目 录
一、社会保险制度设计4
（一）、城镇职工社会保险制度设定4
（二）、农村社会保险的制度设计5
（三）、农村社会保险的制度设计方向5
二、农名工参加社会保险是现实需要5
三、制约农民工社会保险进程的主要因素6
（一）、农民工劳动关系不稳定6
（二）、农民工收入较低 ,保险意识较弱6
（三）、用人单位从成本角度考虑 ,为农民工参保的主动性不强6
（四）、农民工离开城镇后 ,其社会保险关系无处接收。7
四、对农民工社会保险问题的有益探索在农民工社会保险方面7
内 容 摘 要
我国城镇职工社会保险事业已经取得了较大的发展 ,农村社会保险事业正逐步推进 ,由于城镇工业化的发展 ,农村大量的剩余劳动力进城务工 ,关注农民工这一特殊群体 ,探索农民工的社会保险问题 ,是促进城镇工业化的发展 ,保持社会稳定 ,构建和谐社会的重要内容。
关键词：农民工；社会保险；社会保障
农民工社会保险问题研究
近年来我国城镇工业化水平的提高 ,农村大量的剩余劳动力进入城镇就业 ,我国从农村流向城镇的农民工约 1 亿人 ,社会保险的目标是所有的从业人员都要参加到社会保险的计划中来 ,农民工的社会保险问题 ,既关系到农民工的合法权益 ,也关系到社会的稳定 ,成为社会保险部门需要重点关注的对象 ,本文就农民工社会保险问题进行探索。一、我国社会保险的制度设计社会保险制度作为整个社会保障制度的核心 ,是现代国家通过筹集保险资金 ,对遭遇不可规避的自然和社会风险而丧失工资收入的参保劳动者 ,给予一定的收入补偿 ,使他们安然度过风险 ,并能享有基本生活的一种社会政策 ,主要表现为年老、疾病、工伤、失业、生育五类自然和社会风险 ,为此我国建立了养老、医疗、工伤、失业、生育五项社会保险制度。社会保险是工业化的产物 ,社会保险的对象是全体劳动者 ,但由于城镇和乡村二元户籍制度 ,以及城镇是以工业化生产为主 ,而乡村是以传统农业生产为主 ,城乡经济发展不平衡 ,我国仅在城镇职工中开展养老、医疗、工伤、失业、生育保险 ,而在经济发展相对落后的广大农村只开展养老保险。
(一) 城镇职工社会保险的制度设计
1. 养老保险制度。1997 年我国政府统一了全国城镇企业职工基本养老保险制度 ,实行社会统筹和个人账户相结合 ,企业职工达到法定退休年龄 ,且个人缴费满十五年的 ,退休后可按月领取基本养老金。2002 年基本养老保险覆盖范围扩大到城镇灵活就业人员。近年来 ,大力推进多层次养老保险体系建设 ,在基本养老保险的基础上 ,为有条件的企业建立企业年金 ,国家还鼓励开展个人储蓄性养老保险。
2. 医疗保险制度。1998 年我国政府颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》,实行社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度 ,覆盖城镇所有用人单位和职工 ,城镇灵活就业人员也可以参加基本医疗保险。
3. 工伤保险制度。2004 年我国政府颁布《工伤保险条例》,实行以支定收、收支平衡的基金筹集模式 ,覆盖城镇所有用人单位和职工。对职工在工作时间、工作区域内 ,因工作原因发生意外事故伤害或职业病给付工伤保险待遇。
4. 失业保险制度。1999 年我国政府颁布《失业保险条例》,城镇企业事业单位及其职工必须参加失业保险。各地政府按照低于当地最低工资标准、高于城镇居民最低生活保障标准的水平 ,确定本地区失业保险金标准。
5.生育保险制度。我国于 1988 年开始在部分地区推行生育保险制度改革 ,生育保险主要覆盖城镇企业及其职工 ,参保单位缴纳生育保险费 ,职工生育依法享受生育津贴。
(二) 农村社会保险的制度设计
