完善我国城镇企业职工基本养老保险制度的对策建议

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内容摘要：养老保险的产生和发展，是与国家政治、经济和社会文化紧密结合在一起的，它是国家为化解公民老年风险而提供定期收入的社会保障制度。我国自实行养老保险社会统筹以来,养老保险在保障离退休人员基本生活中发挥了极其重要的作用。在人口老龄化日趋加快的今天，改革和完善社会养老保险制度已成为世界各国政府的一项紧迫而又重要的任务，并且加强养老保险制度涉及广大人民群众的切身利益。所以本文通过探究先进的理念在养老保险全面覆盖的基础上规范养老保险关系异地转移接续以及做实个人账户、拓宽投资渠道等问题,提出改进和完善的建议。

关键词：

完善我国城镇企业职工基本养老保险制度的对策建议

无论是创造公平的企业竞争环境,还是推进企业经营的理性化；无论是活跃的劳动力市场,还是启动失业机制；无论是保证人民的日常生活、身体保健,还是应对老龄化高峰等等,都离不开城镇职工基本养老保险制度,都需要城镇职工基本养老保险制度来维系和润滑。 我国现行的城镇职工基本养老保险制度始建至今,伴随着改革的深化和城市的发展经历了一个逐步完善的过程,为促进转型时期本市经济社会发展和稳定的大局发挥了积极的作用。然而,这些年城镇职工基本养老保险制度在实施过程中,尽管取得了相当的成就,但也遇到了很多突出的问题,如现制度模式中的政府、企业和个人责任不清；因现制度模式而引起的三种隐性债务规模巨大；个人账户空账运行；基本养老保险覆盖面较低；养老保险统筹层次较低基本养老保险筹资方式单一；基本养老金计发办法不够科学；市民人口老龄化程度的加剧使基金支付压力加大等。 作为社会保障体系的重要组成部分,城镇职工基本养老保险制度是我国完善城镇社会保障体系的一项重要内容。而养老保险又是社会保障制度中被保险人身份最稳定、享受时间最长、费用开支最大的项目,其对社会影响的广度和深度决定了其改革的艰难。因此,调整和完善城镇职工基本养老保险制度,是我国顺应养老保险制度改革趋势的必然结果,也是我国建立社会主义市场经济体制的必然要求。 1. 我国职工基本养老保险制度现状 在计划经济时期,同世界上大多数国家一样,我国城镇职工主要的养老模式是现收现付制的企业或单位保险。进人社会主义市场经济之后,企业成为自负盈亏的市场竞争主体,但历史的原因使各企业退休人员多少、养老负担轻重差异很大形成了市场经济环境下的不公平竞争,为解决这些问题,从20世纪80年代初起我国就开始了养老保险制度改革探索,以1984年国有企业推行退休费社会统筹开始至今,期间经历了三次重大的进展:一是1991年6月国务院发布了关于企业职工养老保险制度改革的决定,明确实行养老保险社会统筹费用由国家、企业和职工三方来负担,基金实行部分积累；二是1997年7月国务院发布了关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定,明确基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的模式,并逐步形成包括基本养老保险企业、补充养老保险和个人储蓄性保险在内的多层次养老保险制度。2000年12月、2001年7月国务院分别下发了《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》国发[2000]42号)和《关于同意辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复》(国函[2001]79号),这标志着我国完善城镇社会保障体系试点正式开始,2004年5月,国务院又下发了《关于同意吉林省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复》(国函L2004]35号)及《关于同意黑龙江省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复》(国函[2004]36号),这标志着我国完善城镇社会保障体系试点的进一步扩大。2005年1月19日,劳动与社会保障部对外宣布,经国务院批准,天津、上海、山西、山东河南湖北湖南和新疆8个省区市列为2006年进行扩大做实个人账户试点的地区。三是2010 年 10 月 28 日，《中华人民共和国社会保险法》(以下称《社会保险法》)由十一届全国人大常委会 第十七次会议审议通过，并由国家主席胡锦涛签署第 35 号主席令予以颁布，自 2011 年 7 月 1 日起施行。 《社会保险法》是中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律，是一部以保障和改善民生为出发点、着力点的法律。2 我国现行职工基本养老保险制度中存在的问题 2.1现行制度模式中的政府、企业和个人责任不清,个人账户空账运行 从社会保险的基本原理上看,社会统筹是政府责任,而个人账户是个人和企业共同责任,政府至多是部分强制,只负责一次性发给受益人,不负责基金平衡。现行制度模式设计之初试图统账分设,但设计思想不坚决、不彻底。而其实施过程中又屈服于化解诸多历史问题的现实,试图将“老人”、“中人”的历史遗留问题、结构调整和国企改革中人员分流问题等,都通过现制度模式的承载而“毕其功于一役”,使得体现政府职能的统筹基金在根本无力承受的情况下,只能挪用个人账户资金,不仅在产生大量“虚账”的同时,又产生了巨额的“空账”,使现收现付的基金平衡也难以维持,而且在养老保险机制上,导致政府承担基金平衡的全部责任,而企业、个人在支付上则没有责任,无论多缴、少缴甚至漏缴,政府都不能摆脱对它们的全额负担。

