住房保障政策研究

一、引论

二、社会背景

三、保障性住房政策

四、我国保障性住房财税政策的现状分析

五、政策执行过程中的问题

六、完善我国保障性住房政策的建议

七、总结

内 容 摘 要

国家住房政策的指导思想是稳步推进住房商品化、社会化，进行市场取向改革。要求停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立低收入阶层住房保障体系，其他阶层面向市场，通过商品住房市场解决住房问题。在推行住房市场化改革过程中，由于住房新体制尚不完善，包括中低职级公务员、教师、医务人员在内的中低等收入家庭既不符合廉租住房和经济适用住房保障条件，又无力购买普通商品住房，其住房问题日益凸显。

住房保障政策研究

一、引论

国家住房政策的指导思想是稳步推进住房商品化、社会化，进行市场取向改革。要求停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立低收入阶层住房保障体系，其他阶层面向市场，通过商品住房市场解决住房问题。在推行住房市场化改革过程中，由于住房新体制尚不完善，包括中低职级公务员、教师、医务人员在内的中低等收入家庭既不符合廉租住房和经济适用住房保障条件，又无力购买普通商品住房，其住房问题日益凸显。

目前我国住房保障制度的建设和推进还相对滞后。在我国现行住房政策条件下，住房供给主要涉及三个方面：即通过商品房来解决高收入者的住房需求；通过经济适用住房政策来解决中低收入者家族的住房需求；通过廉租房政策来解决没有购买能力者的居住需求。为此，各地逐步建立起了以经济适用住房制度，廉租住房制度和住房公积金制度为主要内容的住房保障政策的基本框架，但是，在实际操作过程中，住房保障政策的落实还远远不够。国家建设部住宅与房地产业司司长谢家谨坦言，“一方面部分城市房地产市场供应结构不合理，适合中低收入家族购买和租赁能力的中小户型，中低价位的住房严重供不应求，使得中低收入家族在市场上买不到或者租不到合适的住房。另一方面，与住房市场化的进程相比较，住房保障制度的建设和推进还相对滞后。与构建社会主义和谐社会的要求还很不适应，存在的主要问题包括经济适合住房的建设和廉租住房政策落实还不到位，管理还不够规范，保障体系还不够健全，住房保障的资源配置相对来说效率还比较低、覆盖的范围还不完全，支持中低收入家族、解决住房问题的财政税收、土地和金融配套政策还需要进一步完善等等”。在这样的客观条件下，研究解决中低收入者群体的住房需求就显得尤其重要。

“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”，让“居者有其屋”，是各国政策维护低收入家族基本住房权益和建设完善住房保障体系的重要使命。这些年，我国有些城市出现了房价上涨过快、房价过高、住房投资增长过快、住房供应结构性矛盾和市场比较混乱等突出问题，我国政府为此实话了一系列的宏观调控政策，让中低收入者实现“居者有其屋”，是政策宠观调控的题中应有之义，也是我国社会保障体系中的一个重要组成部分。关注探讨我国针对中低收入者住房政策、探索和实践，借鉴国际上一些国家成熟的做法，以美国、英国和新加坡等国为例，扫描其针对中低收入者的住房政策，了解其政策走向和实践经验，为我所用，分析我国现阶段中低收入者住房政策和实践现状，进一步落实我国中低收入者住房政策，有益于建设有中国特色社会主义和谐社会。中央政策、地方政府和房地产开发商应在中低收入者住房保障制度上贯彻落实科学发展观，真正体现“以人为本”的和谐社会思路，加速建立和完善我国基本住房保障体系。在市场经济复件下，在建设有中国特色社会主义进程中，解决好中低收入者基本住房保障问题，将有利于凸显社会主义制度优越性，对于我国全面建设小康社会，实现社会经济的健康、稳定和可持续发展，以人为本，构建和谐社会，具有深远的战略意义和现实意义。

二、社会背景

住房保障是政府建设民生工程的重要一环，是一种财政转移支付的途径，向社会低收入群体提供一定数额的财政补贴，从而使社会成员最基本的居住需求得以满足、使其居住条件得以改善。