我国农村人口占全国人口的大多数 ,经济发展水平较低 ,农村实行家庭联产承包责任制 ,土地是农民的生产资料。受历史传统文化影响 ,农村具有家庭供养、自我保障、家族互助的长期传统。根据农村经济社会发展特点 ,国家在农村实行与城镇有别的社会保险办法。在 20 世纪 90 年代以后 ,部分地区根据农村社会经济发展实际 ,按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则 ,建立了个人账户积累式的农村养老保险 ,成为农村家庭养老 ,土地保障的必要补充。
(三) 农民工社会保险的制度设计方向
农民工的产生是城镇工业化的结果 ,他们既不同于城镇居民 ,又有别于农村农民 ,由于他们流动性大 ,参加城镇职工社会保险有许多制约因素 ;而由于他们与用人单位有劳动关系 ,参加农村社会保险与其务工现状相悖。为此 ,农民工社会保险在制度设计的方向上应是既要考虑今后留在城镇的农民工与城镇职工社会保险制度接轨 ,又要考虑返回农村务农的农民工与农村社会保险制度的衔接 ,在此基础上解决现实的农民工社会保险问题。
二、农民工参加社会保险是现实需要
改革开放以来 ,农村实行家庭联产承包责任制 ,农民得到了对承包地的自主经营权 ,随着市场经济的发展 ,以家庭经营为基础的农村经济 ,难以实现产业化的要求 ,产生农村剩余劳动力。由于城镇工业化进程的加快 ,劳动力市场的形成 ,户籍制度的松动和迁徙管制的放松 ,农业劳动力的流动性增大 ,农民改变了传统的以种地为本 ,以家庭经营为主的农村小生产者观念 ,离开乡土到城镇务工 ,大量农村剩余劳动力不再从事农业生产 ,逐步向城镇迁移 ,城乡居民特征和城乡概念逐步模糊化。我国 13 亿人口 ,其中城镇居民人口为 4 亿 ,农村农民人口为 9 亿 ,从农村流向城镇的农民工约为 1 亿人 ,他们既不同于城镇职工 ,又有别于农民 ,他们是社会主义市场经济条件下的特殊群体 ,主要分布在建筑、房屋装修、环卫、搬运等行业 ,干的大多是较为辛苦的重、脏、累、险活 ,职业危害较重 ,面临工伤、疾病、年老等风险的危害 ,具有参加社会保险的现实需要 ,政府部门有必要为他们提供相应的社会保险措施 ,以解除他们的后顾之忧 ,保持社会稳定。
三、制约农民工社会保险进程的主要因素
农民工这一特殊群体的出现 ,使得农民工社会保险的开展存在许多制约因素 ,主要体现在 :
1. 农民工劳动关系不稳定 ,流动性较强。一是劳动关系复杂 ,如小时工、季节工 ,无正式劳动合同 ,劳动关系随时可能终止 ;个体工商户、自由职业者 ,没有雇佣关系 ,无法形成劳动关系 ;受劳动力市场供求关系影响较大 ,经常根据行业情况和自身经济、体力等实际情况更换工作岗位。二是流动性强 ,农民工跨城市跨省流动较为频繁 ,城镇职工社会保险基金的区域统筹与农民工的跨省流动之间存在尖锐矛盾。由于养老保险是对年老失去劳动能力的保障 ,养老保险制度规定只有累计缴费 15 年才能享受养老保险待遇 ,农民工在城镇的工作时间不确定 ,一般是工作 13 年就回农村去了 ,城镇职工基本养老保险制度中“累计缴费 15 年才能享受养老金”这一门槛 ,对农民工来说是很难跨过去的 ,在养老金的待遇实现上较为困难。
2. 农民工收入较低 ,保险意识较弱。农民工的工资由用工单位与农民工协商确定 ,工资总体水平较低 ,大部分人月工资收入仅略高于最低工资水平 ;农民工文化水平较低 ,预测风险能力不够强 ,社会保险意识相对较弱 ,对养老保险关注不大 ;由于收入较低 ,流动性大 ,工作不稳定 ,现实收益对他们来说相当重要 ,相信工资收入“落袋为安”,希望赚钱后回家 ,改善现在的生活状况 ,客观上难以从微薄的工资中挤出资金来为几十年后的养老问题作考虑 ,对潜在的各种风险存在侥幸心理 ,参保意愿滞后。
3. 用人单位从成本角度考虑 ,为农民工参保的主动性不强。使用农民工的部分企业和个体工商户业主 ,追求经济利益 ,认为参加社会保险 ,企业需增加费用支出 ,增加产品成本 ,加重企业负担。部分用人单位缺乏维护职工社会保险权益的思想 ,不能积极主动地为农民工办理社会保险。
