目 录
一、和谐视域下的市容环境管理
（一）更新管理理念，转变工作思路
（二）调整管理目标，转换工作标准
（三）创新管理机制，转化利益矛盾
二、和谐视域下的政府责任
（一）统筹责任：合理规划，科学决策，加强对城市发展的统筹管理和宏观调控
（二）伦理责任：树立“以人为本”的理念，推行“人性化”管理，切实关注民生，保证社会公正
（三）公共责任：增加城市公共产品和公共服务的供给，不断提高城市福利水平
（四）法治责任：落实依法行政，增强政府在城市管理中的执行力和公信力
（五）社会责任：不断加强社会管理，积极培育社会中介组织，不断提高城市管理水平
（六）构建责任政府，加强市容环境管理。
内 容 摘 要
市容环境管理是当下提升城市品味和人民生活质量的基本指标。如何提高市容环境管理水平，本文以和谐为前提，阐述了市容管理与政府责任。什么是和谐视域下的市容环境管理，从更新理念、调整管理目标，创新管理机制三方面解释了提出的新理念。在此过程中，政府应当承担统筹责任、伦理责任、公共责任、法治责任、社会责任。最后，作者认为对于市容环境管理而言，政府一要合理授权，引人竞争机制，改变过去由政府包办社会事业的格局，营造由政府机构、市场组织、社会团体共同参与社会事务的局面，促进三者合理分工、协调有效，形成社会管理合力。
和谐视域下的市容环境管理与政府责任
构建和谐社会，是我们党在“三个代表”重要思想和科学发展观指导下，巩固党的执政基础，加快实现现代化步伐的目标任务和重要举措。做好市容环境管理工作，妥善协调各方面的利益关系，维持社会稳定，为构建和谐社会作出应有的贡献，是市容环境管理工作的出发点、立足点。
一、和谐视域下的市容环境管理
（一）更新管理理念，转变工作思路
市容环境管理工作的主要任务是维护城市公共环境、公共设施的整洁、优美，因此，保持良好的市容卫生环境是市容环境管理工作的中心环节和首要任务。但是，如果我们从更高的角度和更宽的视界来看待城市的公共环境和公共设施，就会发现，在一个更加全面和开放的城市立体系统中，市容卫生环境只是一个子系统，要在更高的起点上提升城市管理水平，就必须放宽眼界，从市容卫生环境这个单一的子系统中跳出来，全面客观地认识城市公共环境、公共设施的综合功能，寻找市容环卫管理工作在整个城市管理体系中的准确定位，使市容环卫管理的子系统与城市综合环境的大系统互相匹配、和谐相融。
这就要求我们在城市管理工作的思路和指导思想上，要通过因势利导的规范，形成动态和谐的市容环卫秩序。围绕构建和谐社会这一中心内容，把努力打造“和谐市容环卫”从工作手段上升为工作目标。突破就市容管理论市容管理的单一思维模式，把市容环境工作放到整个社会发展和城市人文、经济、生态等综合平衡的大系统中去思考，自觉地把市容环境管理工作纳入构建和谐社会的总体框架。即使我们在某一局部地段暂时做到市容、环境的整齐划一，但如果因此给市民的正常生活造成了不便，阻断了一部分市民的生活需求，扰乱了城市的正常生活节奏，并且由于方法简单生硬粗暴，直接损害了一部分市民的利益，造成他们对党和政府的不满，那么，这样的城市管理工作任务完成得再好，花费的精力再多，付出的辛苦再大，也是得不偿失的，有悖于构建和谐社会的初衷和要求。因此，要做好城市管理工作，不仅需要不怕困难、攻坚克难和忍辱负重、无私奉献的敬业精神，更需要面对众多社会群体和复杂利益矛盾的人文关怀、高超管理艺术和处理复杂公共关系的应变能力。
（二）调整管理目标，转换工作标准
要构建“和谐市容环境管理”，就必须把城市管理的目标、要求变成全社会的共识，消除市容环卫违法行为产生的源头。除了加强对市容环卫法律法规的宣传普及，提高市民公共环卫意识以外，还必须使市容环卫管理工作规范化、秩序化、长效化，让市民在市容环卫日常管理工作中感受到明确的规范要求和清晰的行为界限，不致把管理执法行为误解为管理人员随心所欲的主观意志，产生不满和抵触情绪。在市容环卫管理的目标确认上，要坚持这样四条原则：
