目 录
我国教育的发展
一、义务教育的发展历程
二、我国财政对教育的投入
第二章 教育公平问题
一、入学机会的公平问题
二、教育过程中的公平问题
三、教育结果的公平问题
第三章 城乡教育差距
一、教育资源配置的失衡
二、重点学校制度加剧了教育不公
三、教育政策中的“城市取向”
四、高等教育入学机会不公
第四章 如何达到城乡教育均衡发展
内 容 摘 要
均衡发展,在一般的意义上来说,它是事实状态的一种描述,从它的 价值上说,它体现了一种追求平等和公平的思想,从社会政策的角度说,它是一种资源配置的原则。如果把均衡作为一个目标,它不应该是绝对的平均,它是一种有 差异的和谐。如果把均衡作为一个原则,它指的是社会政策的对象获得大体相当的机会和对待,并通过建立补偿机制,对弱势人群提供救济,以期求得整体均衡。
改革开放以来，我国义务教育取得跨越式发展，普九人口覆盖率达到90％以上(2002年底)。但是从总体上看，我国义务教育的基础还比较薄弱，地区之间、城乡之间义务教育发展水平仍存在较大差距。目前在基本普及义务教育的情况下，义务教育阶段办学条件和办学水平的标准化和均衡化问题理应引起政府和社会各界的高度重视。 本文从构建和谐社会的战略目标和社会需要出发，以科学发展观为指导，探讨我国义务教育非均衡发展的现状，以全面的发掘我国义务教育非均衡发展现状的深层次原因。最后结合我国国情和现行政策，提出进一步推进我国义务教育均衡发展的政策建议。
我国教育的发展
一、 义务教育的发展历程
义务教育是国家教育制度的重要内容，实施义务教育是国家干预教育的重要手段，通过立法手段推行义务教育，更是近代来各国政府的共同选择，义务教育制度的普遍确立，是近代以来，特别是随着工业化进程的加快，社会经济发展对劳动者素质提高的普遍要求紧密联系在一起的。工业革命以来，技术的创新，专利的发明，劳动效率的提高，市场的开拓，管理的改进，这一切使得整个社会对劳动者素质的要求空前提高和迫切起来，通过政府和社会提倡普及教育已经显得不能跟上飞速发展的社会要求，于是，通过立法强力推行普及教育，普遍实施义务教育。
从1872年德国颁布《普通学校法》强制实施8年义务教育，以及日本在《国家教育制度》中提出普及初等教育以来，推行义务教育成为当时生产发展国家教育制度的重要内容。到1945年，工业化国家基本普及了初等教育。到1970年，30多个国家成人识字率超过80%，到2000年，有70多个国家成人识字率超过80%。
我国义务教育制度的确立比较晚。1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》，1986年7月1日起实施。《义务教育法》规定，“国家实行九年义务教育”，“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”。1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国教育法》，规定：“国家实行九年义务教育制度。”这是我国第一次在教育法中明确九年义务教育作为国家教育制度。
1990年代初，我国政府提出到20世纪末基本普及九年义务教育，10多年来，我国政府始终坚持将普及九年义务教育作为教育工作的“重中之重”，并制定一系列重大方针和政策大力推进“普九”目标的实现。2001年全国基础教育工作会议宣布，截止2000年底，中国基本实现了普及九年义务教育的目标，普及义务教育的人口占全国人口的比例从1990年代初的40%左右提高到85%，全国小学学龄儿童入学率从1990年的97%提高到99.1%，初中入学率从1990年的66.7%提高到85%以上，到2002年则达到了92%。据2000年在巴西召开的九个发展中人口大国教育部长会议公布的数据显示，中国小学入学率、初中入学率均位于九个国家前列。