4. 农民工离开城镇后 ,其社会保险关系无处接收。农民工离开城镇时 ,其养老保险个人账户储存额随同转移到户口所在地社会保险机构 ,或经本人申请 ,社会保险机构将个人账户本金一次性支付给本人。如果其养老保险个人账户储存额随同转移到户口所在地社会保险机构 ,那么这一养老保险关系的接续是完整的 ,问题是由于全国各地社会保险的推进速度不一致 ,大部分农民工离开城镇后 ,其社会保险关系无处接收 ,导致这些人只能选择退保 ,而退保时退的是“个人账户”余额 ,进入城镇社会保险统筹的基金则无法退回 ,这部分统筹基金留在了城镇的社会保险专户中。实际上统筹基金起着分散风险的作用 ,个人账户起着个人消费资金延期支付的作用 ,是中国式“部分积累”社会保险制度的产物 ,农民工退保后 ,带走了个人账户 ,却留下了真正用于分散风险的统筹基金。
四、对农民工社会保险问题的有益探索在农民工社会保险方面 ,厦门市社会保险部门进行了有益的探索。为了保障农民工的合法权利 ,促进特区经济发展 ,维护社会安定 ,1999 年 3 月厦门市人民政府根据《中华人民共和国劳动法》、国务院令第 259 号《社会保险费征缴暂行条例》和有关法律、法规 ,结合厦门实际情况 ,颁布了《厦门市外来员工社会保险暂行办法》,以“低门槛”准入的方式将养老、医疗、工伤、失业四类社会保险覆盖到农民工 ,在社会保险缴费和待遇支付方面进行了有益探索。
(一) 厦门市农民工社会保险缴费方面
1.养老保险。农民工的养老保险以厦门市政府公布的当年最低工资为缴费基数 ,2005年缴费年度按用人单位 8 % ,农民工 8 %的缴费比例进行缴纳 ;农民工中的管理技术人员可按本市城镇职工缴费标准缴纳 ;社会保险经办机构以当年最低工资为缴费基数 ,为农民工建立 11 %的养老保险个人账户 ;个人账户储存额 ,每年参考银行同期存款利率计算利息。
2.医疗保险。农民工的医疗保险以厦门市政府公布的上年全市职工月平均工资的60 %为缴费基数 ,2005 年缴费年度按用人单位4 % ,农民工 2 %的缴费比例进行缴纳。
3.工伤保险。农民工的工伤保险以厦门市政府公布的上年全市职工月平均工资为缴费基数 ,分别以 0. 5 %、1 %、2 %的不同行业费率由用人单位全额缴纳。
4.失业保险。农民工的失业保险以厦门市政府公布的当年最低工资为缴费基数 ,2005年缴费年度用人单位按 2 %的缴费比例全额缴纳。农民工中的管理技术人员可按本市城镇职工缴费标准缴纳。
(二) 农民工社会保险待遇方面
1.养老保险。农民工户籍关系正式迁入厦门为城镇居民户口或取得蓝印户口的 ,达到法定退休年龄时 ,缴费年限满 15 年及 15 年以上 ,可在厦门领取养老金。农民工离开厦门时 ,其养老保险个人账储存额随同转移到户口所在地社会保险机构 ,或经本人申请 ,一次性支付给本人 ;缴费时间满一年的 ,其个人账户本金一次性支付 ;不满一年的 ,其个人缴费部分一次性支付给本人。
2.医疗保险。农民工的门诊医疗费用由本人的个人医疗账户支付 ,个人医疗账户不足支付的 ,由本人现金支付。外来人员的住院医疗费用 ,先由本人用个人医疗账户或现金支付上年度全市职工平均工资的 5 %之后 ,其余部分由社会统筹医疗基金支付 85 % ,个人现金自付 15 %。住院医疗费用最高限额按参保时间的长短区别确定。
3.工伤保险。农民工发生工伤或患职业病的 ,除按规定由工伤基金支付医疗费外 ,根据伤残程度(1～10 级) 可享受一次性伤残补助金(6～24 个月上年社会平均工资额) 、伤残津贴、生活护理费 ;因工死亡由工伤保险基金支付一次性工亡补助金(60 个月上年社会平均工资额) 、供养亲属抚恤金等。
