我国政策性银行金融风险的防范与治理政策性银行金融治理-word文档网

一、政策性银行金融风险概述

二、我国政策性银行金融风险产生的原因

三、我国政策性银行金融风险的基础性防范措施

内容摘要

经过几年来的理论探讨与实践摸索，并借鉴国外先进经验，我国已建立了以中央银行为主导、国有商业银行为主体、政策性银行与其他商业银行及非银行金融机构为补充的金融体系。政策性银行作为我国金融组织体系的一部分，在贯彻政府意图、补充商业银行金融活动的缺陷和不足、优化调整产业结构、引导社会资源的合理配置等方面起到不可或缺的作用，它的建立和运作为我国金融业实现政策性业务与商业性业务的分离奠定了坚实的基础，为我国金融体制改革的进一步深化提供了有力的支持。因此，正确认识政策性银行的金融风险，并积极予以防范和化解，对维护我国金融体系的稳健运行，促进经济的健康发展意义重大。

论我国政策性银行金融风险的防范与治理

我国政策性银行自1994年成立以来，在筹集和引导社会资金，支持国家基础设施、基础产业和支柱产业的建设，促进国民经济持续、快速、健康发展方面做出了积极贡献。当前，政策性金融对地方基础设施等项目建设与发展的核心支持作用日益彰显。但是，由于项目信贷周期长、金额较大以及项目负债不能实行债转股等原因，加之我国金融市场并不完善，尤其是地方政府存在信用问题，使得我国政策性银行信贷业务存在很大的潜在风险。因此，如何利用金融理论与银行风险控制理论以及借鉴发达国家和地区的先进经验与措施，并结合我国新时期城镇化建设的市场需求，构建我国政策性银行信贷风险控制机制，有效地防范和系统控制政策性银行项目信贷风险，将直接影响政策性银行项目信贷业务的可持续发展以及我国城镇化建设的进程。

一、政策性银行金融风险同样不可忽视

有人认为，政策性银行作为政府的银行，是为贯彻政府意图服务的，风险由政府承担，不存在金融风险问题。笔者对上述观点不敢苟同。政策性银行金融风险同样存在，如韩国政策性银行因恶性债权增加而一度“颓废”，菲律宾开发银行因不良债权膨胀而倒闭也是很有力的例证。再回过头了来看我国政策性银行，不良资产过多已形成痼疾，因此存在着不可忽视的金融风险，具体理由如下：

政策性银行的特殊性质体现着其对风险管理的要求。其一，政策性银

行区别于财政之处就在于它具有银行性的一面，既为“银行”，不论其被赋予的政策功能有多大，它都必须按银行的经营原则实行“自主经营，自担风险”；其二，政策性银行也是信用中介，经营的是信贷资金，要以信用中介人的资格来实现资金的融通，并实现其运行、归流和增值，这就有其安全性要求，在执行政策时同样要讲微观收益，要有风险意识。

从某种意义上说，政策性银行潜在风险比商业银行更高。其一，一些

商业银行和其他金融机构不愿意贷款但社会效益显著地项目，如对国家重点建设、基础设施的贷款和出口信贷，往往是盈利较低，风险较大的领域；其二，政策性贷款的承载主体微观运行机制不健全，经济效益普遍较低，使贷款本息难以收回的可能性大；其三，政策性银行的资产质量低，操作中政府行为强，贷款投向刚性化，经营自主权小等现状，决定了其资产管理比商业银行更为复杂，其潜在风险比银行更高。

政策性金融易引发信用风险。首先，我国政策性银行财务状况恶化，

亏损上升，潜伏着经营风险。其次，信贷资金的需求呈刚性，但政策行可用资金有限，势必倒逼中央银行投放基础货币，扩大货币供应量，从而潜伏着通胀风险。再次，政策性银行“软资产，硬负债”，即贷款回收率低，不良资产不断累积，而对央行的借款和发行金融债券等高成本负债必须按期偿还，因此潜伏着债务风险。最后，我国政策性银行借贷利率倒挂，财政的利差补贴数额过大而难以到位，使政策行潜伏着利率风险。

由上可见，我国政策性银行金融风险不但存在还很严重。它极大的影响了我国政策性银行的健康稳健运行和可持续发展。因此，政策金融同样需要风险管理，而且其风险管理的成败同样关系到我国金融能否切实为经济发展服务的全局。加强政策性银行风险管理要从“内”和“外”两个方面进行探讨，“内”要从内部控制制度建设着手，加强资产负债管理，重在风险防范；“外”要加强多元化监督和法律保障。充分利用与商业银行的协调动作，强化对金融风险的外部治理