从颁布义务教育法到宣布完成普及义务教育，西方发达国家走过了几十年上百年的历史，而中国仅用了十多年的时间。仅这一项，中国政府普及九年义务教育的殊勋，在世界教育发展史上就不能不占有重要的特殊地位。但是，这种急风暴雨式的突击，其成就固然令人赞叹，但遗憾和不足也在所难免。正像各种官方文件和领导讲话指出的一样，“我国义务教育总体水平低、基础薄弱、发展不平衡的矛盾十分突出，地区之间、城乡之间在办学条件、师资水平等方面存在较大差距；一些“普九”的农村地区中小学的基本办学条件亟待改善，巩固提高的任务还很繁重。
二、我国财政对教育的投入
（一)、财政性教育投入的总量分析
教育作为人力资本投资的重要形式之一,其发展状况直接决定了一国国民素质的高低和经济发展的潜力。自改革开放以来,我国在增加教育经费投入和加强经费管理方面取得了很大的成效。据介绍,2002年,全国教育投入总量达5480亿元,比2001年增长18.2%,比1997年增长116.4%,1997年至2002年教育投入平均每年增幅达 16.7%。各级财政预算内教育投入快速增长,2002年各级 财政预算内教育拨款总数达3114亿元,比2001年的2582亿元增加532亿元,增长20.6%,比1997年的1358亿元增加1756亿元,增长129.3%,1991年至2002年各级财政内教育拨款平均年增幅达18.4%。尽管近几年我国教育投入总量是增长趋势,但是与教育事业的发展需求比较仍有缺口,人均教育支出非常低。发达国家人均教育支出为1089美元,发展中国家为43美元,不发达国家为8美元,我国为10177美元,仅略高于不发达国家,仅为发达国家的十分之一。由于教育投入与教育事业的发展的需求不平衡,导致各级学校办学经费普遍短缺,学校校舍不足,必要的教学仪器设备、图书短缺,全国范围的拖欠中小学教师工资的现象仍存在,这些矛盾在贫困农村地区尤为尖锐。
(二)、财政教育投入的结构分析
占GDP的比例分析。纵观世界各国,目前大都以 公共教育经费占GDP的比例作为衡量一个国家政府对教育的重视程度。据世界银行《1994年世界发展报告》统计,教育经费占GDP的比重世界平均为3.6%,发达国家为5.7%,中等发达国家为4.4%,不发达国家为5.5%。我国在90年代初期至96年呈下滑趋势(如90年为 3.04%,92年为2.73%,93年为2.54%,96年为2.46%), 从1997年至2002年全国财政性教育经费占GDP的比例开始连年提高,不断取得新突破,分别为2.5%、2.59%、 2.79%、2.87%、3.19%、3.41%。2002年比1997年提高了0.91个百分点,是自1989年对此项指标进行监测以来的 最高水平。但是尽管如此,我国仍低于发达国家平均水平,也低于发展中国家和不发达国家的平均水平,没有实现《纲要》和《教育法》规定的至2000年末达到4%的目标(。
(三)、我国财政教育支出存在的问题。
1、财政教育支出投入不足。我国财政教育支出总量上虽然持续增加，财政教育支出占财政支出16%-21%，并且在2012年达到财政教育支出占GDP4%的目标。然而国际经济合作与发展组织国家的政府性教育拨款占各国GDP的5%，我国财政教育支出达到4%的目标用了三十多年，距离5%仍有差距，并且将各国财政教育支出平均后，我国人均财政教育支出不仅低于发达国家，也低于很多发展中的国家。
2、财政教育支出中，高等教育所占的比重偏高，初等教育占的比重偏低。根据我国的人均GDP来看，21世纪初我国是低收入国家，与人均GNP2000美元以下的低收入国家来比，我国初等教育支出比例在本世纪初一直偏低，而高等教育支出比例一直偏高。虽然近年我国的基础教育取得了巨大的成就，但从整体来看，我国政府对急需发展的基础教育的支出仁显不足，政府过度偏高等教育而忽视初等教育的发展，导致三级教育支出比例失衡。
3、地区间教育支出差异大。由于我国地域宽广，各地区差异明显，各个地方发展速度不均，经济实力不同，而教育上很多是由地方政府负责，致使各区域间的教育发展水平并不均衡。发达地区教育水平远高于落后地区教育水平，东部地区教育水平高于中部地区教育水平，中部地区教育水平高于西部地区教育水平，形成与东中西部经济水平差异趋势一样的东中西部教育水平梯形分布。