2.2隐性债务巨大 我国现行的养老保险制度模式下,有如下三大债务:

 第一，是养老金管理不善造成的。我国的养老金制度并没有遵循切合实际的核算原则实施管理，或者是很多因素导致无法切实遵照国家规定的制度实施，结果是缴费水平不足以支撑养老金的支付；以享受特殊待遇的职工为服务对象的特别养老金制度更是如此。国家公务员可以不向该养老金制度缴纳任何的费用而在养老保险上都作为视同缴费，退休后都能享受到非常丰厚的养老金。由于计发办法不同导致了机关、事业和企业养老金待遇的较大差异,不对应的计发办法造成了基金缺口。

第二，“老人”的“空账”和“中人”1993年前的“虚账”加上现在的养老保险制度的一些问题。是因为养老金制度普遍存在逃避缴费的弊病，由于中国的计划生育政策，老龄化趋势不断加强，计划生育政策出现的弊端将在养老这一领域出现，有调查显示，未来几年，将出现两个年轻人养活四个老人的状况，这不仅意味着有更多的人有资格领取养老金，致使养老金的支付费用增加，而且还意味着为养老金领取者提供经费的在职职工人口比例在下降。 目前的社会养老保险基金仍然是现收现付式的，许多地方发放养老金只能是拆东墙补西墙，拖欠职工养老金的现象也是屡见不鲜，交费人养老金难以兑现的风险在日益加大。

第三，有些企业，特别是非国有企业对参加社会统筹的热情不高，近年来社会养老保险基金的筹资情况不容乐观，拖欠或逃避缴费的企业有增加的趋势。就个人帐户上的资金积累而言，按照统一制度的要求，个人缴费要逐步增加到8％， 条件允许和经济发达地区被要求加快增加提取的速度。与此相应，企业按比例划拨的部分也要同步增加。这样做固然对个人缴费有某种激励作用，但社会财富的流动方向却是与社会养老保险的设计目标是相违的。因为，按照现有的制度安排，经济效益越好的企业，职工的工资收入就越高；经济效益越差的企业，职工的工资收入也就越低，个人帐户提取的比例即使相同，个人帐户上养老金的积累额也是有差别的。工资差距越大，最后获得的养老金收入的差别也就越大。而且，社会统筹部分的养老金水平，最后也要按照个人帐户的“记帐比例”进行计算。这就是说，社会统筹与个人帐户相结合模式的受益唯一的标准是个人和企业缴费的多少。显然，这个模式中财富是向收入高的人群流动的，这与发挥社会养老保险在代际内部水平分配的功能，将高收入阶层的财富转移给低收入阶层的既定目标是完全相反的。由于必须用社会统筹的基金去偿还旧制度对上一代人的欠债，难以在代际内部进行收入的再分配，这就造成了当代人个人帐户的“空帐”。由于必须用现在交费人的交费来支付现在已经退休的老职工的养老金，事实上部分积累资金又不得不去完成现收现付的目标，个人帐户也就只能有名无实。而由于现阶段的部分积累基金还不够上一代人的现实养老金，无论是个人帐户，还是部分积累，就都只是一个构架而已。