二、政策性银行金融风险产生的原因

金融风险，一般是指金融机构在从事筹集和运用资金的金融活动过程中遭受损失的可能性或不确定性，它不同于一般行业风险，不会构成对社会经济结构的巨大破坏；而金融风险一旦出现，将会使金融业的运行陷入瘫痪。有人认为政策性银行是政府的银行，风险由政府承担，这种看法是不正确的，是有害的。政策性银行作为独立核算、自主经营的独立法人主体，承担政策性业务的特殊金融行业，是政府独资创办的，国家是政策性银行财产的唯一所有者，财产的损失或者风险最终都由国家承担。目前，政策性银行金融风险产生的原因是多方面的：（1）政策性经营与利益补偿机制不健全的矛盾。政策性银行是执行国家产业政策和区域发展的银行，不以不盈利为目的，业务经营中政府行为强，自主经营权比商业银行小，贷款投向的弹性弱，往往经营的都是商业银行不愿意干或干不了的低利业务，甚至亏本业务。这就必然要求国家财政支持，给予相应的利益补偿，这是政策性银行健康发展的基本保证。（2）地方政府行政干预严重，影响政策性银行业务经营的自主权，导致政策性资金的不合理配置。（3）政策性企业效益低下，亏损严重，侵蚀政策性信贷资产，降低了信贷资产质量。（4）业务划转和代理期间造成的风险。（5）风险意识淡薄。针对金融风险形成的原因，防范和化解金融风险是必然的。

三、我国政策性银行金融风险的基础性防范措施

（一）建立健全内控机制，加强资产负债管理

内因是事物变化的依据，作为内因的银行经营管理的好坏，决定着能否切实有效防范化解风险，而加强经营管理关键在于是否有一套完善的制度体系。我国政策性银行组建不久，有关制度建设尚不到位，对于政策性金融业务的操作程序没有根本理顺，因此建立健全内部控制乃当今首要任务。政策性银行内部控制建设应根据中国人民银行《关于加强金融机构内部控制制度的指导原则》，循序渐进的建立起各项系统性的内部控制制度，并使之得到有效的贯彻实施。具体来讲应从以下几方面着手：

转变思想观念，树立内控意识

政策性银行不以追求利润为首要目标，因此一些政策性银行员工思想观念滞后，认为政策性资金融通只要按政府意图办事就行了，缺乏防范金融风险的紧迫感和责任感，由于思想认识不到位，必然导致工作的不到位，从而在业务经营中缺乏必要的内控措施与风险防范措施。因此必须要转变思想观念，树立好内控意识。加强员工职业道德教育，教育职员自觉遵守各项内部规章制度，树立浓厚的权责意识和内控意识。

建立健全内部控制制度

（1）内部控制制度建立原则

第一，政策的畅通性原则。政策性金融业务直接关系到国家宏观经济发展战略目标的实现和产业政策、区域经济发展政策的调整。也是落实适度从紧的货币政策，实现宏观调控目标的客观要求。所以各种制度的设计必须首先考虑政府政策意图的畅通性，然后再制定出各种业务计划、操作规程和经营管理的各项规章制度。第二，风险的预防原则。政策性银行实行“自主经营，保本微利”的经营方针，它的自身利益来源只有通过资金运用所产生的利得，资金运用则必然会产生风险。这就要求有完善的制度来对资金运作特别是信贷投放进行监督与制约，防范金融风险。

(2)建立科学的内部控制制度

健全和完善内部控制可借鉴商业银行内部控制体系，并结合自身政策性特点落实到经营管理的每一个环节。立足于金融风险的防范而建立的内部控制制度应包括三项主要内容：其一，构筑起健全的组织机制和科学的责任划分。从行长到一般员工都要有严格而明确的职责分工，并且，要针对不同层次设立相应的监督机构，加强对各层次干部职工的监督和评价。其二，建立健全科学的会计系统。政策性银行的所有业务活动都要通过会计进行处理，科学的会计系统能及时准确的反应和监督各项经营业务，发现和纠正业务经营过程中偏离各项目标值的差异以及防止风险的发生等。因此科学的会计系统是建立完善的内部控制制度的基石。其三，建立起具备完整功能的控制体系。应在政策性银行内部组织体系的控制、信贷资金风险的控制、授权授信的控制、会计系统的控制、电算化信息系统的控制等诸多方面都有切实可行的制约措施。

加强资产负债管理

资产负债业务是我国政策性银行的基本业务，政策性银行管理，其核心内容就是对资产负债的经营管理。对资产负债的管理主要是在贯彻政府意图的基础上对资产负债的安全性、流动性、效益性进行管理。从金融风险防范的角度来考虑，由于风险主要来自于资产运用的操作中，因此注定对政策性银行的资产管理要更为细致、全面。一是要采取必要的手段合理调整资产负债结构。为此，一方面要加大化解不良存量信贷资产的力度，动用各种力量实现对不良信贷资产的本息回收工作。另一方面对增量信贷资金的发放要进行充分的论证，确保社会效益与本息回收兼顾，对那些本息回收中必要的亏损要向上级行报告，再由上级行及时申请财政补贴，以保持较充足的可用资金。再次，应根据政策性资金运用决定资金来源的特点，多渠道筹集所需信贷资金，并应针对政策性资金运用长期性较多的特点，注重筹措长期性的信贷资金来源。二是要规范信贷操作程序。贷款发放操作过程中要迅速完善各项风险防范管理制度，包括建立严格的审贷分离制度。另外，由于政策性银行提供资金的项目通常投资量大、期限长、风险大，因此在安排贷款前，要进行贷款项目的科学评估。通过对所贷项目充分的评估论证，确保贷款投向量符合国家经济政策和产业政策，同时尽量保证贷款本息的收回。三是政策性银行应提留一定的风险准备金，以抵补可能的各种风险损失，从而建立起有效的风险后备保障机制。