（四）、完善财政教育支出的建议
1、加大教育投入。增加财政收入从根本上就是增强国家的经济实力，而且国家的经济实力和一国的教育水平的相互促进，形成良性循环。还应在法律中明确规定财政教育支出的目标，从而确保目标能够完成，可将其作为政府及官员考核指标。
2、优化教育支出的结构。增加基础教育支出，明确其优先地位，我国作为一个人口众多的发展中国家，首先确保义务教育支出，应将义务教育全面纳入财政保障范围，确保教育经费支出向经济水平相对落后地区特别是贫困农村和少数民族地区倾斜，将城乡免费义务教育制度落实到实处。适度对高等教育支出，教育是一种长期投资，不能因高等教育可以在短时间内带来高收益而投入过多，并且高等教育作为补充教育应主要由受教育者支付费用和从社会吸收资金。
3、缩小地区间教育支出差异。经济发展水平都会影响到社会的贫富差距，并且随着经济发展水平提升教育水平提升而促使贫富差距加大。然而享受教育的权利是均等的，因此需要国家发挥宏观调控手段，改善政府间的转移支付制度。加大对中西部地区投入，确保这些经济欠发达地区的教育资源供应。同时保证财政教育支出的专款专用，保证资金用于教育事业，不挪作它用。从而，促进地区间教育教育均衡。(
教育公平问题
一、入学机会的公平问题 在我国，一方面适龄学生入学率还没有达到100%，另一方面学生辍学率还很高，尤其是女童，这严重影响了我国人口素质甚至是下一代素质的提高。其次，在高等教育领域，高等教育入学考试的公平性还存在争议。由于各地区划定的高考分数线的不一致，不同地区的学生虽然面对同一张考卷，但跨入高等学校的门槛却不同。如2004年，山东省高考分数线，文科重点线600分，理科重点线606分；而吉林省的文科重点线为501分，理科重点线为为492分，两地高考分数线相差百余分。另外，由于高校收费过高，也使许多贫困家庭的子女丧失了进入大学的机会。再次，弱势群体的受教育机会不是公平的。偏远地区尚存在的男尊女卑的观念造成了女童失学率远高于同龄男童，而那些残疾儿童的教育状况更是令人担忧。 二、教育过程中的公平问题 可以分为主观和客观两方面来讨论： 客观方面主要指教育资源配置问题，这里存在“两个不均衡”的问题，即城市和农村[的教育资源配置不均衡，重城市，轻农村，最好的设施、师资和管理等流向城市；而同一个地区又有重点校和薄弱校之分，同一学校又分“实验班”、“重点班”和普通班。这样造成少数重点学校与大多数非重点学校之间严重不平衡，择校风越刮越厉害。在广大农村，特别是经济欠发达地区的农村，由于长期投入不足，校舍简陋，师资质量差，适龄儿童的入学率低，教育发展的速度远远低于城市。教育资源配置的人为倾斜，实际上侵犯了部分学生，尤其是落后地区和处于不利社会地位的孩子的平等受教育权和平等享受教育资源的权利。优质教育资源的不足，使解决办学困难的任务下放到基层，致使学校竞相在微观上“搞活”，“钱权交易”、“钱学交易”、“乱收费”时有发生，加剧了受教育机会的不平等。 主观方面主要是指教师在教学过程中是否能平等的对待不同的学生。教师在课堂上给予不同学生发言机会的不公，对学生的关注了解程度的不同等等，都会影响学生受教育的效果。还有一些教师喜欢与有权、有势、有钱家庭的子女交往，对一些家庭则不交往。这使得一些处于不利地位的孩子生活在不和谐的环境中，影响其健全的发展。教育的公平是最根本的公平，也是最基本的公平，很难想象，一个受过十几年不公平教育的孩子，当他踏上社会之后怎么去公平地对待社会。 三、教育结果的公平问题 教育权利平等和教育机会均等最终都将体现在教育结果的公平方面。教育结果不公现象在我国主要表现为以下几个方面：首先，各地经济发展水平不同，教育资源投入的差异，导致了不同地区的教育质量不同。这突出表现在西部地区的教育质量明显低于经济发达地区。其次，女性学业成功率低于男性，尤其在非义务教育阶段，女性入学率随着教育层次的提高而逐步降低。再次，不同家庭背景的学生成功机会不同。父母的职业、文化程度以及家庭的经济条件都是影响学生成功的重要因素。有数据显示，来自干部家庭和知识分子家庭的学生，他们学业成功的机会要比来自农民家庭的学生的学业成功机会高得多。
