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发展政策性农业保险的重要意义
（一）农业保险事关国家粮食安全。
（二）农业保险是公共服务的重要体现。
（三）农业保险是民生工程的重要内容。
二、政策性农业保险存在的问题
（一）保险方案设计不完善
（二）监管体系不完善
（三）巨灾机制缺失
（四）农民风险意识淡薄
三、促进政策性农业保险进一步完善发展的建议
（一）保险方案设计差异化，使农民得到更多实惠。
（二）健全法律法规及监管体系，建立保障服务机制。
（三）完善巨灾机制，实现可持续发展。
（四）加大宣传力度，提高农民对农业保险的认识。
（五）政府高度重视，加大对政策性农业保险的财政支持力度 。
（六）充分运用各项政策，推进政策性农业保险快速发展。
内 容 摘 要
政策性农业保险是推进农业保险稳步发展的重要保障。现阶段，政策性农业保险既面临着发展机遇，也存在不少挑战。政策性农业保险是防范农业生产风险、化解农业灾害损失、创造良好农业生产环境的一项制度创新，但是商业性农业保险存在市场失灵，应当大力推进政策性农业保险以弥补市场缺陷。本文从分析政策性农业保险的重要意义出发，通过对当前政策性农业保险重要性发展过程中存在的问题进行认真分析的基础上，然后，提出当前加快政策性农业保险发展的对策。
浅谈对政策性农业保险的思考与发展
近年来，党和国家将农业保险作为中央强农惠农政策的重要组成部分，作为支持和促进农村经济发展的重要手段，对农业保险的重视程度日益提高。2004年以来，连续十二个中央一号文件对发展农业保险提出明确要求，2014年的中央一号文件还将农业保险有关政策单独列出；在去年召开的中央农村工作会议上，习近平总书记讲话时专门强调：“农业保险一定要搞好”。在党中央、国务院、各级政府的高度重视下,农业保险实现了快速发展，政策支持力度不断加大,广度和深度大幅提升,服务“三农”的功能作用发挥明显。
但是，要实现习近平总书记提出的“中国要强，农业必须要强；中国要美，农村必须要美；中国要富，农民必须要富”的宏大目标，助力我们实现“中国梦”，还要对农业保险有更高更全面的认识。因为，农业保险不仅是稳定农业生产、保障农民利益、管理农业风险的重要手段和工具，更是国家安全、社会建设、公共服务、民生工程的重要内容和途径。政府推动政策性农业保险旨在建立农业风险防范机制，在更大范围内分散风险、筹集补偿资金，稳定和巩固农业基础地位，是支农，惠农，确保农村经济持续发展、农村社会和谐稳定的一项重要措施。推动政策性农业保险可持续健康发展，对加快社会主义新农村建设具有重大意义。
发展政策性农业保险的重要意义
（一）农业保险事关国家粮食安全。粮食安全关系国家安全，关系经济和社会稳定，正如李克强总理在十二届全国人大二次会议中央政府工作报告中所指出的，要“把13亿中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。尽管我国自2004年起粮食产量“十一连增”，但粮食安全问题依然存在甚至比以往更加严峻。我国粮食的对外依存度越来越高，切实保障国家粮食安全已经上升为国家“一号战略”。日趋严重的自然灾害和环境污染严重制约了农业的稳定发展。作为保障粮食等主要农产品市场供应的重要举措，农业保险作用日益凸显，对于保障粮食安全乃至社会安全、国家安全意义重大。
（二）农业保险是公共服务的重要体现。当前，我国正在探索由全能型政府向有限型政府和服务型政府的职能转变，开展政策性农业保险符合政府职能转变的需要，是政府管理社会公共事务的权力与责任在农业上的具体体现。政府通过财政补贴、税收优惠等形式支持农业保险发展,以工业反哺农业,缩小城乡之间、工农之间差距,促进农业稳定发展和农民收入稳定增长,实现社会分配公平,是政府的职责所在。