4.失业保险。农民工劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同 ,根据累计缴费时间长短 ,对其支付一次性生活补助。累计缴费时间满 1 年不满 3 年的 ,按累计缴费总额的 60 %计发 ;累计缴费时间满 3 年不满 5 年的 ,按累计缴费总额的 75 %计发 ;累计缴费时间满 5 年以上的 ,按累计缴费总额的 90 %计发。以上厦门市针对农民工的社会保险做法 ,特别是工伤和医疗保险的做法 ,解决了参保农民工的后顾之忧 ,有利于社会的稳定 ,促进了厦门经济特区的发展。但由于农民工流动性大 ,有一个显著特点是 :参加社会保险的农民工离开厦门时 ,因社会保险关系无处转移 ,退保人员较多。如 :2005 年 1 月初农民工的参保人数约为 30 万人 ,1～9 月新增参保人数约为11 万人 ,1～9 月退保人数约为 6 万人 ,截至2005 年 9 月末农民参保人数约为 35 万人。2005 年 1～9 月农民工退保人数占参保平均人数的 18 % ,退保比率较高。农民工退保时只领走其个人账户资金 ,而统筹基金由于无处可转则留了下来 ,出现统筹基金的大量沉淀。为此有必要探索出一条更加适合于农民工这一群体的社会保险路径 ,以优化农民工的社会保险制度。
五、农民工社会保险的路径选择
农民工社会保险问题不宜求大求全与城镇职工社会保险齐头并进 ,应从实际出发 ,着眼农民工的切身需要 ,分轻重缓急 ,采取分类、分险种逐步推进的办法解决农民工的社会保险问题。
1. 社会保险中的工伤、医疗保险应作为重点向农民工覆盖。农民工的参保 ,要从最紧迫的方面入手 ,农民工从事的大多是艰苦的工作 ,生活水平较低 ,工作环境较差 ,从频繁出现的农民工工伤事故 ,到规模较大的农民工职业病群体 ,以及由此产生的各类纠纷 ,可见农民工面临的最大风险是工伤和疾病 ,因此工伤保险和医疗保险 (或大病医疗保险制度) 应作为先行的险种来进行 ,工伤保险不存在个人账户积累 ,医疗保险是按年度结算 ,这两个险种对农民工来说是一种就业风险的分散机制 ,因社会保险各险种在基金收支上是单项核算的 ,为此在制度设计上针对农民工这一群体 ,政府可采取行政手段重点实行工伤和医疗保险 ,具体措施上可实行“低门槛准入”的方式 ,而对养老保险则宜实行“高门槛准入”的方式 ,门槛的高低以农民工与用人单位签订劳动合同的时间长短而定 ,这样对将来留在城镇的农民工可以与城镇居民社会保险制度接轨 ,对将来返回农村务农的农民工可以与农村社会保险制度衔接。
2. 应打破户籍限制 ,以劳动关系为基础 ,分类、分险种逐步解决农民工的社会保险问题。第一类是已经长期在城镇工作 ,有较为稳定的职业和相对固定的住所 ,与用人单位签订了较长时间的劳动合同 ,这类人可参加养老、医疗、工伤、失业保险。第二类是流动性比较大的 ,在各城镇之间频繁流动 ,干得好的话 ,就在这个城镇长期干 ,干得不好的话就换个城镇干 ,或者放弃在城镇找工作 ,仍旧回农村务农 ,这类人可以参加医疗、工伤保险。第三类以农业为主 ,以务工为辅 ,在农闲之余季节性外出劳务工 ,工作时间为一两个月或一个季度 ,这类人适用商业意外伤害保险。社会保险不应该是孤立存在的 ,需要商业保险的补充 ,可采取“政府推进 ,商业化操作”的办法来进行 ,由企业向商业保险公司缴纳就业者工资额的一定比率来实现保险的目的。
3. 平衡全国各地社会保险的发展速度 ,提高社会保险的统筹层次。城镇职工社会保险和农村社会保险在全国各地的推进速度不宜相差太大 ,在平衡推进的基础上 ,提高社会保险的统筹层次 ,这样有利于农民工社会保险的转移 ,不至于农民工因社保关系无处转移而产生大量退保。随着我国城镇工业化的推进 ,农村剩余劳动力进城务工的人数将会越来越多 ,农民工的社会保险问题显得日益重要 ,本文的一系列探索表明 :由于存在许多制约农民工社会保险进程的主客观因素 ,农民工社会保险不宜求大求全 ,不宜各险种齐头并进 ,应以人为本 ,从实际出发 ,实行分类、分险种逐步推进 ,以促进城镇工业化的发展 ,保持社会稳定 ,构建和谐社会。
参考文献 :
中国的社会保障状况和政策白皮书
