目 录
一、我国行政立法监督现状
二、我国行政立法监督机制存在的问题
三、我国行政立法监督机制的完善
四、结论
内 容 摘 要
我国行政立法在取得突出成就的同时，也暴露出诸多缺陷，如权限划分不明确，程序规定不完备，监督机制不健全等。本文通过各方面的举证针对我国行政立法目前存在的弊端，提出必须加强对行政立法的监督，并对我国行政立法的监督机制上的问题进行全面的阐述。
【关键词】：行政立法 监督 完善
“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对的腐败”，英国勋爵阿克顿曾经如是说。这不由从反面启迪我们：对任何权力都必须加以制约和监督。当然，行政立法权也不例外。但是通观我国行政立法，“特别是质量不高、动机不纯、失去公正、违背民意的某些行政立法更成为扰民、扰乱市场经济秩序的祸害。” 何以会出现这种有违反行政立法初衷的情况呢？笔者以为这受我国行政立法技术不够成熟等因素影响。而且更重要的是与我国对行政立法监督不力这一事实休戚相关。当然，2000年3月通过的《中华人民共和国立法法》已在第五章规定了我国行政立法监督的的内容，但《立法法》的规定还不足以达到行政立法监督的目的，所以进行行政立法监督模式的选择和完善性构建是必要的。
一、 我国行政立法监督的现状
为了与国外行政立法监督情况进行比较，并对我国行政立法的监督模式作出选择和完善性构建，有必要先总结一下近年来我国在行政立法监督方面的做法，个人认为其存在的问题从总体讲主要体现在以下两个方面：
（一）我国对行政立法程序监督欠缺“灵魂”。《立法法》第三、四章规定行政立法的程序，但不够详细，所以详细程序还得看1987年4月国务院批准发布了《行政法规制定程序暂行条例》，但作为其内部工作程序的该条例不仅缺乏民主性和公开性，而且行政立法程序本身的规定还存在许多的空白。概而言之，我国行政立法程序监督的欠缺主要表现在：第一，欠缺行政立法的充分论证制度，尤其是缺乏对行政立法的成本分析程序。“一个社会的法律量是社会对法律的需求量决定的，而且立法的规模与速度受制于社会需求的增长率，社会需求的变化则取决于法律运行成本和社会对法律的支付能力。”因此不经充分论证的行政立法必然导制突击立法或应时立法，使行政立法或规章缺乏必要的经济基础与可操作性。第二，欠缺行政立法的咨询程序，特别是
缺乏涉及高科技领域的行政立法各专家委员咨询的程序。由于行政立法涉及较强的专业性，假如连最起码的向专家咨询的程序都不能保障的话，那么由此立法其科学性不免令人怀疑。第三，缺乏行政立法的公众参与程序。在法治国家公众参与是实现立法公平即实现立法对权利义务合理分配的基础，但由于我国目前绝大部分行政立法草案的不公开和绝大部分行政立法过程中评论、听证程序的欠缺使公众只能望法兴叹。第四，缺乏对行政立法的司法审查，本来我国可以充分利用《行政诉讼法》的颁布实施这一契机加强行政立法的监督，但遗憾的是我国的立法者只将行政诉讼的受案范围限于具体的行政行为，在《立法法》第90条也只是笼统讲到最高人民法院、最高人民检察院及公民等认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会提出书面审查的要求和建议。而排除了人民法院对行政立法的有效制约，使相对于人的某些合法权益得不到司法审查终极性的保障。
（二）我国对行政立法实体控制缺乏具体标准。这一明显表现在授权立法上。首先，行政机关根据宪法、组织法的授权而为的立法不必说，即使是全国人大或其常委会通过的授权决定，如1985年全国人大通过的《关于授予国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行地规定或条例的决定》，其所确定的实体标准也是随意的，缺乏授权的时效或具体内容的规定。其次，我国行政立法交叉授权、授权无序现象突出，有时全国人大对国务院的部委授权制定的实施细则，有时则由全国人大常委会授权国务院制定实施细则，使授权主体与行政立法主体相对混乱。 通过以上对我国行政立法监督现状的总结与检讨，我们认为重新认识当今世界主要的行政立法监督模式，并对我国行政立法监督模式作出选择和完善性构建已刻不容缓。