一是物权界限原则。必须严格区分城市公共区域与私有区域（包括机关、企事业单位所有）的界限，对公共区域的市容景观必须统一规划，严格管理，特别是要注意防止对公共区域空间的侵占行为。对私有区域的市容景观则不能完全套用公共区域的管理标准、管理方法，在规定的标准以外，不宜以管理人的主观感受横加干涉。
二是事先告知原则。对私有区域的市容景观制定具体的规定与标准，并采取切实有力的措施事先宣传告知和监督实施到位。这些规定与标准应当不妨碍所有者与使用者在私有区域的正常活动，只对有可能影响公共安全、侵占公共区域或对公众造成视觉污染的行为才予以干预。对即使有规范要求，但事先并未告知也未产生严重后果的违法行为，则不宜直接予以处罚。
三是动态平衡原则。作为城市市容景观的管理者，不可能脱离城市的商业活动和建筑设施的实际功能，单纯追求整齐划一的美，不可能因为美的需要而取消正常的经营与服务行为，应当在保证正常经营与服务活动开展的基础上，兼顾美与秩序，照顾到在城市公共区域活动的各类人群的实际需要，追求和谐的秩序美和鲜活的动态美。
四是公众利益原则。制订城市市容景观标准，创建优美的城市市容景观，全部目的都是为城市的市民服务的，因此，对城市市容景观最权威的评价是绝大多数市民的认可。一般来说，市民居住区周围应当有一个步行10分钟左右路程的生活圈，以解决健身、医疗、购物、维修、文化娱乐等方面的需求，如果周围没有这样的设施，强大的市场需求，便会自然而然地在居住区周围形成“马路市场”，搭建起“违章棚亭”。因此，在对有损市容景观的违章现象进行取缔和整治的同时，必须采取应对措施，满足市民的相应需求。
（三）创新管理机制，转化利益矛盾
在市容环境管理工作实践中，矛盾冲突往往集中表现在执法处罚阶段，如果处置不当，很容易引起被管理者和围观市民的强烈反应，甚至引发暴力抗法、聚众闹事事件。但同时，执法处罚又是强化城市管理最直接、最常用的手段，如何提高执法处罚的效率和工作艺术，是构建“和谐城管”的中心环节与重中之重。
必须在思想上摆正管理与执法处罚的位置。执法处罚是一种最后的迫不得已而采取的管理手段，而不应当是管理初始阶段的常用方法。因为执法处罚是以损害一方的利益来达到维护另一方利益的目的。要形成市民参与维护公共市容卫生环境的有效机制与载体。长期以来，我们习惯了指责市民缺乏维护公共市容卫生环境意识，却很少分析市民为什么缺少这种维护意识。实际上，当露天农贸市场侵入住宅小区、占道经营影响交通、住宅区产生商业噪音和环境污染时，市民的反应非常敏锐，维权意识十分浓厚。而对公共区域大量市容环卫违法行为，不少市民处于不想管、不敢管、不能管的状况。因此，我们必须致力于研究和建立市民参与和维护市容环境管理的有效形式与载体，比如对直接影响市民生活环境公共区域的管理，可以交由市民组成自治组织自主管理，加强对规范执行市容环卫责任区制度和“门前三包”制度的指导、检查和监督，建立社区公共市容卫生环境道德点评制度，老干部、老党员、老职工义务进行公共市容卫生环境巡视制度等，形成全社会共同关心和维护公共市容卫生环境的良好氛围。
要重视市容环卫管理公示和标线划定工作。把相对固定的临时摊点群和限时早晚摊点群的具体位置向市民公示，根据实际情况划定机动车、三轮车和摩托车、自行车停车位置，设置必要的警示标志，减少市民因不了解情况而违反管理规定的失误。
要长期坚持定点、定时巡查市容卫生环境制度。不让市民觉得有规定、无检查，管理规定和要求可以执行、也可以不执行，或者把临时突击作为常规管理手段，管理时紧时松，让市民产生无所适从的感觉。