（三）农业保险是民生工程的重要内容。当前，我国农业保险存在农户农业保险需求不高、保险公司从事农业保险业务积极性不高、政府引导作用有待增强等问题。应培育多元经营主体，建立合作共赢机制;发挥政府的主导作用，营造有利于农业保险发展的制度环境，建立健全农业保险法律法规体系，完善农业保险补贴支持政策，制定有利于农业保险发展的税收优惠政策;刺激农业保险有效需求，推进农业保险试点经营。
民生工程是政府坚持以人为本，贯彻落实科学发展观，切实保障公民基本权利，提高生活水平，重点关心弱势群体，采取的一系列积极政策举措，农业保险是民生工程的重要组成部分。一方面，在当前农村社会保障体系不健全的情况下，农业保险可以在一定程度上起到社会保障的功能，这在贫困地区、特殊行业更显重要；另一方面，政府把农业保险作为服务“三农”的重要抓手，参与到农业的生产、防灾、销售等各个环节的全过程中，进行风险管理和灾后的经济补偿管理,把服务“三农”举措送到田间地头，也进一步密切了基层政府和农民之间的关系，促进农村社会和谐稳定。
二、政策性农业保险存在的问题
（一）保险方案设计不完善
农业生产具有很强的地区差异性，不同地区的农民往往会面临不同的农业风险。保险费率、赔付率、保额及政府补贴的制定理应依据各地经济发展水平及农户所面临的农业风险的大小不同而采取不同的策略。但现有的做法并没有体现明显的地区差异性，农作物保险费率、赔付率和保额普遍存在省内“一刀切”的现象，这不仅有悖于保险经营的风险一致性原则，而且严重影响了农民参保积极性。
（二）监管体系不完善
政策性农业保险主要采取“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的模式，政府在提供补贴时，难以确定合适的补贴额度，难以科学评价商业保险公司经营政策性保险的绩效。当前，政策性农业保险的监管涉及财政、保监、农业等多个部门，还没有形成统一的强有力的监管制度和体系，最终可能会影响政策性农业保险业务的开展，政策性农业保险必然难以持续。
（三）巨灾机制缺失
由于农业生产具有季节性、周期性、地域性等特点，且易受自然灾害的影响，所以农业是风险较高行业。在现行的农业保险制度下，既缺乏巨灾赔偿准备，也无分散风险的其他安排，这无疑使商业保险公司对农业保险“望而却步”。
（四）农民风险意识淡薄
当前，我国农业保险存在农户农业保险需求不高缺乏主动防范风险的意识缺乏参保的主动性、对政策性农业保险知识了解少，意识不到农业保险是防范和转嫁农业风险、保护自身利益的有效途径，甚至对政策性农业保险存有疑虑。取消农业税后，政府给予农民的直接补贴越来越多，农户的依赖思想加重，直接削弱了其对政策性农业保险的需求。应培育多元经营主体，建立合作共赢机制;发挥政府的主导作用，营造有利于农业保险发展的制度环境，建立健全农业保险法律法规体系，完善农业保险补贴支持政策，制定有利于农业保险发展的税收优惠政策;刺激农业保险有效需求，推进农业保险试点经营。
三、促进政策性农业保险进一步完善发展的建议
加快发展政策性农业保险要从思想认识、制度建设、发展规划、资金投入、实践探索等方面入手，认清形势、把握方向、循序渐进、突破重点，以实现政策性农业保险低费率、广覆盖、可持续的发展目标，真正为农业发展构筑一道保护屏障。
（一）保险方案设计差异化，使农民得到更多实惠。积极完善试点政策性农业保险产品，不断开发新的农业保险产品，努力做到保费低廉、保障适度、保单通俗、投保简便，更好地为广大农民服务。一是因地制宜，适当调整或降低保险费率，使广大农民群众有钱投保。二是提高保费补贴比例，调动农民投保的积极性。三是适当扩大保险的范围，例如将暴雨、洪水、内涝、冻灾、病虫害、旱灾等列入保险范围。四是增加现有的小麦、玉米、棉花保险品种，将谷类，薯类、花生等北方重要农作物纳入保险范围。同时建议将林业也纳入保险范围，使祖国的大好河山增加更多绿色，推动政策性农业保险稳步健康发展。五是国家财政给予农户更多保费补贴，使投保农民自负保费比例不超过总保费总的10%为宜。