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一、正确认识预算外资金的性质 二、分析预算外资金管理中存在的问题 三、加强和完善预算外资金管理的法规制度及管理对策，建立有效的预算外资金运行机制
内 容 摘 要
随着我国市场经济体制的逐步完善，政府职能和社会分配格局发生了巨大变化，预算外资金迅速增长，但由于对预算外资金认识上的滞后和政策、管理手段的缺位，造成预算外资金游离于政府预算之外，这种状况的存在，既扭曲了收入分配结构，加剧了财政困难，削弱了财政的调控能力，同时也滋生了腐败现象 因此，正确认识预算外资金的性质，深刻分析预算外资金管理中存在的问题，在此基础上逐步完善预算外资金管理的法规制度，建立有效的预算外资金运行机制，具有重要的理论意义和实践意义。
关键词：预算外资金、问题、管理、核算
预算外资金的管理和核算
一、正确认识预算外资金的性质
（一）预算外资金的概念
预算外资金，是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排的未纳入财政预算管理的各种财政性资金。对预算外资金的管理指在保持预算资金国有权不变的条件下，运用法律手段，辅之以经济手段和行政手段，对预算外资金的运行进行调控和监督，增强预算外资金的合法合规性，提高预算外资金的使用效益。根据1983年颁布的《预算外资金管理试行办法》，预算外资金是政府部门、单位和社会团体为发行政府职能和社会管理职能依据国家法律、法规和具有法律效力的规章制度而收取和提存的财政性资金。此规定明确了预算外资金是一种财政性资金，虽然它不纳入预算管理，但其取得是凭借政府的规定，是用于满足政府履行其取能需要的，所有权是属于政府，而非部门或单位。1996年，国务院又发布了《关于加强预算外资金管理的决定》，这个被认为真正标志我国对预算外资金的认识已接近社会主义市场经济体制要求的文件，再次明确了预算外资金是一种财政性资金。而且根据我国市场经济的发展状况和国家财政预算的实施情况，进一步明确了预算外资金管理范围，并将部分预算外资金纳入财政预算管理。
（二）预算外资金的特点
1、资金来源广泛。相对于预算内资金而言，预算外资金的最大特点就是来源广泛。预算外资金多是以政府及其各级机关的名义征收的费用，征收的项目较多，这些款项多数没有上缴国库，而是纳入各级地方财政预算外资金管理。
2、资金数额巨大。预算外资金数额巨大，且不断增加，增长速度超过预算内资金的增长，占财政收的比重呈上升趋势。据有关报道，全国各级财政统计内的预算外资金收大约3000至4000亿元，这些收的大部分来源于政府部门的收费和罚款。
3、资金分配复杂。预算外资金收的分配，中央所占比重不到10%且逐渐下降，地方所占的比重大且稳步上升，二者数量悬殊。同时，大部分的预算外资金是量大而文的行政事业单位使用。
二、预算外资金管理中存在的问题
由于对预算外资金认识存在的不足和政策、管理手段上存在的不规范现象，造成了行政事业单位在预算外资金管理上存在乱收费、挤占挪用等问题，这些问题造成了国家财力的缺失，造成了国家财政性资金的减少，给国家财政造成不可弥补的损失，又加重了百姓和公众的负担，滋生了腐败现象。预算外资金管理中主要存在以下问题：
1、预算外资金收支管理粗放。按照预算外资金管理的要求，各单位应执照财政部门的规定编制预算外资金收支计划，财政部门按照经费定额和开支标准对该计划进行审批后，汇总编制年度总计划。但实际的执行情况是，有些单位没有收支计划，财政部门也很难形成规范的汇总预算，只是粗略地按基数加增长的办法编制并下达预算资金收支计划。具体收时，有的单位只是将专户资金一缴了之，没有具体的资金项目名称，造成收入来源不清，支出时由于没有明确的定额标准计划，资金的使用仍处于“以收定支|”阶段。预算外资金管理粗放，给用款单位挤占挪用资金提供了可乘之机。
2、应纳入预算外资金管理的项目仍游离于财政预算管理之外。从财政的资金管理看，一方面预算内资金短缺，收支矛盾突出。另一方面一些国家已明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金，财政仍作为预算外资金管理，使本应纳入预算的资金游离于财政预算管理之外。究其原因，一是原编制为自收自支的事业单位，一旦将其收入纳入预算管理，就要理顺各方面的管理关系，这不仅要加大各部门的管理成本，而且会突破各自的确良管理指标；二是就单位而言，收费收入不足以抵项其正常支出，因此改变财政管理方式，就意味着财政负担加重；三是执收单位作为征收主体在认识上存在偏差，担心纳入预算管理后对其经费保障产生影响，主观上不愿意把专户资金纳入预算管理。