要采取以疏导、服务为主的管理执法模式。在深入调查研究的基础上，科学控制城市所能容纳的利用公共区域和公区设施从事经营活动的人群总数，划定时间、范围、区域，使这一类经营活动规范化、秩序化，建立市容环卫管理预警和限改机制，实施首违不罚、限期整改的人性化管理规范。
二、和谐视域下的政府责任
随着城市化水平的不断提高，市容环境管理事业取得了较大成就，城市政府的管理效能逐步提升。但是，“城中村”的脏乱差、城市公共服务不到位、街面谋生群体无序无证经营、城管执法难等城市发展中的矛盾和问题接踵而来。这些问题不但严重影响了城市的全面、协调、可持续发展，而且导致城市政府和市民群众之间、来自农村的务工人员、城市居民等不同社会群体之间的矛盾与冲突，影响了城市的和谐与稳定。这些矛盾和问题的存在固然与城市化进程的日益加快密切相关，但更与地方政府在市容环境管理中的越位或缺位紧密相联，而地方政府之所以在城市管理中出现越位或缺位的错位问题，其根本原因在于地方政府在城市市市容环境管理中权责不清和责任不明。因此，在城市化进程不断加快和构建社会主义和谐社会的时代背景下，迫切需要提高城市政府在构建社会主义和谐社会和推动城市化进程中的执政水平和管理水平，必须明确和落实政府在城市管理方面所应当承担和履行的基本责任。
（一）统筹责任：合理规划，科学决策，加强对城市发展的统筹管理理和宏观调控
政府在城市管理中需要担负的首要责任就是统筹责任。政府要正确认知城市快速发展的各种风险，要加强对城市发展的科学规划和统筹管理，有效规避资源浪费、社会矛盾等城市发展风险，使城市发展体现合效能性。政府作为公共权力的代理人，其职能不是控制而是协调，其角色不是划桨而是掌舵，有责任通过对各种城市发展风险的分析和评估，制定科学决策、合理规划和制度安排，进行管理和协调，消除或最大限度地减轻对居民社会生活的冲击。
当前城市管理中存在的主要问题之一就是城市建设规划不够科学。带来的直接后果就是造成城市发展的不平衡和社会资源的浪费。城市规划不科学的原因主要有：一是部分政府由于多种复杂原因对城市快速发展将会出现的各种状况认知不足，不是积极主动地发现和评估城市风险，而是消极被动地应对城市问题，从而缺乏对城市发展风险的准确预见。二是在一些中小城市中，城市发展规划因为政府官员的急功近利的短视行为而不能得到很好的坚持和实现。当前一些城市的政府官员政绩观扭曲，存在严重的机会主义冲动。为谋求与上届领导不一样的“政绩”，往往置城市发展规划的长期性和稳定性于不顾，修改规划，标新立异，另辟蹊径，大搞政绩工程和形象工程，“一个领导一条街，换个领导换规划”的现象时有发生。三是公众参与不足。目前我国的城市规划还具有浓重的政府包揽的计划色彩，缺乏一个公众参与的机制，听证会等公众参与机制往往流于形式。
要有效避免城市规划失误带来的社会资源浪费，政府就必须真正担负起统筹责任。要在制定规划时做到决策的科学化与民主化。要把科学民主决策作为一项基本制度，进一步健全城市发展规划的集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度。凡是涉及城市发展的重大规划，必须坚持调查研究和集体决策制度，并充分听取社会各界的意见。凡是与人民群众利益密切相关的重大规划，必须实行社会公示或者听证。各项决策都要符合实际情况、符合群众的意愿，都要考虑实际效果和可操作性。要建立健全决策反馈纠偏机制和决策责任追究制度。对规划失误给国家和人民群众利益造成重大损失的，必须追究责任。同时，将管理环节与实施环节相脱离，将集中管理与分散经营相结合，实现社会公共事业的科学规范管理。
（二）伦理责任：树立“以人为本”的理念，推行“人性化”管理，切实关注民生，保证社会公正
