农村社会保障研究

一、农村社会保障概述………………………………………………………………3

二、我国农村社会保障机制建设存在的主要问题…………………………………6

三、完善我国农村社会保障机制的对策思考………………………………………6

内 容 摘 要

党和国家历来高度重视农村的社会保障问题。进入21世纪以来特别是党的十六大以来,中央明显加快了农村社会保障建设的步伐,随着新型农村合作医疗试点逐步推进、农村最低生活保障制度快速发展以及新型农村社会养老保险试点逐步扩大,使得具有中国特色的农村社会保障体系初见端倪。但相对于经济增长来看,我国农村社会保障事业发展总体上仍然相对滞后,保障覆盖面较窄、保障水平偏低等问题已经成为制约新农村建设、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要因素。因此,继续推进农村社会保障制度建设,逐步建立健全农村社会保障体系的任务紧迫而艰巨。 本文从研究我国农村社会保障的发展现状和问题入手,探索符合我国国情的健全和完善农村社会保障制度的思路与对策,以期对农村社会保障的理论研究和实践有所贡献。

关键词：社会保障；社会养老保险；和谐社会；发展现状；存在问题

农村社会保障研究

十六届五中全会提出了社会主义新农村20字要求，即“生产 发展 ，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”。建设社会主义新农村的目的是为了增进农民的福址。因此国家就应该向农村投入各种资源，大力发展农村公共事业，增加对农村公共物品生产的现金投入，应该强化政府对农村的公共服务，建立以工促农、以城带乡的长效机制，以加强农村的社会保障事业建设。农村社会保障的建立，是消除城乡差别、要举措。它可以通过扩大社会保障的覆盖面，体现公平，实现农民国民待遇的重维护农村弱势群体的基本利益。农村社会保障体系是我国社会保障体系的重要组成部分，也是薄弱环节，建立和完善农村社会保障体系是全面建设小康社会和建设和谐社会的重要内容，也是社会主义新农村建设取得胜利的有力保障。 

　一、农村社会保障概述

（一）农村社会保障的概念

1、一般定义

社会保障是指国家通过立法和行政措施设立的、旨在保证社会成员基本经济生活安全的各种项目总和。

2、国外对社会保障定义的理解

由于世界各国的国情不同，对社会保障的界定有所不同，并且对这一概念的认识本身也有一个发展过程；西欧福利国家将社会保障理解为一种公共福利计划，人人都能够享受。更多的国家则认为社会保障是一张社会安全网，为需要的社会员特别是劳动者的生老病死及其家属提供基本生活保障。

3、我国对社会保障定义的理解

社会保障是国家和社会依据相关的法律、法规，为因年老、疾病、失业、伤残、生育、死亡、灾害等原因而失去劳动能力或生活遇到障碍的社会成员提供物质帮助，以保障其基本生活的一项社会安全制度。

　（二）概念的含义

对社会保障的概念要给予比较全面的、准确的、科学的概括，至少从以下几个方面加以把握：

1、社会保障的责任主体是国家和社会：补偿弱化的家庭保障功能，解决特定的社会问题以稳定社会。

2、社会保障的目标是满足人的基本生活需求：一是基于人的生存权的保护，二是受制于经济发展水平的制约。

3、社会保障面向社会全体成员：社会成员只要符合社会保障的条件，就应该无一例外地成为社会保障的对象。

4、社会保障制度实施的保证和依据是法律法规：即国家以立法或制定行政条例的形式来确定社会保障的范围、资金来源及支付标准等基本内容，并采取相应的措施保证其得以实现。法和行政条例的法律效力是不同的。所依据的法律有两类：形式意义上的社会保障法规和实质意义上的社会保障法规，在具体操作时“小法必须服从大法”。

（三）基本内容

世界各国之间经济、政治、文化背景不同，社会发展水平不同，其农村社会保障的内容就不尽相同。就我国现阶段的情况而言，农村社会保障的基本内容表现为以下几个方面：

1、自然灾害救济

自然灾害救济是在我国公民遭遇自然灾害（如干旱、洪涝、风雹、霜冻、低温、病虫害、地震、滑坡、泥石流、瘟疫等）而造成吃、穿、住、医等方面困难时，由国家和社会提供急需的维持最低生活水平的资金和物质的社会救济项目。由于农业受自然灾害的影响最大，自然灾害救济的重点在农村。我国目前自然灾害救济实行“依靠群众、依靠集体、生产自救、互助互济、辅之以国家必要的救济和支持”的方针。

