探讨推进行政审批改革转变地方政府职能
———江阴市行政审批改革的创新与实践
摘 要] 行政审批制度改革是行政管理体制改革的重要内容,是政府的“自我革命”,是政府职能转变的关键环节, 同时也是从源头上预防和治理腐败的重要举措。“十二五”时期，江阴实施了商事制度、五张清单管理制度等一系列制度改革，进一步优化了审批程序、缩短了审批时限、加强了事中事后监管、拓展了“互联网+ 政务”模式，政府行政效能得到极大地提升。
[关键词] 审批；改革；启示；
江阴市行政审批改革的方法和结果
(一)优化审批程序，提高服务效率
1.持续推进流程的简化。一是审批流程不断优化优化，丢掉过多的包袱。将原来的8 类基本建设项目审批流程整合成更为简洁、清晰的4 张审批流程图，即：工业园区备案类工业项目审批流程图，工业园区核准类工业项目审批流程图，集体拨用类、国有划拨类政府投资项目审批流程图，国有出让招拍挂类政府投资项目、房地产项目审批流程图。二是审批时间再缩减。四大类项目的审批时间在九年前压缩致40%的基础上再次压缩21.5%，其中工业集中区的工业项目(备案)审批再次压缩42.2%。三是优化项目的一再收费，减少负担。现在市行政服务中心印制了统一的缴费单，又有统一的缴费系统，并与财政局进行合作，实现审批业务管理系统与财政非税系统的数据可以一步到位，而建设类项目行政事业收费凭中心统一的缴费单在经信委、房管局、民防局、气象局等窗口缴纳后，再到规划窗口办理建设工程规划许可证副本。
2.实施模拟审批。江阴市在全省率先出台了模拟审批办法和操作细则。政府为保证模拟审批的顺利施行，曾多次召开了专项协调会议，保证模拟的实际性，还专门印发了《江阴市重点重大项目模拟审批办法》《江阴市重点项目模拟审批操作细则》，并开办了模拟审批的辅导培训，在正式实训前就对此有一定的熟悉度，也加强了它的协调力，更加快了此项目的审核进度，为重点项目早日开工节约了大量时间和人力。2012-2014 年，共对投资额累计230 亿元的83 个项目实施了模拟审批。这些项目中，除部分企业投资项目外，拆迁安置房的项目占比最大也是审批程序最多的。通常情况下，办理用地手续所花时间为4-6 个月，而模拟审批可以在此期间预先办理，在用地手续批下后再进行转换，大大加快了项目建设步伐，缓解了拆迁安置过渡的压力。
3.推进商事制度、工商登记制度改革。2014 年，江阴市实施企业注册登记“一窗式”办理改革。出台并实施《江阴市企业设立“一窗式”办理暂行办法》，对工商营业执照、国地税税务登记证、组织机构代码证以及刻制公章备案等办理事项，实行“一窗受理、一表登记、证照同发”。与此同时，江阴市也优化了企业注册登记“三证合一”改革工作，进一步优化审批流程，简化准入手续，最大限度降低社会成本和行政成本。制定印发《江阴市“三证合一”登记管理实施办法(试行)》以及制定实施方案，组建“三证合一”综合窗口，统一收件、数据录入和发证工作，并在原有审批平台上开发了流转系统，实现了附件的电子流转和信息共享。在“三证合一”成功运行后，江阴市又开始实施“一证一码”，极大地方便了企业。
(二)健全权利与责任的清楚化，有效促进政务公开
2012 年，江阴市制定下发《关于开展行政审批(服务)事项清理和进驻工作的通知》，对市级机关审批项目进行清理，最后审核确认行政许可非许可审批服务事项(上报、专报)给付事项，奖励事项，征用事项，行政确认，其它事项均属于其中。2014 年，制定下发《关于全面清理行政权力建立权力清单管理制度的通知》，按照“清理范围、清理对象和行政权力”三个明确的分类标准，对市政府各部门上报的6700 多项权力进行全面清楚化和细致化，更加落实权责不可统一。成立审核小组，通过部门反馈、网站公示、专家咨询、合法性审查等步骤，着力做好“减权”工作。最终形成行政权力事项 (不含保密事项)，其中常用权力3838 项，3 年以上未行使的权力2013 项。
二、江阴市行政审批改革的经验与启示