三大债务相加形成的总债务非常巨大。这样的巨额负债,必然导致现制度的崩溃。即使不考虑个人账户被挪用造成的亏空,仅仅现收现付的平衡也无法维持。

2.3基本养老保险覆盖面较低 首先,城镇个体劳动者、私营企业职工、三资企业职工和自谋职业者及效益较差的城镇集体企业职工,大都游离于基本养老保险体系之外。另外,城乡一体化平台未建立。有的省、市虽然已建立了农村养老保险(农保)、合作医疗制度和最低生活保障制度,但在范围、水平等方面,农村与城镇差距很大。“城保”、“镇保”、“农保”三者间尚缺互通平台。 其次,外来劳动者大多没纳入社会保险。尽管在有的省、市,在外来劳动者实施“综合保险”制度,但是由于外来劳动者的特殊性和政策的不完善,除了少部分有固定工作单位和稳定职业的外来人员外多数人都不在保险范围之列。 再次,户籍人口中也存在社会保险死角。养老保险统筹层次较低经济发展不平衡、历史遗留负担相差悬殊、历史责任划分不清、宏观调控不到位,导致全国大部分地区的养老保险停留地市乃至县级统筹层次,统筹层次难以提高。

2.4基本养老保险筹资方式单一 第一,资金来源主要是企业、个人缴费和政府财政补助。基本保险基金受国家政策限制运作渠道少,收益不高；补充保险资金没有形成市场运作机制。总体上社会保险基金运作缺乏市场竞争和有效监管,运营成本高,回报不理想,社会保险基金保值增值不容乐观。 第二,社会保险基金筹集模式缺乏法律依据。比如,目前采用缴费制筹集社保资金,但筹资的主体、客体、对象、方式、费率和结构比率都缺乏必要的国家或地方法律依据。 第三,名义费率过高。企业按规定应负担的各种社会保障费率包括公积金高达职工平均工资的40%以上,给城市综合竞争力带来不利影响。

2.5基本养老金计发办法不够科学 基础养老金计发缺乏激励机制,个人账户养老金的计发系数缺乏动态调整。

2.6缺乏社会化的监督,稽查审计机制尚未完善 社会保险基金由个人和单位缴纳,是一项重要的公共基金,每个公民和单位都有权了解、监督社会保障事业发展和社会保险基金运作的情况。但目前我国缺乏一个社会化的监督机制,社会保险基金运营缺乏有效监管,透明度差。