3、预算外资金的监督检查机制不健全。目前预算外资金监督检查普遍存在着“重收入、轻支出”的现象，一昧强调纳入财政专户管理和缴存比例，忽视了支出上存在的问题。
4、征缴模式陈旧、程序不科学。尽管近几年各地都积极推行预算外资金“单位开票银行代收、财政统管”的征管体制。但由于种种原因，一些地区仍处于自存自缴的状态。而预算外资金收入过渡户的存在，给个别单位截留预算内外收入、坐收坐支预算内外资金提供了可能。另外，由于征缴程序不严密、不科学，也容易形成资金体外循环。如一些地方出台的行政事业性收费属于省、地（州、市）、县（市、区）三级预算收入，应按比例纳入同级财政预算管理。但其具体征管模式是，由地县基层单位负责收缴资金，由省级部门归集资金、报批手续，待审批后，再由省级部门按比例逐级返还原单位，然后各自缴入国库。这种方法虽有利于资金到位，但对按级次入库的资金，由于征缴过程涉及多个环节，又没有必要的财政监督手段，容易形成既不解缴当地国库，又不纳入专户储存的体外循环资金。
5、相关政策和配套措施缺位，影响了国家财经法规的贯彻落实。根据财政部《预算外资金管理实施办法》，行政主管机构可以按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中一部分管理费。但该办法对管理费的收取方式、标准、票据使用、支出范围及资金管理都没有作出具体明确的规定。目前，一些地方迫于强大的财政压力，不得不要求预算部门自行解决一些财政支出，因此一些主管部门就以各种名义向下属单位收取管理费。由于没有具体的政策规定，一些单位超标准收费、使用不合法票据以及白条收费，进而逃避专户管理、违规投资基建，甚至隐瞒收入、私设小金库等问题时有发生。此外，一些国家收费命令取消，但由于没有及时理顺和解决相关的单位经费，致使一些旨在建立政府与民间良性关系、规范行政行为、减轻企业负担的国家政策无法落到实处。
三、加强和完善预算外资金管理的法规制度及管理对策，建立有效的预算外资金运行机制
针对预算外资金管理工作的发展现状和存在问题，建议各级财政部门围绕财政综合预算的总体目标，从健全机制、规范运作等方面逐步实现预算内外资金统管、同管。其核心是要保证政府行为有法可依，有章可循，增加其透明度和规范性，便于公众和立法机关对其进行监督，确保公共财政以满足公共需要，使其基本出发点的本质得到体现。要对预算外资金范围的界定、预算外资金项目的设立、收费的标准与方式、预算外收入的保管与使用、对预算外资金的审计与监督等环节都通过法律法规进行明确的规定。
（一）深化“收支两条线”管理改革，积极推进综合财政预算
收支两条线是指政府对行政事业性收费的管理方式，即有关部门取得的预算外收入和发生的支出脱钩，收入上缴国库或财政专户，部门不得截留、坐支，财政部门安排给部门的支出不能和收入挂钩，而是根据各单位履行职能的需要按标准核定并拨付的资金管理模式。深化“收支两条线”管理改革的核心是按照公共管理的要求，将全部财政性收支逐步纳入政府预算管理，不能有游离于政府预算之外、不受社会公众监督的财政性收支。从“收”的角度来讲，主要是收缴分离，规范政府预算外收入收缴并减少部门、单位占压政府资金，对于合法合规的预算外资金收入特别是收费收入，不再由部门、单位自收自缴，实行收缴分离，纳入政府预算或实行专户管理；从“支”的方面来计，主要是收支脱钩，执收单位上缴的预算外收入不再与其支出挂钩，收支两条线是防治腐败和搞好党风廉政建设的一项重要制度。
对于行政事业单位的财务人员及主管领导来说，应该逐步树立“收支两条线”的意识，行政事业单位的收费、罚没等预算外资金收入必须纳入财政专户管理，收入与支出不挂钩，例如：收费取得的收入全额上缴财政，支出由财政部门统一返还核定指标，统一安排使用。各行政事业单位的财务收支统一由该单位的财务部门统一管理，对各地区各单位开设银行账户进行清查，财务部门要按照相关规定，统一设立银行账户，而各职能处室不能私自开设银行账户，从收入和支出两个来源遏止违法违纪问题的产生。各单位每年在编制预算外资金预算时应参照上年和当年收入数、依据年的政策变化及其他收入的增减变化因素测算；编报之后报同级财政部门及上级主管部门审批，财政部门根据相关规定、各单位上报的用款计划及预算外资金缴入财政专户的情况进行批复，将资金拨入各行政事业单位的账户，各单位必须执照规定的用途使用。