地方政府在进行城市管理时要承担必要的伦理责任，遵循社会公认和传承的道德规范。政府行使的是公共权力，政府应当成为遵守社会道德的表率，其城市管理行为要做到合规范性。当前，政府在城市管理过程中最重要的伦理责任就是要树立“以人为本”的理念，推行“人性化”管理，切实关注民生，保障社会公正。
在城市管理中要牢固树立“以人为本”的理念，明确城市管理是用权力来保障和救济权利，而不是用权力来限制和压制权利，城市管理的根本目的是通过宣传教育、行政处罚等手段确保城市环境的安定有序，从而切实保障广大市民的生存权和发展权。当前，一些地方政府在城市管理中，简单地依靠“以罚代管”，把执法人员的个人收入和罚款挂钩，把执法部门的收入和罚款挂钩，把地方政府的财政收入和罚款挂钩，结果催生了“执法经济”。离开“以人为本”的城市管理理念，以罚代管等简单化的城市管理手段无异于饮鸡止渴。
在城市管理中，政府要真正担负起“以人为本”的伦理责任就必须推行人性化管理，尊重城市生活中各个阶层居民的生存权和发展权，切实保障社会公正。近年来，无证摊贩的街面谋生问题成为城市管理中的热点和焦点问题。不可否认，路边摊点存在食品安全和产品质量没有保障，脏乱差、影响市容、阻碍交通，无照经营，扰乱市场秩序等问题。但是，我们应当看到，很多摆摊商贩都是生活困难的弱势群体，经营无照摊位是他们的谋生手段：路边摊点的存在方便了市民生活。针对这种情况，通过采取疏堵结合的原则，出台有效的管理办法，根据实际情况，划出特定区域给予经营许可，部分开禁马路摊点，对守法小贩减免税费，从而切实提倡“以人为本”，推行科学、务实和人性化的城市管理理念，保障弱势群体的基本谋生权利，实现社会公正，应当成为政府不可推卸的基本责任。需要强调的是，上述做法在上海、重庆等城市己经进行了试点，目前来看，效果良好。
城市管理中，政府亦应当实行普惠性政策，借鉴差异原则，最大限度的实现社会正义。在城中村改造、城市基础设施建设的过程中，通过积极的公共政策来消除或减低那些容易使弱势群体陷入困境的因素。要进一步完善和健全行政补偿制度和行政赔偿制度，凡是牵扯到城市居民、尤其是下岗失业等弱势群体住房的拆迁等利益问题时，政府特别要注意制定合理的拆迁补偿方案，实现弱势群体合理利益的最大化，从而实现社会公正，保证社会的安定和谐。
（三）公共责任：增加城市公共产品和公共服务的供给，不断提高城市福利水平
政府在城市管理中要承担公共责任，即提供城市发展所需要的公共产品和公共服务的责任。政府作为公共权力的代理人，负责的是人民的公共事务，具有公共性。政府能够提供市场不能提供和个人无法承担的公共品，弥补市场失效，减少“外部性”。
公共服务是政府应该做的事，是建设有效政府的重要内容。评价政府的关键不在于政府规模的大小，而在于是否为有效政府。政府在公共服务方面的作用，主要不是直接提供公共服务，而是保证公共服务的提供，逐步提高社会救助、社会保险和社会福利的覆盖率，为城市郊区、弱势群体提供平等的医疗、教育、就业、养老、交通等方面的公共产品和公共服务，不断提高城市的福利水平，让多数人分享改革、发展和社会进步的成果。不断增加城市发展所需要的公共产品和公共服务的投入，与市场和公民社会合作来提供公共品，从而减少政府的开支，提高公共服务的质量与效率。换言之，就是既要对城市基础设施增加投入，也应当对城市管理增加投入，公共投入的增长不会阻碍城市经济的发展，从长远看会促进城市经济发展。
（四）法治责任：落实依法行政，增强政府在城市管理中的执行力和公信力