3. 国外养老保险制度现状 美国的养老保险始自于20世纪30年代罗斯福上任伊始,即主持制定了美国历史上第一个社会养老保障制度—以老年社会保障为主要内容的“杜会保障法案”。此后历经杜鲁门、艾森豪威尔、约翰逊、尼克松、里根等各届政府,到90年代,美国的社会养老保障体系经过反复修改已日趋完善。资金来源为强制性的保险。途径主要是通过征收社会保险税,税费由被保人和雇主共同负担,各缴纳50%,用以支付社会保险规定的老年人退休金、遗属津贴和残废金等。 英国的养老保险占社会保险收支的最大份额是一个多层次的体系,由三个支柱组成:第一个支柱是实行现收现付的国家基本养老保险,由两部分组成,一部分是每个符合领取养老金条件的退休人员都可以得到相等数额的基础年金,它是一种强制性缴费制度,由国家财政雇主和职工共同负担的,另一部分是于1978年正式实施的政府收入关联养老金计划( SEEPS),它根据个人的实际缴费年限和基数区别确定；第二个支柱由职业年金计划和强制性的个人年金账户构成；第三个支柱为个人自愿性的补充商业养老保险。 日本的养老保险在私营企业实施厚生年金保险,雇员和雇主分别按照不同比率缴纳保险费。政府公务员实施共济年金保险。非受雇人员实施国民年金制度。失业保险由雇主和雇员共同负担。医疗保险则由雇主和雇员共同负担,公务员单位和个人各出一半,政府也承担部分医疗保险费用的支出。企业补充养老金是日本法定养老保险的重要补充,很多公司都对本公司的雇员发给补充保险津贴。 德国养老保险分为法定义务养老保险和自愿养老保险两种。除政府公务员外,所有周薪低于一定数量的从业人员,都是义务养老保险对象。自愿保险对象主要是收人较高的医生、律师、商人等。政府公务员养老金由政府负担。德国除了征缴法定的社会保险基金外,还鼓励雇主和雇员自愿缴纳补充养老金。 新加坡社会保障模式最鲜明的特征是创建了强制储蓄型的中央公积金制度。其初衷是通过公积金这种强制储蓄制度,预先筹集个人养老资金以解决职工的养老问题。 智利模式的基本内容,是以个人资本为基础,实行完全的个人账户制(包括基本个人账户和补充个人账户。前者指个人要将其纳税收入的10%作为自己的养老金投入,后者则是在前者基础上为将来得到更多养老金而进行更多储蓄所设立的补充个人账户),并由私人养老基金管理公司负责经营管理,保险费完全由个人缴纳,雇主不需要承担供款义务。它以个人为直接责任主体,采用完全积累方式,从而在减轻政府责任的同时也较好地解决了劳动者代际之间的矛盾。其私营资本化管理给养老基金带来了较高的投资回报,亦为避免传统社会保险型或福利国家型养老保险制度的财政危机提供了一种新的对策思路。 波兰是转型国家中社会保障制度改革比较具有鲜明特色的国家之一。波兰的社会保障制度改革的特点是:强制性积累。这种强制性积累制度,通过养老保险制度体现出来,表现为两个支柱:第一支柱是现收现付与缴费确定相接合的制度；第二支柱是完全积累和私人管理的缴费确定型制度。任何已经参保的低于50岁的人,将进入名义缴费确定制度(起初的“名义资金”分配到在老制度下积累了权利的人)。养老保障缴费的三分之一计人完全积累账户,由30岁以下的人口缴纳30~50岁的人可以选择缴费进入名义缴费确定制度,也可以将三分之一缴费计入经过批准的私人养老基金。私营基金管理者必须将基金放入托管银行。但是,波兰 的养老社会保障制度的改革实行渐进式策略,过渡期较长。另外,转制成本很高。4完善城镇职工基本养老保险制度的对策 上述问题的存在和解决,不同学者各持己见。根据检索,维普中文期刊数据库中,在1989-2006年间,以“社会保险”为关键字的论文近3000篇,而以“社会保险制度”为关键字的论文也达500多篇,这充分说明了研究的热度。其中,在养老保险研究方面,有不少学者分别介绍了美国、日本、法国、德国、新加坡、智利、韩国的养老保险制度,通过对比,阐述了我国可以借鉴的经验；也有学者通过对国内一些城镇职工基本养老保险制度问题,并论述了城镇养老保险改革模式的选择；另外,还有很多学者做了许多开创性研究,包括提出了关于划拨国有资产归还国家对老职工社会保障基金欠账的建议；分析了基本养老保险制度的难点和政策依据；侧重研究了商业养老保险；论述了我国城镇职工基本养老保险制度存在的问题并提出了完善我国社会保险制度的构想；研究了我国社会养老保险制度中的“空账”问题并提出了应对策略；提出了设计我国农村养老社会保险制度的思路；对我国社会保险立法的未来走向进行了探寻；侧重于保险业论述了对改革和完善我国社会保险制度的思考；用叠代模型并考虑强制性的社会保险制度,考察了人口结构的变化对社会平均福利和代际收入差距的影响等。 其中比较有代表性的见解是:其一,我国现行的城镇职工基本养老保险制度是我国的社会养老保障在计划经济体制下形成的完整体系被打破后,而适应社会主义市场经济体制的理想体系尚未形成前的一种过渡性制度模式,实际上是体制改革探索中的一个过程性产物。正因如此,现行的城镇职工基本养老保险制度在初步解决了养老保险传统模式的固有弊端的同时,也产生了许多棘手的新问题。其本身的体系架构和运作机制正处于不断否定、不断完善的不稳定状态中。其二,基本养老保险的改革方向不仅涉及到经济学的问题,更大程度上涉及到社会政治问题。基本养老保险制度是政府对市场初次分配的结果进行纠正的重要工具,有利于促进社会公平。新体制运行的安全稳定性和有效性是制度设计的关键①②③ 虽然上述学者在社会保险制度的不同领域做了大量的研究工作,但总的看来,他们对于完善我国社会保险制度的整体研究和系统思考有明显不足,对城镇职工基本养老保险制度中所存在问题的认识缺乏系统性、完整性,也缺乏深度；定性分析较多缺乏定量的分析手段；流于理论阐述,不能针对实务,缺乏可操作性；不能深入分析和研究不同区域之间、社会保险相关法律之间的相互转换和整合机制,而缺乏如何完善城镇职工基本养老保险制度的具体举措。 在此我认为,完善城镇职工基本养老保险制度研究,不仅需要理论研究的深度更需要强调实务,必须把理论和可行性及可操作性有效结合起来。因此,应该从以下几个方面着手。 