2、农村贫困户救济

农村贫困户救济是国家和社会对生活在农村的困难户给予款物等形式的救助，以保障他们的基本生活的一项重要政策。它是党和政府关心人民群众生活，消除群众疾苦的一项重要举措。我国的社会救济方针与救灾工作的方针是一致的。不是单纯的、消极的救济方针，而是在保障救济对象生活的同时，帮助他们从根本上摆脱贫穷的积极方针。在物质帮助方面，分为定期定量救济和临时救济。在扶持生产方面，逐步把“输血”改为“造血“，将救济与扶贫结合起来，通过扶持贫困户发展生产，促使他们从根本上摆脱贫困，走上富裕之路。

3、五保制度

五保制度是在农业合作化时期形成的，对农村无法定抚养义务人实行抚养、对无劳动能力、无生活来源的老人、残疾人、未成年人实行基本生活保障的制度。五保，即保吃、保穿、保住、保医、保葬（未成年人保教）。国家对五保户实行“依靠集体供养为主，辅之以国家和社会必要的救助“的方针。其供养标准是不低于当地群众的平均生活消费水平。五保制度是一项有中国特色的社会保障制度。

4、优抚工作

优抚是国家和社会对优抚对象实行优待、抚恤及其他物质照顾和精神鼓励的一种制度。优抚工作的方针是“思想教育、扶持生产、群众优待、国家抚恤”。从目前农村的情况看，优抚工作的主要内容有两项：一种是群众优待。即对革命烈士、革命军人家属的优待。群众的物质优待是农村优抚工作的重要内容，其形式随生产关系的变化，由代耕土地发展为优待劳动日，又由优待劳动日发展为发放优待金。目前实行以乡镇为单位的群众统筹。另一种是对革命烈士家属、因公牺牲军人家属和病故军人家属的国家抚恤。这种抚恤又分为两种：一是一次发放抚恤金，旨在解决突然发生的困难问题；二是定期发放抚恤金，旨在解决长期存在的困难问题。

5、农村社会养老保险

农村社会养老保险是社会养老保险的一个组成部分。改革开放以来，为了适应老龄化的发展趋势和推进计划生育工作的需要，民政部门经过探索，并参照国外积累制的社会保险办法，制定了农村社会养老保险方案。于1992年在全国农村正式施行。农村社会养老保险的基本做法和要求是：群众自愿与政府组织引导相结合；保险资金个人缴纳为主、集体补助为辅、储备积累的保险方法；坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化，等等。

6、农村合作医疗制度

农村合作医疗制度是在国家的扶持下，集体与个人共同筹集医疗卫生专用资金和按一定比例补偿农民的医药及预防保健费用支出的医疗保障制度。合作医疗的资金，有集体投资、集体与个人共同投资、个人投资三种形式，其中以第二种形式为多数。采取实报实销或部分报销的形式，用以解决农村不能享受公费医疗的载体，从农民中选拔培训乡村医生。农村合作医疗基本上解决了旧中国农村缺医少药的状况，取得了历史性成就，并赢得国际声誉，被国际社会称为“中国经验”。农村实行家庭联产承包责任制以后，农村合作医疗增大部分解体。到1989年农村仍保持合作医疗的村委会只占全国村委会总数的4.8%。从90年代开始，由于开展初级卫生保健工作，农村合作医疗才在一定范围内和一定程度上得到恢复和发展。

二、我国农村社会保障机制建设存在的主要问题

（一）缺乏监督保证机制，法律层面制度设计不完善

我国宪法对社会保障进行了原则性的规定，体现在第45条：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保障、社会救济和医疗卫生事业。”我国参加的联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第9条也明确规定：“本公约缔约国各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险”。但是，我国《社会保障法》依然未制定出台，缺乏规范社会保障制度的专门法律。法律的缺失导致农村社会保障机制不健全，带来一系列的问题，如保障资金来源不稳定、保障资金的管理不规范、保障体系的建设。

就广大农村地区而言，农村现有的社会保障立法可以说是一片空白。现行的法律依据大多是准法律与相关文件，对农村各项社会保障的地位与作用、保障的权利与义务、保障机构的建设等，都还没有的法律规范。由于制度上的缺陷，再加上执行中的不到位，导致农民对社会保障的受益缺乏信任感。

