目 录
一、公共政策评估的定义及意义。
二、当前我国公共政策评估的现状。
1、政策评估主体单一，缺乏独立性的政策评估组织。
2、缺少正确的评价标准和评价方法。
三、我国公共政策评估存在的困难和问题。
1、政策目标的不确定性。
2、政策影响的广泛性。
3、政策资源的混合和政策行为的重叠。
4、有关人员的抵制。
5、评估资料和经费欠缺。
6、政策行动和环境改变的因果关系不易确定。
7、缺乏判断评估价值和优缺点的标准。
四、对策建议。
1、政策评估者应提高对政策评估工作的重要性认识。
2、明确政策目标、精选政策对象。
3、建立独立专业的政策评估组织。
4、制定科学合理的评估标准。
5、选取合适有效的评估方法。
6、政策评估制度化。
7、建立健全政策评估信息系统。
内 容 摘 要
公共政策评估是政策过程中的一个重要环节，在公共政策系统中发挥着很重要的作用。只有通过政策评估，才能判断一项政策是否收到了预期的效果，从而决定这项政策应该继续、调整还是终结，科学的政策评估可以实现政策的价值化和民主化。而当前公共政策评估工作中仍存在着一些问题：政策评估的主体过于单一、在政策评估中缺乏可以量化的标准，因此需要积极研究对策，确保政策评估的有效性。政策评估主体的多元化，提高对评估工作重要性认识。建立独立专业的评估组织，明确政策评估标准，使评估制度化。
我国公共政策评估中存在的问题及对策结构
政策评估是依照一定的标准，运用特定的方法，对政策的科学性、可行性及实施后的效果、效益或者效率所进行的综合认定、分析。【1】公共政策评估目的是为了对政策变化、政策改进和制定新政策提供依据。而目前我国在公共政策评估方面的研究刚刚起步，存在一些问题与困难，表现在评估体系部规范、不完善，而且受到较多人为因素的影响。
公共政策评估的意义。
首先，公共政策评估是检验公共政策效益和效果的基本途径。任何一项公共政策的评估是检验公共政策执行及其结果的唯一标准，公共政策评估是建立在大量收集公共政策执行效果和效益信息的基础上，运用民主的科学方式来分析判断该项政策是否实现了预期的公共目标，在多大程度上实现了预期的公共政策目标，公共政策所产生了多大的效果和效益。而且效果和效益与行政机关的勤政作风以及行政工作人员的工作作风和奉献精神密切相关。
其次，公共政策评估是公共政策修订、调整、继续或终止以及制定新的公共政策的依据。公共政策在执行过程中，由于主观条件的变化，往往需要公共政策也做出相应的改变，公共政策修订、调整、继续或终止，都依赖公共政策评估提供的信息。【2】一项新公共政策的制定往往是决策者依据以前公共政策的评估信息，依据自己和公共组织的伦理取向。因此，必须根据公共政策实际执行状况的评估来决定该项政策的调整或废止。
再次，公共政策评估是改善执行、提高行政效率的重要保障，也是公正、合理、有效分配公共利益的基础。增加公共政策的执行力度，提高公共政策执行效率是有效实现公共目标的重要保证。【3】只有对公共政策执行过程进行有效的评估，及时发现公共政策执行中存在的问题，才能在有关部门的监督下，使公共政策执行部门对错误迅速加以纠正，保证政策的正确贯彻执行，推进公共政策执行效率的提高。而公共政策执行效率的提高，是公共政策目标有效实现的前提，也是有效分配社会公共利益的基础。而且，纠错是与对行政机关和行政人员的惩罚相联系的。
最后，要达到公共政策制定的科学化、民主化也离不开公共政策评估。公共政策制定的科学化要求相关的专家学者参与科学论证，分析政策的可行性以及有效性；公共政策制定的民主化则要求广大民众的广泛参与决策，让他们的利益和意志尽可能得到全面充分的表达。【4】公共政策评估是评估公共政策是否科学化和民主化的重要手段。尤其对民主而言，它是重要的伦理规范和伦理价值取向。