4.建立央行对政策行的横向监管机制

由于政策性银行的性质及其特殊地位，中央银行对政策性银行的监管一般不宜采取对其它金融机构的监督模式，但中央银行有必要对政策性银行进行监管指导和服务，应将对政策行的监管纳入央行大监管体系，按货币政策的要求加强对政策性金融业务的监督检查，预防和控制出现大范围或区域性的政策性金融风险。

5.加快政策性金融立法，使政策性金融有法可依

政策性金融立法既可以规范政策性银行业务经营，又可为政策性银行提供法律保障。西方国家一般在政策性银行成立之前，都通过立法的形式对政策性银行的机构设置和各项业务活动作出具体规定，我国政策性银行成立已有多年，但法规的建设明显滞后，因此我国应尽早出台相关法律，用法律手段明确政策性银行的定义、政策性银行的经营方针及业务范围、机构设置条件和手续、政策性银行的权利和义务；规定贷款人、承贷人和受益人之间的经济利益关系；规范政府、企业、银行等行为主体的行为，保证政策性银行在法制化、规范化的轨道上运行，防范金融风险的发生。

6.构建多元化的外部监督主体，加强外部控制

外因是事物变化的条件，外因通过内因发挥作用。通过完善外部控制系统建设，加强对政策行经营管理的监督，同样可以起到有效防范化解金融风险的作用。外部控制系统包括同业制约、外部审计、社会监督等。同业制约是指由辖区范围内金融机构成立同业公会，相互监督，进行自律。同业自律在发达的市场经济国家广泛流行，它对维护公平竞争，稳定金融秩序意义重大，同时也对各银行间互帮互助、解决各自面临的困难及联合预警可能出现的金融风险作用突出。随着经济的进一步发展，中央银行现场稽核功能将日益退化，这种情况下，可委托有关政策性金融机构进行审计检查，实行定期检查、定期上报制度，再通过人民银行督促政策行对不良业务进行处理。再者，加强公众金融意识，实现公众监督政策性金融业务的规范运作也是外部治理的一个有效途径。

（二）理顺与商业银行关系，共同防范与化解风险

政策性银行和商业性银行虽然在资金配置（主体、方式原则等）、资金来源和筹措方式、资金投放领域、信用的派生、逐利机制等方面有着明显的区别，但二者都是促进国民经济持续、快速、健康发展不可缺少的要素，只有它们的有机结合，才能真正实现我国社会资金这种稀缺资源的最佳配置。我国政策性银行于1994年才成立，是在我国经济体制与金融体制转轨过程中发展起来的，起步较慢，因而许多方面不及商业银行发展完善，因此，政策性银行的经营管理和风险防范离不开与商业银行的密切联系。

借助商业银行遍布全国各地的机构网点，并通过这些网点收集反馈信息，

或者在必要区域与商业银行共建办公用房，这样可减少政策行的经营成本支出。

理顺委托代理关系。我国除农业发展银行实行业务自营外，其它两政策行

的业务全部委托商业银行代理，同时农发行部分业务仍需商业银行代理，因此，理顺委托代理的权责利关系，是政策性银行经营管理的重要一环。

加强向商业银行的资金融通工作，一方面政策性银行应加大向商业银行发

行金融债券的数量，减少向中央银行的借款，这样可减少因短期借入资金过多但政策性信贷资金回收滞后而造成的流动性风险；另一方面可通过同业拆借缓解其临时性资金供求矛盾，保证其资金融通链条的稳健。

充分利用商业银行的风险信息系统，加强非现场监督，防范化解风险。通

过商业银行掌握的信息，预测和分析信贷风险、贷款项目的运行情况、风险控制指标的变动情况等，及时准确地进行风险预测、防范和化解。

对不良存量资产可委托商业银行进行清收，或者通过商业银行把不良存量

资产出售，有效转移风险。

6.调动商业银行参与政策性项目融资的积极性，如通过联合投资或对商业银行融资的项目进行担保等。这种“风险共同体”有利于两行在加强风险管理的同时，良性互动，共同防范化解风险。

参考文献

王世英：《银行信贷管理学》，西南财经大学出版社。

2、巴瑞林：《论经济转轨中政策性银行的经营缺陷及其调整》，《当代财经》1997年第10期。