（二）加强申报、执行预算环节的管理
预算外资金实行专户存储的方式，根据国务院下发的《关于加强预算外资金管理的通知》中：‘对于事业、行政单位管理的预算外资金，原则上采取由财政部专户储存、财政审批、银行监督“的方式，行政事业单位预算应该按照量入为出、收支平衡、统筹兼顾、合理安排、厉行节约、开源节流、注重效益的原则来编报预算，在进行认真的审核思考之后，编报预算外资金年度收支计划和月、季计划，并报市级财政部门审批，同时要及时、足额地将预算外资金上缴市级财政部门开设的预算外资金专户，相应的银行也要对行政事业单位进行认真督促，督促其按时将预算外资金存入预算外资金专户。财政部门要针对各单位财务人员上报的预算外资金收支计划认真进行复核审查，保证其资金收取和使用的合理性和合法性；经财政批复预算后，要认真按照财政批复的用款计划来组织使用资金；如果有特殊用途，要报同级财政部门与上级主管部门批准，方能改变使用计划和使用用途；未经同级财政部门批准，各单位不得自行调整预算，更要在合理的开支范围内进行开支，避免超支现象发生。
（三）加强票据管理中的控制
各行政事业单位的收费票据必须由市级财政或者收费管理部门统一印制，未经指定，任何单位都不得印制财政票据。而主管部门在购买票据时要必须持收费许可证到相关部门登记，办理相关手续后领购相关票据；在进行收费活动时必须给对方开具收费票据；各行事业单位的财务部门在进行账务处理时应该按照收费票据来进行原始凭证的入账处理，因为合法的收费票据是财务收支的法宝原始凭证；在票据管理上设立限理供应、验旧领新的制度，即使用过的票据要经过票据主管机关审核，审核使用单位的收入金额是否足额上缴国库，有无不按照收费许可证列示的内容和收费金额收费，看票据有无毁损丢失等情况，核对没有问题，才会供应新票据，这样就可以控制乱收乱罚的行为。而相关单位在与交款单位发生业务往来时，要如实反映收入情况，在收入发生时要给对方开具票据。在对票据进行监督检查时，要定期查看它有没有如下问题：票据超出规定范围标准使用非法票据记账、未进行年检的、票据使用超出 标准等。
（四）对收费许可证和收费票据要进行审计
收费许可证是对行政事业单位预算外资金收费项目和政府性基金的一种管理方式。收费许可证由国务院价格主管部门统一制定样式，中央和省两级价格主管部门印制，各级价格主管部门分别核发。行政事业单位都要凭借合法有效的收费批准文件到相应的价格主管部门去申请领取收费许可证。收费许可证是行政事业单位依法收取行政事业性收费的合法凭证，每年由发证机关加盖年检审验章后才能保持使用效力。因此，在对其进行审计时，要看收费许可证是否正常年检，有无过期不更换的行为；而收费票据是行政事业性单位进行合法合理收费的法定票据，各级财政部门对于预算外资金的票据进行印制发放、验旧换新、年检、核销等工作，各行政事业性单位在进行预外外资金的收缴时，必须按照财务隶属关系分别使用财政部或省、直辖市财政部门统一印制的票据。因此，在审计过程中，要看相关单位是否按规定使用了统一印制的票据，有无存在不开具票据的情况，票据的领用、注销和日常管理有无反常现象，如：票据存根没有连续编号，存根保存不完整，票据的开具与实际收款情况不符等。
（五）实现票据统一管理，完善专户储存
通过严格票据管理，从源头上加强预算外资金管理。收费单位应当按照物价、财政等部门明确的收费范围和项目收费，使用财政部门统一印制的收费收据。同时做到票款同步，统一专户进行储存。
（六）规范预算外资金分配
预算外资金属于国家资金，政府有最大的调控权。因此，实行收支两条线，让收钱的部门不能随意花钱，不仅可以提高预算外资金的透明度，也有利于防止违法违规。政府也可以将部分的预算外资金适当集中办点大事、实事，投向重点项目、能源、交通、市政府等基本建设项目。政府还可以对各事业单位的事业性收费实行比例调控，即按一定比例上交财政，按适当比例返还经单位。建立科学合理的预算外资金财务会计制度与综合财政预算报表体系，保障综合财政预算制度实施到位。实现集中财力办大事。
（七）积极借助科技手段以及高效、智能的网络管理系统，彻底改革预算外资金收缴制度