二、我国行政立法监督体制存在的问题
（一）行政机关的监督及其不足。行政机关的监督一般是指上级行政机关对下级行政机关的立法活动进行监督，这是一种行政体制内的监督。根据我国宪法和立法法的有关规定，其主要内容有：
一.宪法规定了国务院的行政立法监督权，第89条第13项：“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”；第14项：“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”。二.立法法第89条对前述宪法规定作了进一步的细化，部门规章和地方政府规章应在公布后30日内报有关部门备案，其中部门规章和地方政府规章报国务院备案，较大的市的人民政府制定的规章报省、自治区的人民政府备案；国务院和有关政府对报送的规章进行审查，如有违反宪法和法律或者不适当的应予以撤销。三.《规章制定程序条例》第35条则规定了其他国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议权；同时如果认为较大的市的人民政府规章违反上位法规定的，可以向本省、自治区人民政府书面提出审查的建议权。
上级行政机关对下级行政机关的立法活动进行监督，是一种系统内的监督，虽然根据宪法、立法法和规章制度程序条例的规定，这种监督在法律方面的程序较为完备和具体，但是这种监督从本质上来讲是一种行政机关内部的自我监督，这种监督天然的存在着不足，上下级之间的利益同质化必然导致监督的形式化，这是内部监督无法克服的缺陷。“由于行政机关上下级同属一个系统，在认识、决定行政事务时难免视角相同，而且下级行政机关制定的规章一般还是经过了上级行政机关的审批。所以，同一性质的权力无法克服潜在的自我保护意识。”
（二）法院的监督及其不足。根据宪法规定，法院行使司法审判权、行政机关行使行政权，一般来讲，法院无权对行政立法权进行干预。而且，行政立法是一种典型的抽象行政行为，根据我国行政诉讼法规定，公民、法人和其他组织只能对行政机关的具体行政行为提起行政诉讼，行政诉讼法已经把行政立法排除在了法院的受案范围之外。但是行政诉讼法第52条和53条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据”；“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”从上述两条规定来看，人民法院审理行政案件的依据是法律、法规和地方性法规，而规章只是起到“参照”作用，规章并不是法院审理案件的当然依据。“参照”二字其实赋予了人民法院一定的自由裁量权，即如果人民法院认为规章的内容违反了宪法、法律、法规等上位法的话可以拒绝适用，这也就变相的达到了对行政立法进行监督的目的，也即一种间接监督的模式。
但是这种间接监督形式的缺点也是十分明显的。首先，人民法院在行政审判过程中，对于行政法规必须适用，也即对国务院的立法活动不得进行监督。其次，人民法院在行政审判过程中如果发现某规章违反上位法，它所能做的仅仅是拒绝适用，而不能直接宣布该规章的违法性，并予以撤销，这些规章将继续在社会生活中不断被行政机关重复适用。由于《城市房屋拆迁管理条例》导致的社会激烈冲突，甚至所付出的百姓的生命代价，正是“恶法”被不断适用的结果。
三、我国行政立法监督机制的完善
制定授权法。由于行政立法是基于授权而产生的，因而制定严格的授权法，必定是对行政立法进行监督的最有效的形式。在国外，多数的立法机关规定了严格的方式来达到对行政立法的监督。在我国，授权及进行监督的主体复杂多元，职责不清，各监督主体的监督缺乏协调与衔接。所以必须通过立法的形式，把权力机关对行政立法的监督固定下来。