城乡教育差距
一、教育资源配置的失衡 对于历史形成的地区之间、城乡之间的巨大发展差距，教育资源配置的应当体现：一是规则的公平，以不再继续扩大差距；二是在可能的情况下向落后地区倾斜，以主动缩小差距。建国以来，在计划经济体制的运作中，东西部之间、城乡之间教育资源配置失衡的状况虽有所改变，但改革开放之后，各地的发展差距又拉大了地区之间、城乡之间的差距。 造成这种不平衡的传统原因之一，是强调教育的直接功利价值，希望迅速改变工业、科技落后局面，因而，教育的实际重心在高等教育。而计划体制下的教育资源配置，从国家整体利益出发，并不是从地方社会、经济发展的需要而进行的。因而，尽管在一段时间内也有平衡布局的政策，但地区差距还是没有有效地缩小。例如，中西部许多省区长期以来没有一所重点大学。 重高等教育，体现的是国家对“效率”的直接追求。由于国家垄断了教育资源，又财力不足，致使基础教育长期薄弱。轻基础教育的现实，不仅严重损害了教育公平，而且由于国民素质、劳动力素质低下的制约，总体而言对经济发展并不是高效的。
二、重点学校制度加剧了教育不公 八十年代以来，随着九年义务教育的逐渐普及，尤其是基础教育管理权的下放，大大加快了教育民主化的进程。这一过程同样受到“公平-效率”矛盾的制约，基础教育面临这一选择：是优先满足大多数儿童的教育需求，使所有儿童地受到必要的教育；还是通过强烈的竞争和筛选，使一小部分人受到较好的教育？我们事实上选择了走培养“尖子”的精英教育路线。层层设置的重点学校制度，加剧了基础教育领域内部资源配置的失衡，导致在地区内、区域内学校之间差距的拉大，甚至是人为地制造差距，造成了一大批基础薄弱的“差校”、“垃圾学校”。重点学校绝大多数设在城市、城镇，从而有利于城镇学生的升学。这种把学校、学生分为不同等级，为了选拔少数“尖子”，而使多数儿童的利益受损、强烈竞争性的教育，是违背义务教育的性质和宗旨的，是“应试教育”的制度基础，目前正在纠正、改变之中。但公立学校之间业已形成的重大差距，已经成为目前市民关注的新的教育不公的动因。
三、教育政策中的“城市取向” 长期以来，在城乡二元结构、高度集中的计划体制下，形成了一种忽视地区差别和城乡差别的“城市中心”的价值取向：国家的公共政策优先满足甚至只反映和体现城市人的利益，例如过去的粮油供应政策、就业、医疗、住房、劳保等各项社会福利等等。随着城市化的进程和市场经济体制的逐渐建立，这一思路显然已经不合时宜；但作为一种和思维定势它仍有较大的惯性，依然潜存于社会决策之中。对此应当有相应的认识并予以矫正。 例如，无视城市和农村儿童、发达地区和贫困地区儿童在教育环境、教育资源上的巨大区别，主要以城市学生的学力为依据制定的全国统一大纲、统一教材和统一标准，对农村和边远地区的学生无疑是很不公正的。多项调查表明，导致农村学生流失辍学居第二位的重要原因(仅次于经济负担)，是由于教学难度过高，致使许多学生难以胜任，成为学业的失败者。 [xv]这一“规则的不公”导致了在受教育机会上“起点的不公”。其背后，正是“城市中心”的价值取向作祟。
四、高等教育入学机会不公 我国现行的统一高考制度，具备了形式上的公平——分数面前的人人平等。但由于实际录取学生采取分省定额划线录取的办法，各省市区的录取定额并不是按照考生数量平均分布的，而是按计划体制下形成的优先照顾城市考生的准则，因此出现同一份考卷，各地录取分数线的极大差异，从而加剧了原本已经存在的城乡之间的教育不平等。 1998年，太原市中专录取分数线，非农村学生为376分，农户生按不同区划分别为532分、529分，最大差距达156分，引起强烈不满。 [xvi]近年来各省市高校录取线的极大差距，也引起社会的高度关注。 中国最穷的贵州省，1998年人均GDP为2323元(北京为1.8万元，为贵州的7.75倍)，理工科本科重点线480分，文史类(含外语)知道线为514分，也高于北京市。 此外，一些政策、制度安排不当，也是造成地区之内、阶层之间教育不公的原因。例如，由于农村基础教育管理权限下放到县以下，致使乡际之间的教育差距拉大，部分贫困地区的乡级财政则无力支撑基础教育。又如教育收费问题。教育费用过高成为制约农村教育发展和贫困家庭的孩子接受高等教育的严重问题。（一）、义务教育财政资源分布严重不均等。