新中国成立之后，在计划经济影响下，住房是通过国家计划分配得到的。简单福利形式的住房实物分配制度完全依赖政府和单位统一解决住房问题，住房供给体系的社会化和多层次化被忽视；而在市场经济中，中低收入者的基本住房需求未能得到根本满足，而且使得政府财政负担日益加重，住房制度的社会收益急剧下滑。

在城市化和工业化的社会大背景下，建立健全民性的住房保障制度，是一种使广大社会成员参与社会财富二次分配过程、享受经济发展带动生活条件改善的重要方式，这种制度对稳定社会秩序，使社会贫富差距进一步缩小，促进社会公平具有非常重要的意义。

三、保障性住房政策

1998年7月国务院下发了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确指出“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化”，从而标志着以市场供应为主的住房供应体系的确立；2007年8月国务院通过了《国务院关于解决城市低收入家族住房困难的若干建议》，指出：“将经济适用住房和廉租住房保障对象均调整为城市和县城镇低收入住房困难家庭，省级人民政府对本地区解决城市低收入家族住房困难工作负总责，有关工作情况，纳入对城市人民政府的政绩考核之中。”2011年，国务院办公厅在《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》中提出了比以往更具体的用地供应管理目标；2012年，提出保障性住房和棚户区改造住房700万套以上，基本完成500万套以上；2014年出台《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》：2015年出台《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》。

从国家住房保障政策来看，我国实行的是多层次的住房供应体系，即对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。住房保障对象原来仅限中低收入家庭，后来调整为仅限于低收入家庭。对于其他收入家庭，由其自行到市场上购买、租赁商品住房解决住房问题。这主要是从目前我国仍属发展中国家、经济发展水平仍相对落后、政府财力有限的现实情况去考虑的。

四、我国保障性住房财税政策的现状分析

用于建设保障性住房的财税政策支持力度一直在加强，但由于我国是发展中国家，而且在这一领域的起步较晚，因此我国和其他国家相比，在建设保障性住房的公共财政的投入这一问题上还略显滞后。地方政府承担着非常艰巨的资金压力，并且显现出对建设保障性住房的力不从心。

税收政策不利于支持保障房建设

目前，我国在房地产行业的税收大多是就房地产的购买和建筑等环节开征的税，而且这些税目在交付时都是一次性的，因此这些环节的税我较重，这样的税收政策不仅为消费者购买住房设置了障碍，而且政府为了获得土地出让金而大量批地，造成未来的土地资源面临严峻形势。打击囤积住房行为的最恰当方式，则是针对房地产的保有环节征税，而我国在房地产保有环节的税收几乎一片空白。

建设保障性住房的财政资金来源单一

通常而言，我国的保障性住房建设所用的资金都是上中央政府直接拨款，各级地方政府进行资金辅助。国家财政收入是中央财政的重要构成，地方政府的建设用财政资金则主要由土地出让金、转让金构成，缺少引人在政策指导下的房地产信托资金。这种来源非常单一的资金，势必导致没有充足的财政资金来投入到保障房的建设中。

被动参与主体的居民

虽然保障性住房主要供给对象是广大群众，但是广大群众却处于最为被动的状态。中央政府下达政策，地方政府具体执行，在制定有关政策的过程中，居民信息匮乏，几乎没有参与。政府没有创建合适的居民表达意愿的途径，居民表达意见的手段通常不能完整的将信息传递到政策制定层面，并且容易造成与政府的冲突性事件。地方政府和生产者容易忽略居民的要求，沆瀣一气，获得巨大利益的同时，政策实施却浪费了不必要的资源，也造成了政府的形象的损害。居民无法自由的表达意见，居民之间虽然不受限制，但整个联系相对松散，结构低度整合，很少能影响整个政策。

除了被动的参与主体居民之外，还有其他参与主体，如民间组织、相关专家、媒体等。专家包含各科研机构、大学相关领域的学者。专家从自身的专业领域出发，对政策制定提供专业知识，使决策更加科学化。媒体通过舆论宣传，本来能够披露开发商在保障性住房建设中存在的各种违规行为，为保障性住房政策的执行“保驾护航”，然而现实中开发商经常投入大量广告资金来“收买”媒体，媒体的公正性也难得到维持。其他参与主体网络互动频率低，关系缺乏稳定，价值也存在分歧，所以他们联合表达利益并汲取资源的机会很小，对保障性住房政策的执行只能产生微弱的影响力。