依据保险风险一致性原则，在厘定政策性农业保险费率时，要进行风险区划和费率分区，使他们的保险费与自己的生产状况联系起来。同时，在补贴标准上出台具体实施细则办法，各级政府要结合保险险别、险种、保障水平的不同和区域经济发展差异有所区别，给予各地区不同的保费补贴和分担比例。对财政困难、农业产值比例大的市、县适当提高财政补贴比例，以缩小市、县差距，增强地方政府和农户投保的积极性，促进各地政策性农业保险协调发展。各级政府政策性农业保险保费补贴应纳入财政预算，由中央、省、市、县财政分别承担，并可把各级政府的部分救济基金转移到农业保险做巨灾准备金，促进更好的农业发展。
（二）健全法律法规及监管体系，建立保障服务机制。加快农业保险的立法工作。通过立法，对农业保险的性质、保障范围、经营原则、政策性业务与商业性业务的界定、经营主体的组织形式、参与主体、收益主体以及相关的权利和义务等问题加以明确。针对我国幅员辽阔、东西南北差异较大的现实情况，农业保险公司的经营与决策主体放到省市一级，省市一级的农业保险公司作为独立法人，独立经营、自成体系、自求平衡，在统一的经营体制框架下自主开展工作；中央农业保险公司不直接办理农业保险经营业务，可以针对农业保险赔付率高、承受风险大的实际情况经营全国农业保险的再保险的业务，通过农业再保险对各地开展农业保险业务给予资金扶持，防止因一次性巨额赔付导致保险公司破产的现象发生。通过进一步明确政策性农业保险的政策性属性以及在农业保险中政府的职能作用；确定政策性农业保险的目标、保障范围、保障水平、组织机构与运行方式、经营主体各方的职责、权利、义务；开展政策性农业保险所需资金的筹集方式、数额及运用；明确各级政府财政补贴标准及计算方法；确立农业巨灾再保险体系及巨灾发生时的赔付和处理方式；政策性农业保险法律法规应要做到：条款明细，具有规范、指引、可操作性，如明确政府补贴的长效机制；明确农业保险与农业再保险的功能、作用、监管及运行方式；切实维护投保农户合法权益。同时，中央财政和地方财政应对实施农业保险的保险公司给予经营费用补贴，对参保投保的农民给予保费补贴。同时，制定国家级和省级政策性农业保险中长期发展规划，明确阶段性发展目标、任务、实施步骤和配套政策等，以与农业发展规划相适应；制定全国政策性农业保险试点方案，用国家行政力和财政预算杠杆等手段推进政策性农业保险的试点工作；完善行政监管制度和财务核算办法，保证政策性农业保险规范运作。
（三）完善巨灾机制，实现可持续发展。农业保险风险的发生具有地域性和高度集中性的特点，很容易形成巨灾风险，一旦出现了巨灾风险，保险公司很难单独承担起赔偿责任，甚至吞噬掉农业保险供给主体的所有准备金和资本金。巨灾风险的不确定性和极大的危害性给保险公司经营带来相当大的不稳定性，危及农业保险的可持续发展。而化解农业巨灾风险，并非单个的农业保险供给主体力所能及的，也不是单纯通过再保险安排就能够解决的。因此，建立政府主导下的农业巨灾准备金，对遭遇巨灾损失的农业保险供给主体提供一定程度的补偿，将是维系农业保险可持续发展的重要制度保障。
建立健全农业再保险和巨灾风险转移分摊机制是利用市场手段化解农业巨灾风险，旨在建立多层风险分担机制，由政府、保险人、再保险人和被保险人共同承担农业巨灾风险。同时，健全巨灾保险法律体系，明确不同巨灾发生时巨灾风险保障基金承担比例，逐步形成农业巨灾风险转移分担机制。
建立农业保险再保险机制。通过政策上的支持，如对农业巨灾风险再保险业务进行政策性补贴。鼓励中再保险公司或其他专业性再保险公司给其他涉及政策性农业保险的保险公司提供农业保险再保业务。一是使农业风险在国内外得以最大程度地分散；二是运用市场机制，差额补贴在一定程度上减轻财政负担。
（四）加大宣传力度，提高农民对农业保险的认识。