二、我国当前公共政策评估的现状。
1、政策评估主体单一，缺乏独立性的政策评估组织。现阶段我国的公共政策评估主体以官方为主，缺乏社会组织和社会公众的参与，使得大多数政府在公共政策评估实践过程中，只是根据总体安排或以部门为单位，通过自下而上的总结报告等形式对本部门或本系统工作进行汇总，在此基础上，由行政机关对公共政策作出评估和评价，致使在公共政策评估过程中，只重视自身评价，忽视作为政府行为相对人的社会组织和社会公众的评价，导致进行意愿表达以及利益诉求的公共政策评估主体单一化。
2、缺少正确的评价标准和评价方法。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，随着信息网络化合经济全球化进程的不断加快，人们的思想观念将不可避免地发生深刻变化，意识形态观念较之过去有所淡化，道德是非标准也会发生一定转变，更为突出的是人们比历史上任何时候都更强调自身的经济利益，必然引起公共政策评估标准和评价方法的改变。
三、我国公共政策评估存在的困难和问题。
政策评估存在的问题体现在各种类型的政策评估中，政策评估涉及政策问题的认定是否正确，政策目标是否恰当，政策方案是否可行，政策方案是否不折不扣地得到实施，政策执行资源是否充足，政策执行机构是否健全，政策效果是否明显，政策效益和效率是否满意，政策影响是否较好等方面。因而政策评估是一项复杂和艰巨的任务，受到内部和外部诸多因素的影响，面临诸多困难。
1、政策目标的不确定性。政策评估的一项重要工作是考察政策执行是否完成了预定的目标，而要做到这一点，政策本身就必须有明确的可测定的目标。但是，由于政策问题的复杂性以及政策制定者的一些主观因素，政策目标常常难以明确。表现在：许多政策目标不可能量化；大多数政策都具有多重目标，有些目标之间还存在着矛盾；在政策执行过程中，政策目标还可能发生变更而被修正；有时，政策制定者和执行者还有意用模糊的不太确定的方式来表达和说明政策目标，以此增加某种应变的能力。所有这些情况，都给衡量和评价政策目标的完成程度，造成很大的困难。
2、政策影响的广泛性。一项政策实施后，其影响往往涉及社会生活的许多方面，往往既包括预期的影响，也包括非预期的影响；既包括政策系统内部的各种变化，也包括政策系统外部环境的变化；既有积极的影响，也有消极的影响；既包括短期影响，也包括长期影响。另外，在导致这些影响的所有因素中，有些因素难以测定，甚至根本无法测定；此外，各种影响因素也往往难以用同一个计量标准来衡量，给政策评估带来了很大的障碍。
3、政策资源的混合和政策行为的重叠。公共政策不是孤立、单独存在的，往往会有许多政策同时被执行，也同时发挥作用。【5】这样一来，无疑就导致了公共政策资源的混合和政策行为的重叠。在评估实践中很难分清某项政策的实际效果和影响力，从而增加了公共政策评估的难度。
4、有关人员的抵制。政策评估虽然是对政策的价值判断，但由于任何政策都是由人来制定并执行的，所以政策评估也是对有关人员行为的一种价值判断。【6】实际上任何类型的政策评估都包括了对政策制定过程和执行过程的优劣功过的评判。政策评估本身就具有一种批评性，因为政策评估的目的就是要从政策实践活动中发现问题，找出差距，提高政策活动的水平。因此与政策有关的人员往往对政策评估产生一种抵触心理，只提供对他们有利的信息，因而更增加了评估的难度。
