目 录
一、预算外资金的定义、性质、特点和管理原则
二、预算外资金常见的会计核算方法
三、目前预算外资金管理存在的问题
四、加强和完善预算外资金的核算和管理措施
内 容 摘 要
毋庸置疑，预算外资金是财政资金体系的重要补充，在一定的经济发展阶段，对我国经济建设和社会发展起到了积极作用。随着预算外资金的膨胀，由于管理制度的不健全，预算外资金缺乏有效的管理和有力的监督。在建设“阳光政府”和加快财政体制改革的背景下，加强对预算外资金的管理意义重大。本文阐释了预算外资金的一般理论、核算方法，浅析了预算外资金管理中存在的问题以及加强预算外资金管理的对策。
预算外资金是国家财力的重要组成部分。预算外资金核算与管理是一项政策性强、难度大的工作。我国预算外资金经历了建国初期的雏形，改革开放后的发展，特别是市场经济体制建立以来，随着政府职能和社会分配格局变动发生的巨大变化。如今，预算外资金的项目逐渐繁多，资金增长不断加快，数额持续增大。而预算外资金政策、管理手段的滞后，造成政府难以掌控，一再膨胀的现象，既歪曲了收入分配结构，分散了国家财力，又滋生了腐败现象。正确认识并解决预算外资金管理，是目前财政管理改革中亟待待解决的重要问题。因此，切实加强预算外资金的规范核算和管理,势在必行。
一、预算外资金的定义、性质、特点和管理原则
（一）预算外资金的定义
预算外资金的定义很多很繁杂，这里引用1996年中国统计年鉴的定义。即预算外资金是指有关单位凭借国家权力或由国家授权而取得的没有纳入国家预算管理的财政性资金。其收入包括地方财政部门的各项附加收入、集中事业收入、专项收入等事业行政单位的专用基金、经营性服务纯收入、行政事业性收费、专项资金、中小学勤工俭学收入、税收分成等。
简单地说，预算外资金就是国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。
（二）预算外资金的性质和特点
预算外资金的性质是属于国家所有的，不纳入国家预算管理的财政性资金，即以国家为主体凭国家权力强制分配的资金。
预算外资金相对于预算内资金而言有两个特点：一是其来源的广泛性与任意性。与正式列入国家财政预算制度的资金不同，预算外资金的来源十分广泛，比较常见的有以政府及其各级机关的名义征收的各种费用。二是其在监管中存在较大的困难。由于预算外资金不像预算内资金那样规范，因而是游离于现有的财政监管制度的控制之外的。这就给审计和管理工作带来了很大的困难。
（三）预算外资金的管理原则
预算外资金规范化管理有五个基本原则：
（1）统一性原则。国家对于全国预算外资金管理活动有统一政策、统一组织、统一指挥、统一调节的权限，主要体现在宏观调控、政策引导上。各部门单位的预算外资金必须由各级财政部门分级统一管理，同属于财政性资金的预算内、预算外资金要统一纳入国家预算，两者最终并轨。
（2）完整性原则。凡是体现政府分配行为的收支活动都必须在政府预算中完整反映。现阶段，我国预算资金和纳入预算内管理的预算外资金必须在各级政府的预决算报告中反映。
（3）效益性原则。市场经济要求政府经济行为必须具有高效率。预算外资金规范化管理，要求降低管理成本，追求管理效率；同时要从预算外收入来源和支出流向的全过程来把握，提高资金使用效益。
（4）专款专用原则。对预算外资金收支按不同性质实行分类管理。对统一收取和使用的专项用于公共工程和社会公共事业的基金、收费，以及以政府的信誉强制建立的社会保障基金等要按规定的用途专款专用，不得挪作他用，收支结余可结转下年度专项使用；其他预算外资金，财政部门经同级政府批准可按隶属关系统筹安排使用。
（5）五是公开性原则。体现政府收支分配行为的预算外资金收入和支出必须向社会公开，接受社会的监督和检查。不仅是财政部门要加强对预算外资金的管理，而且计划、审计、监察、物价等部门要加强对预算外资金收支情况的监督和检查。
二、预算外资金常见的会计核算方法
当前，行政事业单位对纳入财政管理的预算外收入的会计处理主要有以下四种方法。
（一）将预算外资金专储作为备查项目，不纳入统一的账务处理
在预算外收入的资金存入财政专户时不记账，会计只在备查账簿上作简单登记，当财政将专户存款返回时，才增加单位的资金和预算外收入。即：收取预算外收入时，借：银行存款 贷：应缴预算款。上缴财政专户储存时，借：应缴预算款 贷：银行存款（收取的预算外收入由银行代收直接缴入预算外资金专储时，则只作备查登记。）财政返回预算外资金专储时，借：银行存款 贷：财政补助收入／其他收