完善备案制度。完善“备案”应明确：第一，明确备案不仅是登记存档，更是一种事后监督，是审查的前提和启动程序，以督促立法主体正确行使立法权，来保证立法质量，实现备案监督的目的。第二，明确备案审查的时限，超限不行使撤销权的，则视为完成备案。促使备案机关将更加重视自己的监督职责，及时行使备案审查权。第三，形成制度化、法律化的备案监督，进一步明确报备的范围、程序和手续，同时建立备案通告制度、备案回执制度、报备机关抗辩制等，通过开放的结构和进程，使备案审查程序确定化、良性化。
完善批准制度。批准制是一种非常有效的监督方式，在我国立法过程中得到广泛的应用。但在实践中出现了不经审查就批准，使审查流于形式，监督制度形同虚设。因此目前应完善批准制度，使之真正起到监督作用。
建立专职化的立法监督委员会，可以实现责任与权力的统一，有助于集中、统一行使立法监督权，有助于立法监督制度与程序的良性运转。在立法监督委员会人员设置上，应尽量吸收一批专家学者和具有较高法律知识的专门性人才，提高整个委员会的学术和法律底蕴，提高立法监督水平。“程序对权利的保护，对权力的制约，是十分重要的。没有程序保障的地方，就没有真正的权利保障。”程序的“实质是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制恣意、专断和过度的裁量。”立法必须通过法定程序才为合法，这是各国的通例，行政立法也不应例外。
完善听证制度。听证会具有开放性，可以消除主观性、片面性、随意性，更利于广泛听取各种意见特别是不同的意见，具有座谈会、论证会不可比拟的特点。但听证会的手续比较繁琐，往往采用较少或不被采用。要切实发挥听证会的作用，务必设立一个严格、公正、科学的听证制度。建议在《立法法》中增加有关听证制度原则的规定：何种法案必须听证、听证轮次、通知事项、范围时间、参会人员的结构组成、申请办法、公开举行、主持人选、质询答辩、记录核签、复印归档等。
保障公众的参与。科学、有效的监督机制应当是，自上而下的下行监督与自下而上的上行监督有机统一的双向运行过程。上行监督，能够有效地遏制和消除权力腐败现象，避免全局性行政决策失误，防止行政立法中的不良现象。要加强自下而上的上行监督，必须保障和提高公众的参与，高度重视公众的意见，尤其是专家学者的建议和批评，因此，建议以法律规定赋予公民组织，提起诉讼权或其他程序性权利来请求审查、修改、撤销行政法规。
加强立法程序的公开性。只有在公开化的环境中，才能实现准确充分的监督。立法程序的公开，主要是从制定过程的公开和结果的公开。这两方面的结合，是构建我国“阳光政府”的基本要求。对于制定过程的公开要通过报刊、广播、网络等及时公布立法规划、立法草案；对于结果的公开，必须通过广大媒体向社会公告；不应该采用文件等形式只在内部告知；同时应该注意定时公告征集实施效果的反馈意见，以利修改或废止。
四、结论
我国行政立法作为权力机关授予行政机关立法权的结果，逐渐成为行政机关行政权的重要组成部分。行政立法既是一种行政行为又是一种立法行为，行政立法的合法性直接关系到公民、法人和其他组织的合法权益。在依法治国和行政法治的大潮流下，为了体现公民的权力主体地位、为了保护公民、法人和其他组织的合法权益不受侵犯，我们必须加强对行政立法的监督。目前，我国正在对行政诉讼法进行修改，借此之机，构建起我国行政立法的司法审查制度无疑是重中之重。
参 考 文 献
1、《中华人民共和国立法法》
2、第 337 号 现公布《法规规章备案条例》，自 2002年1月1日起施行。
3、《国务院组织法》
4、山野：《关于立法监督》《行政法学研究》1994年第3期第42页。
5、郭大勇、李宏宇.我国行政立法监督标准研究.经济研究导刊，2010年第11期。
6、刘晋.浅谈我国行政立法及其监督.法制与社会，2008年第8期。
7、陈华.略论我国行政立法监督之完善.成都行政学院学报，2010年第2期。