随着我国行政管理制度改革的深入和了解，江阴从实际出发，本着从群众中来到群众中去，将行政审批改革调查进行到底，并彻底地从过去“审批经济”的思想观念中解放出来，不断强化社会主义市场经济意识，不断强化人民主权意识，增强改革全面意识以及服务人民的公仆意识，进一步加快转变政府职能，为江阴市经济发展创造良好的制度环境。
(一)江阴行政审批制度改革的经验
江阴市在推进行政审批制度改革的过程中，更好的帮助政府解决了行政审批链条过长、办事效率低下等这一系列问题，进一步理顺了体制机制，促使政府职能由审批型向服务型转变，并为以后的审批制度起了一个良好的开端。
1.对项目审批流程进行全面优化，实现简政放权、转变政府职能。通过将技术服务行业串联行政审批操，并且改进中介服务及实行建设项目一票制收费等改革举措，在一定程度上削减了审批制度审核的时间。实施新的审批流程后，工业项目审批时间不会过32 个工作日，其它类建设项目审批时间最长不超过57 个工作日，建设项目从立项到开工的办理周期减少2 个月以上。
2.加强制度白变化设计，推行多样化服务，以此让行政审批制度改革的顺利进行。如果行政审批制度改革不能突破现行的法律法规，就必须在制度层面予以一定规范，使行政机关可以严格执行按定权限和程序实施审批。为了保证新的审批流程得到有效落实，江阴市制定了一系列相关的配套制度。部门实行职能集中化管理，建立行政许可(服务)科，审批项目进入市行政服务中心集中办理;建立建设项目审批服务代办机制，镇园街实行“包报批、包协调、包对接、包落地”的“四包”工作法，建立审批代办员和审批联络员制度;推进审批一步告知制度，编制《江阴市建设项目审批服务指南》，推出对基层和企业的定期批前辅导，建立审批协调会议制度，为企业提供业务咨询、政策指引、重大疑难问题协调等服务，显示其全方位全面化;建设完善高度集成、部门联网、信息共享、综合性强的信息化系统，实现各审批部门之间实时资源共享;推进审批标准化服务，各有关部门在职能归并和审批流程的基础上，实现各审批事项的办事指南、申请材料、技术规范、审批条件、审批规范、收费标准、办理时限、审批运作流程和操作方法等的标准化。
3.加强对审批流程实施过程的全方位的监督。为了防止违规操作、推诿扯皮，或者不按规定的流程、方法、时限实施审批以及拆分审批事项等行为的发生，江阴市探索建立了相关机制，加强对审批流程的监督。由市行政服务中心依托基本建设项目审批动态管理系统，加强对项目审批的实时监督、全程跟踪、及时预警和有效反馈。建立一定的问责机制，由监察局督促检查各级各有关部门审批提速工作的落实情况。对于造成工作延误，或者造成重大损失、恶劣影响的，按照有关规定追究有关部门责任人的责任。建立社会公众监督机制，促进政府行为的规范化。
(二)江阴市行政审批制度改革的启示
1.制度改革必须要适合经济的发展。传统审批制度是一种全能政府的管理体制，政府全权掌握，要适应市场经济的要求，就要根本上进行改革，保留有限度审批事项。推进政府从直接管理向间接管理转变，向事后监督为主的管理转变。通过行政审批制度改革，转变政府职能的内容和方式，提高政府服务职能的位置，强化政府的政策制定职能和执法监督职能，弱化政府审批职能。探索行政审批公开的途径和方法，运用科技手段，推进政务公开。
2.积极主动转变观念。树立法治观念，对行政审批行为进行有效制约，防止行政人员无所不审、无所不批。实行有限行政审批，凡是市场能解决的，政府决不审批，审批仅限于市场机制难以解决的事项。还有应推行网上审批，推进行政审批电子网络一体化。建立统一使用的通用审批系统，建设网上审批服务大厅，最大限度地减少行政审批过程中的违法违规行为，真正提高政府公开透明度，实现行政审批有效性。
3.大力培育社会组织。积极探索相应的制度设计，培育社会组织，提高社会组织自身的管理、规范及能力，发挥社会组织作用，向社会组织转移部分行政审批职能，委托民间社会组织承接审批职能。
参考文献
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