五、政策执行过程中的其他问题

我国保障性住房建设在取得重要成果的同时，也暴露出诸多问题。保障性住房是一种准公共物品，低收入人群应是最后的受益人。但现实生活中，保障性住房常被用于权钱交易、暗箱操作等，使本该受到保护的人群而没有得到应有的保护；保障性住房中经济适用房与其他保障性住房产生巨大的利益差异，形成了所谓的“保障悬崖”，居民收入一旦收入略高于保障标准，就会彻底失去保障房的机会，而政府没有建立一个普惠的过渡保障机制。

很多地方城市发展基本成熟，导致新建的保障性住房位置偏远，交通不便，加大了住户们的出行成本，保障产品出现一系列覆盖盲点。

目前保障性住房制度的配套政策不健全，没有形成统一完整的保障房供应体系，财税和金融政策未能跟进保障性住房的建设和管理；有的政府未能保证规划数量与实际需求之间的平衡，造成资源的浪费等等。

完善我国保障性住房政策的建议

住房具有保障公民基本权利的社会属性，是一种准公共产品，政府想要满足社会成员的住房需求，就必须管理好住房市场。我国的住房保障体系包括廉租住房、经济适用住房和住房公积金三大制度，然而目前以公共财政资金为主的仅有廉租住房，政府财政预算并未纳入其他两项。所以，我国应充分借鉴其他国家的住房财税政策，通过对财税政策的管理和改革，从而更加健全我国的住房保障体系。

划分在住房保障建设中各级政府的职责和权力

中央政府要确保收入分配公平和提供社会保障，所以满足社会成员的住房需要是中央政策的一项职责。不仅如此，因为住房是一种具有区域性属性的准公共产品，所以各级地方政府对此也具有重要责任。具体而言，根据中央政府的总体性布局和要求，各级地方政策应同时制定在本地区施行的恰当的政策、标准，出台相应的法规，从而发挥各级地方政府在解决住房保障问题上的作用。此外，财政支付能力的好坏对住房保障体系运行的效果有着重要影响，是确保住房保障体系良好运行的基础。通过划分中央和各级地方政府应承担的职责，明确各级政府的财权，切实转变地方官员的政绩观，则可以从根本上缓解地方财政的增长过分信赖于房地产的局面。

完善住房保障资金的筹集方式

要丰富筹集住房保障财政资金的渠道和模式。政府财政下拨的资金应是确保供给住房保障资金来源的重要方式，采取多种多样的方式来筹集所需资金。具体包括：财政财政拨付的专项保障资金；住房公积金的增值部分；接受社会捐赠或社会福利债券奖券按一定比例支取部分份额以及通过其他方式筹集的资金；从房地产交易过程中收取的土地出让金和契税。此外，为了切实完善住房保障金因投入人手不足而产生的资金缺口，可以在政策增派的国债中专门设置专项资金以支持住房保障所用资金。并且，只要符合国家相关政策规定的中低收入人群体就可获得专项国债的资金补贴。

建立监督住房保障资金的配套机制

社会保障性资金是政府开展社会保障事业的储备金，毫不夸张的说，更是普通百姓的“养老钱”，财政部门必须要管理好这笔资金。首先，要设置专门账户对保障性住房资金进行管理。建立专门的资金账户，把财政补贴资金储入这个账户中，并对其进行日常管理，增加政策制定过程的透明度，促进各行动者之间的沟通与协商，不同的价值取向决定了各行动者在保障性住房政策过程中得分歧。从而保障资本价值，并且保证财政补贴资金来源的稳定。其次，建立并完善相关的审计制度。审计制度可以有效地监督住房保障性资金是否管理到位、相关政策是否被妥善执行，也是防范资本风险和惩治腐败的重要手段。进行特定时期的审计活动，并且定期把住房保障性资金的投资收益的分配、利息收支和保值增值等情况及其他重要情况向社会公布，主动接受全社会的监督。