5、评估资料和经费欠缺。资料和信息是进行政策评估的基础。如果没有足够的与政策相关的统计资料和其他多方面的政策的信息，政策评估就很难进行。我国目前对公共政策的信息管理还不够重视，政策信息管理体制和机制还不够健全，对政策信息管理不够规范，资料不完整，统计数据不准确，使得公共政策评估者难以用精确的信息分析政策的运行过程及其结果。另外，公共政策评估需要投入相当的经费、设备、时间和人力，但目前我国要从公共政策的决策机关或执行机关获得评估经费是相当困难的，因此评估活动也就难以开展了。
6、政策行动和环境改变的因果关系不易确定。我们在评估一项政策时，总希望能在政策行动与实际社会情况的改变建立一种因果关系，即实际社会情况的改变会受到政策行动的影响。但是实际社会情况的改变往往同时受到政策以外的其他因素的影响，政策往往缺乏相对的独立性，这一点在我国表现得尤为明显。
7、缺乏判断评估价值和优缺点的标准。政策有好坏之别，同样政策的评估也有优劣之分，本质上就是对政策评估所做出的价值判断。价值判断的理论基础中所包含的公平、正义、平等、效率、效益等复杂关系交叉在一起，很难有一个明晰的标准。政策评估的优劣得失仅仅停留于一般的理论分析，较少有深入的理论建构和量化的数学模型，实践中政策评估还主要表现为经验总结、工作汇报、座谈研讨等形式，与真正的科学意义上的政策评估还有相当的距离。
四、公共政策评估的对策。
1、政策评估者应提高对政策评估工作的重要性认识。
首先，政府部门要充分认识到政策评估的意义。这需要加强政策科学的研究和传播，使人们认识到政策评估对于政策过程而言不是无关痛痒、可有可无的环节，而是必不可少的一环。它不仅有助于政府部门认识政策的特点、优劣和成效，监督政策的执行过程，补充和完善政策，而且有助于开发政策资源，增强政策效益，从而在思想上予以重视并采取相应的行动。
其次，必须端正政策评估的指导思想，改变视评估为“评优”、“歌功颂德”的错误观念，正视评估的“批判性”功能，本着发现问题、解决问题、提高决策质量的评估态度，坚持全面客观、公正公平的态度去开展评估工作，以求最大限度的发挥评估的建设性功能，为实现决策的科学化和民主化服务。
再次,要认识到评估工作的改进与发展是一个循序渐进的探索过程，推进我国政策评估事业的发展既不能裹足不前也不能鲁莽激进。
2、明确政策目标、精选政策对象。
政策分析者在评估一项政策的成败之前必先诊断有无任何社会问题的存在以及界定各项目标，用以指出如何进行或采取何种行动来改善存在的问题。评估者在评估政策之前必须了解此项政策制定的初衷是为了解决什么问题，它的预期目标又是什么，否则政策评估将失去“参照物”，评估者将无所适从，评估的结论更谈不上有效性。因此，任何一项政策都要尽可能的明确目标。
另一方面,还应精选评估对象。理论上说任何一项政策都应得到评估，现实中由于人力、物力、财力的有限性，以及政策本身的因素，不是每一项政策都可以得到评估。因此,评估者必须审慎、精选评估对象。
3、建立独立专业的政策评估组织。 缺乏专业独立的政策评估组织和政策评估人员是我国公共政策评估实践停滞不前、有名无实的一个主要原因。针对我国政策评估组织的现状，可以考虑从以下三个方面进行建设：
一是规范、健全官方的政策评估组织。目前我国党政部门已存在不少的政策研究组织，必须强化这些机构独立履行职责，使其各司其职、各负其责。
二是大力发展民间的政策评估组织，并使之逐渐成为政策评估的重点。民间的政策评估组织具有专门知识和社会关系广泛两大优势，更容易进行社会沟通，了解民意，因而可以获得官方评估组织无法获得的信息。民间评估人员地位中立，更能够保持公正、客观态度。除了专门性的政策研究机构，报刊、杂志和电视等新闻传媒也应该非常积极地参与公共问题的发掘与公共政策的评估。特别要注意赋予民间评估机构超然、独立的地位，保证其工作免受政府干扰。