从地区看，义务教育财政责任的基层化，地区之间经济发展和财力的差距巨大，加上中央和省级政府义务教育财政转移支付力度不足，使得中国地区之间义务教育财政资源的不均等达到惊人程度。比较1998年各省(市、区)生均教育资源可以看出，小学生均预算内经费全国平均378元。最高的是上海，为1957元；最低的是河南，为202元。比较到县一级，这个差距更大。经费、教学条件的巨大差距，必然使入学率特别是教育质量产生巨大差距。北京、上海高等教育的毛入学率已达到40%左右，而贵州初中的毛入学率只有52%。 同时，城乡之间的不均等加剧。城乡之间不均等除了表现在学校教育资源的差距外，还表现在教育经费负担和对农村居民的教育歧视。《教育法》规定农民要负担教育费附加，而且收法不一。而对城镇居民，大多数地方没有这个责任。同时，对义务教育学校的基建支出负担，《教育法》也规定，城镇由政府负担，农村则要求由乡村负责，部分通过向农民集资解决。由此，城镇学校与农村学校在师资、经费、教学条件等方面表现出很大差异。1998年，全国初中年生均预算内经费，城镇为813元，农村只有486元；小学生均预算内经费，城镇为520元，农村为311元。即使在经济落后地区，城乡差异也很大。1998年，贵州省初中年生均预算内经费，城镇为560元，农村只有301元。 居民之间的不平等也越来越突出。由于学费增加、失业人数增加等原因，贫困家庭负担子女教育支出越来越困难。20世纪90年代中期，北京有5.4万贫困中小学生。从全国看，贫困地区因为家庭经济困难辍学的学生，占到了60%左右，而农村贫困地区学生减免学杂费的只有2%3%。
、地区之间高等教育机会分布不均。
中国实行统一高考，目的之一是保持高等教育入学机会的公平分配。但随着地区间高等教育发展水平差距拉大，地区之间高等教育机会不均等问题也越来越突出。如2001年，北大和清华在北京招生名额分别占其总数的13%和18%，而北京的高中毕业学龄人口只占全国的0.9%，也就是说，北京学生考北大、清华的机会是全国平均水平的十几倍。
如何达到城乡教育均衡发展
从个体看，教育均衡指受教育者的权利和机会的均等，指学生能否在德智体美劳等方面均衡发展、全面发展；从学校看，教育均衡指区域间、城乡间、学校间以及各类教育间教育资源配置是否均衡；从社会看，教育均衡指教育所培养的劳动力在总量和结构上，是否与经济、社会的发展需求达到相对的均衡。当前人们关注的基础教育均衡发展，主要是指我国不同地区之间、城乡之间、同一地区不同学校之间、同一学校不同群体之间的教育均衡发展。
我个人认为有以下几个可行的措施来推进义务教育均衡发展： 一、入学权利和入学机会实现均等发展，其中包括有能力就读的残疾儿童等弱势群体学生，都享有均衡的受教育机会；二、区域间实现均衡发展，即在省域之间、市域之间、县域之间、乡域之间统筹规划；三、城乡间实现均衡发展；四、校际间实现均衡发展，包括学校布局和规模均衡合理，教育经费投入、学校设备设施、师资配备、生均教育资源、学生生源的均衡等多方面；五、学生间实现均衡发展，包括校内各班级在设施、师资、生源和管理等方面的均衡；六、不同类别、不同级别教育间实现均衡发展，包括基础教育内部普通教育与职业教育均衡发展，也包括初等教育、中等教育与高等教育之间的均衡发展；七、教育质量实现均衡发展，包括课程设置、教学水平和效果的均衡；八、教育结果在学校教育中和受教育者间实现均衡发展。基础教育均衡发展的基础是学校的均衡发展，因为学校是教育教学的基本实施机构。
参 考 文 献
(统计报告《对我国财政性教育投入的分析与思考》2005年2期。
(《我国财政教育支出的现状分析》曹华杰