（二）没有建立稳定的资金来源机制，农村社会保障资金来源不稳定

把我国中央财政用于社会保障的支出与世界上其他国家进行比较，就知道我国投入的力度是偏小的：加拿大为39%，日本为37%，澳大利亚为35%，而我国只有10%左右，且这10%的投入也基本给了城镇居民。农村社会保障面临的最为突出的问题可以说主要是资金缺乏的问题。

应该说，在农村地区建立社会保障制度是政府的职责。在经济较发达的地区地方政府拥有雄厚的财力来安排养老及医疗保险，农民也有较多的机会获得兼业等，因此收入状况比较理想。但在广大的欠发达地区，由于经济落后，很多地方时吃饭财政，即使是略有余额，地方政府在安排财政资金时也首选见效快的投资领域，吸引外来资金，而不是将财政资金投入到社会保障。

因此，目前农村社会保障的项目少，大多数是救济性质，而工伤、生育、养老等意义重大的项目大多尚未全面开展，有的地方即使有所涉及，也存在运作不规范的问题。近几年来，农民的人均收入增长趋缓，扣除必要的生产生活开支，大部分农民实际无力承担各类保险所需费用，即使部分农民有实力缴纳，却由于对社会保险制度认识不清等因素，而不愿参加保险。从集体投入这部分看，大部分县乡政府均是财政开支，也没有嫩里解决这一棘手的问题。这导致农民社会保障资金来源不稳定。

同时，农村社会的保障水平相对较低。比如根据某地《县级农村社会养老保险基本方案》的规定，农民缴费可以自由选择，因为收入水平低，不少人选择最低档次每月2元，这样，在不考虑通货膨胀的情况下，在缴费10年后农民也只能每月领到不到5元，缴费15年后每月也只能领到10元。这样的养老制度安排，对农民的养老问题的解决无法起到多大的作用。

（三）考评管理机制不健全，农村社会保障基金的管理水平低下

目前我国农村的社会保障由民政部门（社会救助）、卫生部门（农村合作医疗）、社保部门（养老保险）等各管一块，由于缺乏统一的管理机构，也没有法律的明确规定，因此，在全国各地，民政部门、计生委、基金会、寿险公司等不少机构均涉及农村社保保障基金，而且在一些地方出现了相互扯皮、挪用、委托不当或基金保值增值混乱的状况。有的地方基金管理不规范，甚至一些地方政府利用掌管基金的便利挪用基金、造成资源浪费、管理不规范的情况存在。

此外，我国不少地方的农村社会保障基金没有进入财政专户，均是征缴、管理与使用集于一身，缺乏有效的监督和控制，保障基金的使用比较混乱，直接威胁到基金的安全。极少数地方的农保部门甚至还用农保本金支付其工作人员的工资和福利。

再次，农村养老保险基金投资渠道单一，按照国家规定，农村社保基金仅仅用于购买国债和存入银行。但近年来，国家连续8次下调银行存款利率，利率水平已由1993年的10.9%下降到现在的2.25%。农村社保基金面临巨大支付力，使得基金无法保值和增值，收益有限。

三、完善我国农村社会保障机制的对策思考

（一）加强立法保障，增强制度刚性

农村社会保障是政策性、法规性很强的工作，但到目前为止，没有一部规范的农村社会保障法出台。由于对社会保障缺乏明确的认识，许多农民群众对参加农村社会保障有抵触情绪，私自改变国家给予他们的保障补贴的用途。因此，迫切需要加强社会保障制度的立法，明确社会保障的主要目标和管理规则，使政府在社会保障方面对企业硬约束。

要是社会主义新农村建设的需求，尽快制定《农村社会保险法》、《农村社会福利法》、《农村社会救济法》等法律法规，完善包括农民养老保险、农民医疗保险、农村工伤保险、农村灾害救济保险等方面内容的农村社会保障体系。

在这其中，首先应考虑社会救助的制度建设，其次是医疗保险、养老保险和失业保险，再次则应积极考虑建立农村居民最低生活保障制度。

在目前国家立法条件不成熟的情况下，可积极鼓励和倡导省级人大或政府根据所在地实际情况，先颁布有关条例，为全国性的立法提供经验。从管理层面上看，农村的社会保障应改变多头管理的现状，由立法设立统一的机构负责，并要求该机构积极有效地管理使用好社会保障基金。要尽早把农村社会保障的基本框架、管理机制、保障方式、保障范围和立法的形式明确确定下来，让农村社会保障的运行纳入法制化的轨道，使农村社会保障做到有法可依，增强制度刚性，明确有关主体责任，规范化管理。