互动关系调整，即在保障性住房政策过程中计划性的引进可以促进政策过程的新成员。在住房保障问题上，参与主体网络影响力最弱。因此在政策过程中应当更积极地引入参与主体和其他参与主题成员，并鼓励当中的社会组织或个人从公共利益出发，以更积极正面的姿态参与到正式政策过程。

完善相关法律法规，正所谓无规矩不成方圆，将住房公积金相关管理规章制度以及法律完善起来，才可以实质性提高管理质量水平。可借鉴国内一线城市企业具体实行的住房公积金细节管理法规和条例外，还应将视墅放得更加长远，实际考察借鉴国外的优质企业住房公积金管理措施和执行方案，并结合企业员工实际情况，积极探索并制定了真正适合企业自身情况的住房公积金管理机制和相关管理制度。综合而言，就是要在飞速发展的市场经济中重视研究分析住房公积金相关管理法律制度，争取在最短时间里建立一套完善的规章制度，并持续贯彻实施。

严惩地方政府变通执行政策的行为，分化地方政府和房地产开发商之间的利益联盟，增加其与开发商等利益结盟者的风险成本，改革各基制度措施，促进政府机构和企业间的健康、规范的合作模式

设立独立的公共政策评估机构。由于我国的公共政策评估仍处于发展阶段，缺乏相应的专门机构以及独立的评估人员。想要实现政策评估的科学性就需要依靠相应的组织机构。

（四）合理设置岗位责任，做到事中控制风险

根据住房公积金业务发展的需要，管理中心设置了归集、提取、贷款、财务、稽核、计算机、维修资金等业务部门，实行“不相容岗位”分离控制。业务部门受理的资料上主管领导审核后于上则务部门办理，中间环节缺一不可，各岗位既相互独立又相互制约，做到每个岗位的工作都能检查关联人员的工作。

建立严格的责任追究制度，强化内部控制程序，在住房公积金的提取、贷款和存量资金的监管上把工作做细、做实，以确保资金安全零风险：一是坚持银行对账、银行余额调节表主管领导亲自检查并签字把关制度；二是对中心的存量资金，坚持中心主任、会计及出纳人中通过网银进行定期与不定期的查询制度；三是对住房公积金的提取业务，坚持对每张购房发票都要登录税务机关的查询系统进行真伪鉴别，将虚假发票拒之门外，发现骗提骗贷行为严肃查处；四是对于住房公积金的提取业务坚持委托银行把住房公积金直接打入提取职工个人银行卡账户，不通过第三方转手制度，确保资金安全；五是始终坚持“资金安全第一、责任重如泰山”的原则，强化贷款风险控制。

为控制贷款风险，将贷款受理与审批岗位分离，建立各工作环节责任人制度：初审经办员对贷款资料的真实性负责；管理中心贷款员对信贷业务的合规全法性负责；最后由领导终审决定审批与否；贷后管理对存量贷款加强跟踪监督，提前做好催收预案，降低逾期率。贷款担保人必须到管理中心做好签印，并对其说明作为住房公积金贷款职工的担保人应承担的义务和责任。避免贷款职工出现欠缴情况追究担保人连带责任时担保人逃避责任的现象发生。这样，保证每一笔贷款始终处于责任明晰、有人管理的状态。

独立、有效的岗位设置，层层把关，可及时发现问题、处理问题，把问题消灭在萌芽状态。确保了风险的事中控制。

七、总结

总之，社会上的中低收入者住房问题是一个社会热闹话题，也是一个全球难题。建设保障性住房涉及许多领域，政府部门利用财税政策工具以保证保障性住房的建设，在保障民生、维护社会公平正义、实惠产业转型升级、提升民众的幸福指数、保持国民经济又好又快发展等方面具有十分重要的意思。我国保障性住房政策包含了诸多利益主体，不同的利益主体占据不同的地位与资源，并构成复杂的利益关系结构，从而影响住房保障政策执行结果。没有任何国家或社会一方的行动者能够单方面决定公共政策过程和治理过程，这些行动者需要形成合作关系，实现资源组合的优化，最终达成社会善治。

参 考 文 献

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