规范预算外资金管理，首先是堵塞收入方面的漏洞，做到应收尽收。要以收费票据为资金监管源头，利用现代科学技术手段赋予财政票据信息功能，再借助收费单位、代收银行、财政三家之间强大的网络管理系统，彻底建立起一个“单位开票、银行代收、财政统管”的预算外资金征管体系。由于所有收费通过银行代收，不仅便于财政性资金集中纳入财政管理，增强财政调控能力，使财政专户发挥“准国库”的功能，而且通过银行代收，还构建了财政部门与执收单位间高效的收费票据领购、核销管理模式，大大提高了财政部门对执收单位收取预算外资金的监控力度，有力地遏止了自立收费项目、自定收费标准等乱收费行为。
（八）切实完善配套措施和法规建设，努力提高预算外资金的管理效率
预算外资金管理改革是一项政策性强、难度大的工作，它不仅关系到单位原有权力、利益调整，而且涉及单位性质、经费供给以及内部减员等现实问题。因此，只有把它与财政管理制度改革、政府机构改革以及经济体制改革等结合起来，才能切实贯彻执行国家的财经法规，并达到相互促进的作用。进而对现行的政府性基金和纳入预算管理的预算外资金列收列支的管理方式进行更进一步的规范和完善，逐步消除单式预算的弊端，真正发挥财政部们应有的管理监督作用。
（九）健全体制机制，加强监管力度
根据《国务院关于编制2009年中央预算和地方预算的通知》（国发[2008]35号）有关规定，从2010年1月1日起，将按预算外资金管理的全国性及中央部门和单位行政事业性收费逐步纳入财政预算管理，这说明国家正在逐步建立健全体制机制建设。各部门、单位也要建立健全内部监督约束机制，定期对预算外资金进行自查自纠，各级财政部门要加强对预算外资金的支出管理。审计、监察等部门要根据国家政策法规的要求，与财政部门协调配合，加大对预算外资金的监督检查，发现问题要限期整改。对违反预算外资金管理规定者，要贪污办事。
（十）完善立法，将全部与预算外资金管理有关的活动均列入法律法规管理的范围
建立公共财政收入征管体系和国库集中收付制度是我国财政体制改革的一项重要内容。应该说实行真正的综合财政预算，将预算内外资金统一安排使用并最终取消预算外资金，只是时间问题。根据国务院转发财政部深化收支两条线改革意见，目前我国总体上是依照与人民群众生活相关程度，采取逐步将预算外资金纳入预算管理的做法。因此，各级财政首先要将国家明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金不折不扣地全部纳入预管管理，相应支出通过预算予以安排。其次对有预算外资金收入的单位必须自下而上地编制预算外资金收支计划，并将其纳入单位的财务收支计划和财政的综合预算；预算外收入要全部纳入专户管理，相应支出由财政统筹安排，要逐步改变按照收入比例提取经费的作法，要比照部门预算的统一要求核定经费支出，实行“预算制”，进而促进执收执罚部门依法行政。
各级财政部门应按国家规定将应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金全部纳入预算管理，相应支出通过预算安排。对有预算外资金收入的单位实施自下而上编制预算外资金收支计划，并纳入单位的财务收支计划和财政的综合预算。财政部门尽快建立科学合理的支出标准和预算定额，进一步细化预算，提高预算资金分配到位率。要建立完善项目库，打好预算编制的基础，逐步分开部门预算，建立起预算执行的日常监督机制，加强预算支出的测算，并严格执行批复的预算，增强预算的刚性约束。各级财政部门要改变过去那种重分配轻管理、重审批轻监督、重微观轻宏观、重预算内轻预算外的传统理财观念，充分认识财政宏观调控和财政监管工作的重要性，克服本位主义和小团体意识，切实加强综合财政预算编制工作，提高财政资金的管理能力。近年一些地方已经取消了预算外资金的概念，并全面推行政府非税收入银行代收管理办法，这对建立公共财政收入征管体系和国库集中收付制度不能不说是一个有益的探索和实践，具有很强的借鉴意义。
总之，与其他单项的制度安排一样，预算外资金作用的发挥必须依赖于特定的制度环境。预算外资金的产生是以统收统支的财政管理体制为背景的。加强预算外资金管理，有利于预算外资金统筹安排，科学制定综合收支计划；有利于形成预算内外资金相结合，统一管理的良好格局；有利于保障履行政府职责的经费来源，切实发挥预算外资金的效用。
参考文献
1、国务院文件，关于加强预算外资金管理的决定。国发（1996年）29号
2、://.doc88.com/p-902538276290.html
3、://.docin.com/p-276778569.html
5、://.docin.com/p-523445279.html
6、玉兰，浅谈加强预算外资金管理。现代商业，2010，（18）；91-9