（二）多元化筹措农村社会保障资金，保证资金稳定

1、充分依靠农民自身力量进行自我保障。我国经济总量基数虽然很大，但是人均的GDP却很低。在这种情况下，主要依靠国家财政拨款开展社会保障工作，是不现实的，也是不符合我国基本国情的。农村社会保障应该坚持国家部分投入，个人交费为主，集体补助和社会筹资为辅的原则，依靠农民自身的力量进行自我保障，充分体现自济互助的特点。通过探索，建立一条适合我国国情的家庭自主保障和群众互助保障相结合的新型的社会主义农村保障模式。要解决农村社会保障资金问题，可以采取如下措施：一是通过有关政策强化农村集体对保障资金的投入；二是采取政府积极引导和农民自愿相结合的原则，在一定范围内推行强制性养老保险和养老储蓄；三是建立个人账户，不论集体补助多少或有无补助连同个人缴费全部记在个人名下属个人所有，让农民既有安全感又有自主感，从而充分调动广大农民参加社会保障的积极性。

2、建立和完善失地农民养老保障金制度。同时，要规范和提高农村土地征用补偿标准，建立合理的利益补偿和分享机制。土地征用补偿应充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际情况，可以导入市场拍卖机制，对征用土地实行公开拍卖，也可以导入市场谈判机制等，让农民分享征地的增值收益或土地直接参与市场交易的收益。最后，设立失地农民社会保障制度专项基金，确保失地农民养老保障制度的可持续运转。

除国家拨款、土地收益、农民自筹外，也可以采取农民交纳社会保险资金的方式筹资金，争取各种慈善机构和城市扶贫筹资金方式筹资，使农村社会保障资金的筹措渠道多元化。

3、加强政府积极作为，增加财政投入。首先，国家要依据经济和社会的发展形式，改革现有的财政体制和投资体制，切实把国家财政的重点转移到建设服务型政府的轨道上来，加大公共政府的支出力度，在国家、地方两个层次上积极稳妥建立、完善社会保障资金的筹资模式，为社会基本保障提供资金支持。其次，要改革现有税收体制，依据当前的新形式，开征社会保障税或开征新税种，对城乡不同从业者的实际收入征收相应的社会保障税，并按照经济的发展状况予以调节，通过以半补歉，做到既有充足的社会保障基金，又能保护或促进经济的发展。对农村社会保障事业的财政支持，中央负责全国范围内基本养老和医疗保险的费用支出以及农村最低生活保障，各地方依据自身的发展实际和个人缴费的多少予以补充。中央财政转移支付还要加大对贫困地区的扶贫力度及社会救济、优抚安置等方面的建设，以更好地体现社会保障的公平性。对于农村社会保险基金的保值、增值，可根据国家对农业和农村经济投入的宏观要求实行谁动用谁负责的原则。

（三）建立健全农村社会保障基金的管理制度，保证其保值增值

首先，保证资金的安全，可以将一部分资金用于购买国债和存入银行，保证资金增值安全。可以将资金交由专业投资公司进行市场投资，提高其增值率，国家可以对其投资的方向及组合进行指导和监管，保证资金运作安全。

其次，财政审计等相关部门应定期或不定期地对农村社会保障基金的使用管理情况进行监督检查，农村社会保障经办机构应定期向农村社会保障委员会和社会公众汇报和公布基金的具体使用和收支情况，保证农民的知情权和监督权。各级政府应该建立、健全各项管理规章制度，加强行政审计和民意监督，使广大农村的合作医疗和养老保险以建立家庭或个人账户的方式不断发展与完善。此外，要加强农村社会保障专业人才，并对现有人员进行培训，提高其理论水平和管理能力，这些人员应该熟识农村状况，了解农民的需求和呼声，以适应新农村建设和农村社会保障涉及面广、政策性、技术性强和管理水平高的特点。

参 考 文 献

1、郭新建，以包容性增长理念认识农村社会保障体系建设探讨. 宁夏农林科技, 2011年

2、秦小红，完善我国农村社会保障制度的思考. 当代财经, 2005年

3、张敏，统筹城乡就业的经济法思考及完善立法的建议. 重庆社会主义学院学报, 2009年

4、王成新,陆彦，论农村社会保障制度在新农村建设中的功能. 北方经济, 2006年

5、刘文娟，和谐社会构建中农村社会保障制度的完善.大连干部学刊, 2007年,(第08期)

6、王守云，新农村建设中的农村社会保障问题研究. 山东师范大学, 2007年