三是专业评估人员队伍建设。必须加强对政府人员和评估人员的教育、培训，使其掌握政策评估的科学理论和相关技术方法，尽快从外行转到内行；必须采取有效措施，鼓励和吸引政策分析专业人士到政策评估组织任职工作；加强官方政策评估人员与非官方政策评估人员交流和合作，最大限度地实现信息共享，把理论评估与决策现实有机统一起来。
4、制定科学合理的评估标准。
没有标准将无法对一项政策进行正确客观的评估。而且这些标准是所要分析问题的核心所在。在进行政策评估的实践过程中，由于政策涉及面广，参与人数众多，政策过程中的变量因素很多，因此难以设定一个统一的、能被绝大多数学者共同认可的标准，在梳理了中外学者的不同理论后，本人认为，一般而言,政策评估有如下标准——3E(效益、效率、公平)和3P(公众参与、可预测性、正当的诉讼程序) 标准。
5、选取合适有效的评估方法。
在确定了评估标准之后，选取合适的评估方法就成为核心问题。常用的有对比分析法、成本效益分析法、统计抽样分析法、定性分析方法，有同行评估、问卷调查、当面访谈、电话采访及案例研究等。值得注意的是，由于各种分析方法都有一定的缺点，适用场合各不相同，故而使用单一方法评估可能会产生非常严重的误导；过分倚重于量化评估方法，忽视必要的定性分析也是不可取的。各种不同方法之间存在互补性，在实践中需要根据具体情况选择一种主要的分析方法，同时结合其它方法分析的结果综合地做出评估结论。
6、政策评估制度化。 制度意味着减少弹性，增加规范，这是使政策评估工作真正成为政策过程一部分的必要保障。政策评估的制度化主要包含三个方面内容：
首先，实现政策评估的程序化。把评估列入政策过程之中，通过制度规定除象征性或符号性的公共政策外，每项政策最终都要进行程度不一的评估。
其次，建立政策评估基金，解决评估经费来源问题。政策评估是一项庞大而复杂的系统工程，需要异乎寻常的财政支持，以便组织各方面专门人才，收集大量信息，开展评估工作。
最后，重视评估信息的反馈和评估结论的消化、吸收。政策评估的结论必须与相关人员的奖惩直接联系起来，真正实现政策过程中的责、权、利相统一。
7、建立健全政策评估信息系统。
政策评估信息系统需要注意评估信息收集的及时性、准确性、全面性，建立覆盖全社会的、快速的信息反馈网络。政府部门除了法律规定应予保密的信息之外，其它一切有关公共政策制度背景、执行情况、评估结论等信息均应该通过网络及时向社会传播，最大程度地避免信息截留失真。建立信息网络系统可以最大限度地实现决策中心、评估组织和社会公众之间的有效沟通，加快决策的科学化与民主化。
综上所述，公共政策评估是一项涉及面广、操作复杂的系统工程，在我国尚处于起步阶段，需要加以建设、规范、完善和发展的地方还很多。我们既要看到政策评估在整个政策过程中的重要意义，也要认清其所面临的困难和今后发展的方向。因此，我国的公共政策评估发展任重而道远，需要社会有关部门和人士的广泛支持，在实践中不断探索、不断改进、不懈努力，确保政策评估的科学性和有效性。
参 考 文 献
[1] 弗兰克.费希尔 公共政策评估 中国人民大学出版社，2003
[2]威廉.N.邓恩 公共政策分析导论 中国人民大学出版社，2002
[3]詹姆斯.E.安德森 公共政策 华夏出版社，2004
[4] 陈振明 政策科学 中国人民大学出版社，2005
[5]宁骚 公共政策学 高等教育出版社，2003
[6] 陈庆云 公共政策分析 中国经济出版社，1996