政府责任还具有合法律性，依法行政是政府在城市管理中必须要承担的法治责任。政府的法治责任就是政府行为的实施不仅要符合法律的程序性规范，而且要遵守法律的实体性规范。由此推导的结论则是：政府必须依法行政，只能“做正确的事情”，且必须“正确地做事”，反之，政府则应承担“做错误的事”，与“错误地做事”的消极后果。在城市管理过程中，政府只有进一步明确行政执法权限，减少行政执法层级，完善执法程序，提高执法水平。要完善行政复议、行政赔偿和补偿等制度，加大行政综合执法改革力度，加快推进相对集中行政处罚权的改革工作，坚决克服多头执法、执法不公，甚至执法违法等现象，才能切实增强政府在城市管理中的执行力和公信力。
（五）社会责任：不断加强社会管理，积极培育社会中介组织，不断提高城市管理水平
在城市快速发展的过程中，政府一方面要保障弱势群体的合理需求，另一方面更要尊重社会生活内在的客观规律，加强城市化进程中的社会管理，担负起城市管理的社会责任。
要全面开展城市社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。完善居民自治，支持居民委员会协助政府做好公共服务和社会管理工作，发挥驻区单位、社区民间组织、物业管理机构、专业合作经济组织在社区建设中的积极作用，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动。
要健全社会组织，增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。发展和规范律师、公证、会计、资产评估等机构，鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位。发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务。
（六）构建责任政府，加强市容环境管理。
权力就是责任，有权必须尽责，权力与责任必须对等。政府责任的内涵也就包括两个方面:一是政府在权力范围内应当承担的治理任务;二是政府如果没有做好分内应做的工作，根据有关社会规范和法律规定，其行政官员应当承担某种惩罚。一方面，责任政府尽管可以控制充足的公共权力，但是能够根据实际需要，明确地区分公共领域与私人领域，明确政府的“分内之事”，从而合理、恰当地使用公共权力:另一方面，责任政府将权力合理地控制在一定范围之内，同时根据一定的法律规定和伦理规范有效地管理社会事务、调控经济发展，并且能够勇于承担权力赋一予的各种责任。从这个意义上来说，在构建社会主义和谐社会的背景下打造责任政府，应当是加强城市管理，不断提升城市管理水平的必由之路。
三、构建新的服务主体体系
对于市容环境管理而言，政府一要合理授权，引人竞争机制，改变过去由政府包办社会事业的格局，营造由政府机构、市场组织、社会团体共同参与社会事务的局面，促进三者合理分工、协调有效，形成社会管理合力；要推广现代信息技术，通过网络的支撑，改造和优化工作流程，加快工作信息的流转和处理效率。利用网络将政府职能部门相应的管理职能整合起来。
构建政府、市场、公民社会三者之间“无缝隙”的服务主体体系。首先，市场化必须慎用“看得见的手”——政府。市场化的实质是使服务的生产者、提供者和安排者在一定程度上实现分离，这样并没有削弱政府的公共职能，只是让政府实现“掌舵”与“划桨”角色的分离，政府应回归到“掌舵”的位置上来，把属于市场调节的职能切实转移给市场，同时又能不断地向私人部门施加各种可行和有利的影响，让其“划桨”。其次，市场化应该用足“看不见的手”市场。市场机制最大的优势就是打破政府垄断定式，营造一种竞争共存的局面，从而有利于提高服务质量和服务效率，有利于政府减轻财政负担，降低服务成本。再次，鉴于政府与市场都存在着固有的缺陷，二者并不是零和关系，我们可以在“看不见的手”和“看得见的手”这两只手之外，寻找“第三只手”，即公民社会，在政府与市场之间建立一种缓冲力量，形成政府、市场和社会共治的体系。
参 考 文 献