4.1完善多层次的养老保险体系 统账结合,积极推行年金制,夯实“三支柱”基础。以统筹层次的提高和地区、历史的平衡,确保达到多层次、保基本、全覆盖的社会保障目标,充分体现政府公共财政的职能,为构建我国的和谐社会奠定重要基础。 结合国际惯例和我国实际,研究基本养老保险的替代率、企业年金的替代率和个人商业保险的替代率。在设想的某种模式下,基本养老金、基本养老金十企业年金、基本养老金十企业年金十个人商业保险三个不同层次的保障水平分别达到 定的目标,可以比较好地满足不同层次老人分别享受基本型、普通型、享受型三个不同的生活水平。4.2完善多元化城镇职工基本养老保险筹资结构 目前养老保险基金在筹资模式中存在渠道单一、筹资水平过高、结构僵化、模式变异等问题。因此,应该在权衡基金收支关系,又充分考虑到改革的社会成本和承受程度的基础上,探讨公平、适宜、可持续确定筹资水平,拓宽筹资渠道,合理调节筹资结构,力求对养老保险制度中的政府企业和个人责任进行科学、准确的界定。具体可以采用以下办法: (1)建立公共财政投入机制。 (2)以国有资产变现融资、债券融资、税收融资、产业融资等渠道,作为补偿资金的来源。 (3)城乡二元结构的弱化对资金的补偿分析。 (4)统筹费率。城镇国有企业及其职工、城镇个体劳动者、私营企业职工、三资企业职工和自谋职业者及效益较差的城镇集体企业职T之间的协调平衡。 (5)建立基金的灵活调剂机制。

4.3调整养老金增长方式 目前,我国大多数省市基本采取的是与社平工资增长率挂钩的养老金增 几生活水平不因物价的上涨而下降),缺乏与物价变动的内在联系。此外,现行办法法 采用以个人养老金全额为基数,按照同一比例进行调整的做法,一方面造成了基金支出的居高不下,另一方面,在客观上造成了养老金高的人员多加,养老金低的人员少加的不合理现象。同时,以个人养老金的全额作为调整基数,也模糊了政府应承捏的责任界面。因此,应该采用以下办法调整养老金增长方式。 （1）养老金增长与社平工资及物价双挂钩。改变养老金单纯与社平工资挂钩的增长方式,使社平工资和物价指数的变动率在决定养老金的增长幅度时占有同等权重(即各为50%),以体现物价补偿和共享经济发展成果的原则 (2)养老金增长采取同等绝对值增加法。改变按同一比例计算个人养老金增长额的做法,使每一个退休人员按同一绝对值增加养老金,有利于缓解养老金水平差距扩大的矛盾,体现公平性原则。 (3)调整养老金增长基数。将增长基数由现在的个人全额养老金调整为基础部分养老金(即社平工资的一定比例),以体现政府保基本的原则。