当前政策性农业保险发展仍处于初始阶段，时间短、范围窄、规模小、险种少等是其特点，远不能适应现代化农业发展需要。在一定程度上制约了农业发展，应当尽快改变政策性农业保险的滞后局面。农业保险是一项新鲜事物，广大农民对此认知度还不高，还需要做好以下几方面的工作。一是通过电视、广播、报纸等媒体大张旗鼓地进行宣传报道，使这项工作家喻户晓，人人皆知，尤其要注意面向养殖大户、龙头企业、专业合作组织的宣传，使这项工作家喻户晓；二是由各级保险经办机构印发宣传资料，分发致乡村和农户，及时宣传农业保险的政策、意义。三是相关部门积极组织人员深入乡村开展农业保险知识讲座，具体讲解农业保险的有关知识，引导农民自愿参保投保，使农业保险工作稳步向前推进。同时增加三农保险服务网点，对经办政策性农业保险的保险公司的选择，应主要选择实力雄厚、网络健全、信誉良好的一些保险公司来承担。提高农业保险的保障水平，降低农业保险的保费率，树立正确的政策性农业保险宣传导向，给农民灌输正确的农业保险消费理念，提高他们的农业保险意识。让每个农民都明白，政策性农业保险是他们防范风险的坚强后盾，从而提高对农业保险的需求，不断推进农业保险的发展。
（五）政府高度重视，加大对政策性农业保险的财政支持力度 。一是建立政策性农业风准备金。对农业的风险准备金按照一定比例，建立包括中央、省、市、区县等多级的农业保险准备金，形成与中央财政相补充的能有力支撑农业政策性保险的货币资源。准备金只能用于农业损失发生后的赔偿，不能挪作它用，要单独立账、独立核算，结余留存，逐年滚动积累，并以一定比例归市级和区县级财政所有，以实现以丰补歉。如有亏损，先由区县风险准备金支付，不足部分由省、市级风险准备金按区县上缴的比例部分给予直接偿付，再有不足，可向省、市级风险准备金进行拆借，以后年份有结余予以归还。农业保险的社会公益性决定了其更需要政策的扶持与推动，国家财政应加大对农业保险补贴力度。对我国目前中央和地方财政实力来说，支持政策性农业保险发展，关键不在有没有钱的问题，主要是要解决认识问题。发展现代化农业、保障农产品供给、不断提高农民收入等都具有战略性地位，既是地方政府的事权，更是中央政府事权；而农业保险在农业发展和农民增收中的重要作用和不可替代的地位以及目前的相对滞后的局面，表明大力发展农业保险是中央政府和地方政府不可推卸的共同事权，应当由中央确定农业保险发展的宏观调控政策和目标，并由中央财政和地方财政共同出资兴办。一方面，各级财政应对工作成本高、保费收缴难的农险业务给予必要的经营费用补贴，另一方面切实提高中央财政对农业保险的保费补贴比例，特别是对种植业保险的保费补贴比例。同时鼓励老百姓积极购买农业保险，把市场化的风险分担机制建立起来，借以推动整个农业保险工作的全面发展。
（六）充分运用各项政策，推进政策性农业保险快速发展。一是中央财政和地方财政根据年度发展计划足额安排政策性农业保险专项资金预算，主要用于保费补贴、商业性保险公司和互保合作组织政策性亏损补贴、政策性保险公司经营经费、政府相关部门工作经费以及建立巨灾风险基金等。二是对政策性农业保险业务收入实行减免税收政策。三是实行银保联动政策，为了既鼓励银行和农村信用社发放支持农业发展的信贷资金，又鼓励农户参加农业保险，实现大数效应，凡是使用贷款的农户必须参加相关险种的保险，理赔资金优先偿还银行和农村信用社贷款。四是实行以险养险政策，为了鼓励商业性保险公司开展风险较高的农业保险业务，在不违反现行法律法规的前提下，通过有效措施，将各级财政供养的行政事业单位各类非农业保险业务引向已开展风险较高农业保险业务的商业性保险公司，建立农业保险与非农业保险互动机制，实现以险养险。
参 考 文 献
[1]李军等.农业保险[M].中国人民大学出版社，2005. [2]宋英杰.中国农业保险概述[M].中国社会出版社，2006.
[3]付菊.财产保险[M].中国人民大学出版社，2010.
[4]《农业保险》编写组.农业保险[M].首都经济贸易大学出版社，2012.