入等（实际返回金额）。
这种处理完全符合现行行政事业单位会计制度的规定，并且方法简单，易于操作，但其存在的弊端也是很明显的，有的单位只有预算外收入，或者预算外收入占总收入的比例很大，这样处理既不能清晰地反映行政事业单位每月的收缴进度、上缴财政情况和预算外资金专储的可用余额等，也不利于对预算外收入的监管。
（二）将预算外资金专储视同银行存款，把预算外收入直接作为收入。
一些单位把预算外资金专储直接等同于本单位的银行存款。当收到预算外收入存入财政专户时，借记“银行存款——预算外资金专储”，贷记“其它收入”等收入类科目；
当从财政返回预算外资金专储时，冲减预算外资金专储存款，同时把财政扣缴的部分记入事业支出／行政支出，即借记，银行存款——基本存款账号，事业支出，贷记，银行存款——预算外资金专储。
这种核算方法虽有利于本单位加强对预算外资金专储的管理，及时地反映每月收到的预算外收入，但只适合财政全额返回预算外资金专储的情况。然而，大部分单位的预算外资金专储都是差额返回，只是比例有大有小，把上缴财政专户的预算外收入直接记为收入则虚增了收入，把财政扣缴的部分记入事业支出／行政支出，又虚增了单位的开支，并且行政事业单位使用预算外资金专储也会受到当地财政的严格限制。所以把预算外资金专储视同银行存款容易给单位管理当局一种假象：账上反映有充足资金，单位有重大用途临时调用时却存在较大困难。另外，存入财政专户的大部分预算外资金专储并不会全额返回给执收单位使用，根据预算外收入的类别和各地财政的具体政策，当地财政会扣缴各单位一定比例的预算外资金专储。既然从财政的预算外资金专储中返回的总资金不完全等于甚至远远低于原存入的资金，那么将预算外资金专储视同银行存款的做法也有欠妥之处。
（三）将预算外资金专储视为应收款项进行管理。
一些单位将上缴财政的预算外资金专储视为应收款项，从财政返回时再冲减应收款项，财政扣缴的部分列为支出。
这种核算方法和第二种类似，当财政扣缴比例较大时，易虚增应收账款和支出。
（四）将预算外资金专储与应缴预算款对应，从财政返回后，冲减预算外资金专储与应缴预算款，同时增加收入。
收取预算外收入时： 借：银行存款
贷：应缴预算款。
上缴财政时：
借：银行存款／应收账款——预算外资金专储
贷：银行存款。
从财政返回时： 借：银行存款
贷：财政补助收入／其他收入等（实际返回金额）
借：应缴预算款
贷：银行存款／应收账款——预算外资金专储。
这种核算方法看似繁琐，但它把单位上缴财政的预算外收入通过同时增加银行存款／应收账款——预算外资金专储和应缴预算款，财政返回时再按实返数加扣缴部分冲减这两个科目，这样核算比较全面地反映了本单位的预算外收入的资金流动情况，还能不偏不倚地准确核算本单位的收入和支出。
三、目前预算外资金管理存在的问题
当今，预算内资金有财政部门管，企业效益有税务部门监督,预算外资金的管理还不够完善和规范。近年来随着“收入两条线”管理改革的深入实行，虽然逐步缩小了资金规模，增加了政府宏观调控能力，但仍缺乏具体有效的法规制度以及运行机制的保障，财政管理尚未完全到位。
（一）财政管理范围过大过宽
在资金运用过程中，由于缺乏有效的制约和管理机制，导致地方政府产生不少的违规行为。一些地方的政府和财政部门人为地扩大了预算外资金管理范围，将部分不应管的资金也纳入了预算外资金管理。这个问题具有较大共性。如将预算内转出的各类资金、所属单位和下级单位上缴的收入、资产变价和租赁收入，经营服务性收入、反映在往来科目中的收入、账目以外的收入、以及收回的支出等，作为预算外资金管理等。
（二）部分预算外资金未纳入预算管理
1993 年以来，国家分几次出台政策，将所有罚没收入和部分行政性收费、政府性基金纳入预算管理。相关政策比较明确，但在基层具体的操作过程中，部分基金、收费、罚没款项仍作为预算外资金管理，造成预算收入不完整，财政决算不实。如在很多地方，征地管理费、社会抚养费、排污费、水资源费和公安系统收费等主体收费项目都尚未纳入预算管理。
（三）预算外资金收支预决算制度不健全