4.4采取科学方法应对老龄化高峰 (1)对养老保险中存在的隐性债务进行科学的测定,以科学的测算数据为依据,深人探索应对老龄化高峰的对策。 包括分利率、分年龄、分段计算1993年男职工18~60岁,机关女职工18~55岁,企业女职工18~50岁退休时个人账户累计现值；分利率、分年龄计算男职工、机关女职工、企业女职工支付年限差异形成的隐性债务；中人养老金债务发生值的测算；老人养老金债务发生值的测算。同时,进行老龄化与基金支付的相关分析,对于长期趋势的时间序列,运用时间序列趋势预测方法进行预测,并进行统计分析。适时推出延长退休年龄政策等。 (2)模拟按照不同比例做实个人账户的情况下,养老保险基金的缺口。模拟分析在不同的替代率水平及变化情况下,按不同比率做实账户后养老基金缺口。

4.5改革养老金计发办法 养老金计发办法的调整是养老保险制度改革中最为核心的内容之一,直接关系到养老金给付水平的变动。而给付水平的“刚性”也决定了办法调整的艰巨性、复杂性和长期性。既要权衡基金收支关系,算好经济账,又必须充分考虑到改革的社会成本和承受程度。在近阶段,对计发办法的改革应该贯彻两个“衔接”和两个“符合”的原则,注重把握两条:一是改革前后的待遇水平。既不能落差过 尤其不能与前一年退休人员的待遇水平形成倒挂,又要考虑到基金的支付能力；二是要留有制度“接口”,为将来逐步走向“三支柱”的目标模式奠定基础。具体操作中,可以采用以下三种改革办法: (1)改变现行的基础养老金计发办法。即将基础养老金与缴费年限(含视同缴费年限)挂钩,以体现激励机制。 (2)还原确立新的个人账户。即将1993年前参加工作的“中人”的个人账户 

养老金和过渡性养老金合并,通过还原其个人账户中养老保险费计账数额(包括历 史“欠账”和“虚账”部分)的方式,确定全新的个人养老保险账户,并以此作为退休时计发个人账户养老金的依据。 (3)重新调整个人账户养老金的计发系数。即根据平均期望寿命、老龄化程度的发展趋势以及利率变动等综合因素,重新调整个人账户养老金的计发系数。 另外,不同的计发办法导致了机关、事业和企业养老金待遇的较大差异,给大统筹体制下的养老保险制度运行带来了相当突出的矛盾。因此,应该从有利于维护社会保险公共基金的公平性原则出发,理顺和统筹企、事业单位的养老保险

4.6完善基本养老保险监管机制 按照国际惯例,社会保险基金的管理、运作和监管应相互独立分离,以更好地确保基金的安全性和运作的高效性。国务院文件也明确提出,“要切实加强社会保障的行政监督和社会监督,要建立由政府部门、用人单位、职工代表和专家等组成的社会保障监督机构,依法对社会保障政策执行和基金管理情况进行监督”。因此,建议在推进养老保险制度改革的同时,加快建立包括养老保险基金在内的社保基金的独立于体制外的基金监管机制,进一步增强基金管理和运行的规范性和透明度,实行社会化、民主化的基金管理和监督④。包括:垂直化管理,统一拨付,实现社会化发放；组建社会保险基金监管委员会,进一步完善社会保险基金全方位监管体系(内部稽核、行政监管、社会化监管、法律监管)；建立养老保险基金预警预报系统等。 5结语 城镇职工基本养老保险制度改革是一项牵涉面广、政策性强、敏感度高、时间跨度长的系统工程,涉及利益机制的重新调整。我国在历史欠账沉重,人口老龄化加剧的情况下,必须慎重把握,分阶段推进。最终建立与经济社会发展相适应的、符合社会主义市场经济发展要求的、多层次、保基本、可持续和城乡一体化的城镇职工基本养老保险新制度。 

参 考 文 献

①赵志刚.我国调整和完善城镇职工基本养老保险制度的实践探讨研究探索,2004②吴敬琏,林毅夫关于划拨国有资产归还国家对老职工社会保障基金欠账的建议比 较,2003③郑功成.中国社会保障改革与制度建设.中国人民大学学报,2003

④钟仁耀.养老保险改革国际比较研究[M].上海:上海财经大学出版社,2004