆论引导工作，让广大农民群众对社会养老保险相关政策入脑、入心，进一步认识到传统养老模式功能弱化趋势以及参加农村社会养老保险的重大意义。
2、加大对养老知识的宣传
在余姚，社会养老保险的相关知识普及显得十分重要，多数农民朋友只听说过农村社会养老保险，但对农村社会养老保险涉及的相关知识，比如如何投保、缴费档次、享受年限等涉及最基本的切身利益的保险知识都不曾了解。这对养老保险推广势必造成阻力。因此，要采用行之有效、群众喜闻乐见的形式，深入农村、社区、企业等基层宣传有关社保各识，使社会养老保险家喻户晓，人人皆知。
3、加大对社会养老典型的宣传
吼破嗓子不如干出样子，树立参保典型，特别是宣传通过参加农村社会养老保险而彻底走出养老困境的农民典型，让农民知道社会养老保险的重要性和给他们带来的长远利益，极易被农民群众接受。让社会养老的思想观念在农村渐渐渗透，从而逐步改变传统 “养儿防老”家庭养老、土地养老的养老观念。
（二）确定合理缴费额度，因地制宜推进农村社会养老保险制度
余姚区域经济发展不平衡，南部山区梁弄镇农民人均收入仅为5000多元，但在西部平原经济发达乡镇，农民人均收入已超过10000元。因此，在余姚建立起全市统一的农村社会养老保险制度时机并不成熟，余姚必须制定一整套对余姚农民实行社会养老保险制度的指导原则，也就是说建立新型农村社会养老保险必须因地制宜，根据各地经济发展水平，按照由部分到整体、由差别到统一的发展思路，分对象、分阶段推进农村社会养老保险制度，建立不同类型的农村社会养老保险体制，避免农村养老保险制度的“一刀切”。
（三）健全机制，确保基金安全可增值
基金管理体制中有效监督机制的缺失是困扰着基金有效运行的重要原因，因此要加强对基金的监督管理以保证基金的有效运作。
1、理顺部门职责
农村社会养老保险工作涉及面广，政策也比较复杂，工作量大，在工作开展过程中，应该要明确相关部门职责，由财政部门负责基金的管理，劳动保障部门负责基金的征收和待遇发放，社保机构具体负责业务工作。同时，对基层劳动保障工作机构要及时配备工作人员，完善工作网络，使工作能够顺畅开展。
2、政府参与投资模式
政府可以依托城投公司、土地开发公司等政府性投资机构，优先让社保资金进入资本市场，但必须要严格按照国家的有关部门规定，完善社会养老基金管理制度，加强审计，确保基金完整和安全。同时，对预期年收益率必须有确定的增值目标，如若未实现预期增值目标，政府财政必须兑现，以此确保基金保值增值。
3、政府参与监管模式
政府部门可建立一个独立于农村社会养老保险业务管理、基金运营机构之外的具有权威性和公正性的社会监管机构（如社保基金监督委员会等）负责协调、监管和制约各相关管理部门的活动，规范部门行为，纠正管理偏差，以提高农村社会养老保险的规范化、程序化和法制程度，确保基金的安全性和保值增值。在基金运行上，一般情况下，基金的投资运营由专门的投资机构负责，有利于提高基金的专业化管理水平、拓宽基金的运营渠道，政府部门只负责进行监督管理，不直接参与投资，这样可以既保障了基金的安全性，又提高了基金的收益。
（四）发展农村经济，提高政府及农民双重收入
区域的经济发展水平对当地农村社会养老保险制度实施情况有着重要影响，它影响着农村社会养老保险供给与需求双方。较高的经济发展水平意味着政府财政收入高，农村社会养老保险资金不会对政府部门造成太大压力；对农民而言，较高的经济发展水平意味着较高农民收入，农民参与农村社会养老保险的可能性较大。因此提高当地经济实力可扩大农村社会养老保险覆盖面。一是要加大对农业的支持和保护力度，提升政策扶农力度。二是要加大品牌建设，提升特色农业发展档次。三是要加强管理，提升农业科技含量。四是要健全农民直补制度，提高农民受惠程度。五要大力加强现代农业的市场体系建设，不断完善流通基础设施。六是发展观光旅游新型农业。只有全面发展农村经济，提升壮大经济实力，才能统筹推进农村社会养老保险。
参 考 文 献
1、郑功成，《社会保障学》，商务印书馆，2000年
2、张惠芳，《我国农民社会养老保险的制度构建研究》，中国农业大学，2004年
3、王亚蓉，《余姚市农民养老保障实现全覆盖》，《中国劳动》，2007年12月
4、李琮主，《西欧社会保障制度》，中国社会科学院出版社，1989年
5、王承坤 许成慧，《日本农民养老保险制度及启示》，《山东劳动保障》，2007年第21期
6、张艳 文华琼，《日、德农民社会养老保险制度的分析及对我国的启示》，《知
识经济》，2007年11月
7、王喜红，《建立完善农民社会养老保障机制的思考》，《理论前言》，2007年1月