按照规定，财政部门应建立预算外资金预决算管理制度。要在认真审核单位预算外资金收支计划和单位财务收支计划的基础上，编制本级预算外资金收支计划，报经同级人民政府批准后实施。年度终了，财政部门要审批单位的预算外资金收支决算，编制本级预算外资金收支决算，并报同级政府审批，在此基础上，编制包括预算内、外收支的综合财政计划。实际执行中，县乡两级均未建立预算外资金预决算制度，市级的预决算制度往往也是流于形式，难以发挥实际作用。综合预算制度难以落实也很突出这一点在经济欠发达地区尤为突出。
（四）预算外资金缺乏有效的监管
国务院要求，各级人民政府要接受同级人大对预算外资金使用情况的督。实际上目前各级人民代表大会只对预算资金进行监督，预算外资金仍游离于人大监督之外，大部分预算外资金管理权限均由财政部门行使，财权过于集中，权责不对称，进而造成管理不规范、收支随意性强、暗箱操作等弊端，得不到公众和立法机构的审查监督，甚至也缺乏上级行政部门的有效监督。例如，预算外资金的自主使用和其在使用结构上不顾中央的有关规定、过多地向基础设施建设等领域倾斜，是造成目前经济过热的重要原因之一。既然预算外资金属于财政性资金，就是公共资金，就需要立法机关的监督。
四、加强和完善预算外资金的核算和管理措施
（一）提高认识，转变观念，加强预算外资金管理的责任意识
预算外资金是地方财政收入的一种非税收入，是地方财政财政资金的重要组成部分，不能随便乱动、挪用和截留。要增强加强预算外资金的管理的紧迫感。明确治理预算外资金膨胀，壮大政府财力，完善财政职能，是巩固国家政权，实现国家职能的必然要求，不是部门和单位的自有资金。要加强不规范征收和使用预算外资金的风险教育。在一些单位不规范征收和不规范使用预算外资金都有某种程度的存在。尽管这些问题在目前的财政体制下所在难免，一些部门单位领导对这种行为的后果也还存在着侥幸心理，这就更需要加强不规范行为的风险教育，还要与惩戒教育相结合，增强责任意识和法制自律教育。
（二）建章立制，有章可循，规范和完善“收支两条线”
加强制度建设，建立预算、决算制度，做到按章核算，定期审计。首先，要完善票据管理模式，加强票据管理，从源头上把关。把票据管理与资金管理科学有效结合起来，进一步规范预算外资金征管行为，有效地防止收入不进专户和截留，隐瞒收入等现象。其次，建立健全各项财务规章制度。物价、财政、审计、人大等相关部门要各司其职，协调配合，明确各种收入项目，规定各各项收费标准，坚决取缔和制止乱收费。再次，各单位的收费管理要严格实行收支两条线，严格收入渠道，防止乱列支出。要防范私设“小金库”现象，防止部门、单位把预算外资金当成自己的“私房钱”、“取款机”来使用，防止预算外资金的体外循环。最后，建立和完善“单位开票、银行代收、财政统管”的管理制度，做到票款分离，资金通过财政专户进行划拨和结算。
（三）统筹安排，强化预算管理，增强预算外资金的透明度
严格预算管理，认真编制年度综合收支预算，统筹考虑预算内外收支，将预算内外资金捆绑一起，支出按定额统筹安排，作为预算内资金的补充，以弥补人员经费公用经费的不足，充分发挥财政资金的整体效益。用于工资、奖金、补贴、津贴和福利等方面支出，应严格执行财政部门核定的项目、范围和标准.积极发挥会计核算中心的监督作用，从原始单据入手，强化预算外资金的支出监督，引导预算外资金合理流向，充分发挥预算外资金的效益。
（四）加强法制，完善配套措施,提高预算外资金的管理效率
政府资金来源与公众、用于公众，理应受到立法机构的审查和监督，以确保行使的公正。预算外资金管理改革是不仅关系到单位原有权力、利益调整，而且涉及单位性质、经费供给以及内部减员等现实问题。因此，只有把它与财政管理制度改革、政府机构改革以及经济体制改革等结合起来，才能切实贯彻执行国家的财经法规，并达到相互促进的作用。进而对现行的政府性基金和纳入预算管理的预算外资金列收列支的管理方式进行更进一步的规范和完善，逐步消除单式预算的弊端，真正发挥财政部们应有的管理监督作用。
参考资料：
1、中华会计网校《预算外资金会计核算方法利弊》://.chinaacc.com/new/635_651_201103/31ya1376885610.shtml
2、张梦中《重塑中央与地方财政政策的构想》
3、王锦浩 《对我国预算外资金使用中存在的问题的思考》
4、《浅谈事业单位预算外资金管理》——《财会通讯》2010年第1期
