目 录
一、基层民主的概念
二、基层民主特别是农村民主建设意义重大
三、我国基层民主治理的发展历史
四、我国基层民主治理存在的问题
五、提高我国基层民主治理的措施分析
六、总结
内 容 摘 要
基层民主是政治文明的重要表现形式,也是构建社会主义社会和谐的必要条件。没有基层民主的制度和实践,真正的和谐社会就无法实现。在中国现代化建设进程中,只有通过发展基层民主,才能有效地疏解社会矛盾、培养群众的民主意识、监督基层政府和自治组织的作为,实现基层社会的稳定与发展。目前,在我国乡村社会发展中的不和谐因素,不仅表现在经济增长方面,也表现在政治文明与文化建设方面。城乡差距不只是收入差距,也包括公共服务差距,以致冲突事件不断出现。我国需要大力发展农村经济，增强村民自治的吸引力和凝聚力，为村民自治提供坚实的物质基础，要完善和落实现行制度，建立健全村民自治的评价体系，积极推进农村社区建设，使传统的村民自治向社区自治转型等政策来改变现状。总之,应充分发挥村民自治的制度约束功能,促进我国乡村治理的持续、健康、协调发展。
关键词：基层民主；发展历史；完善制度；推进农村建设
基层民主治理研究
一、基层民主的概念
民主，不仅作为一种制度存在，也是具体的实践。基层民主，作为民主制度在基层地区的具体表现，有其深刻的理论意义及实践价值。
从历史来源看，民主一词最初是由希腊语中的Demos（人民）和Kratia（统治或权威）演变而来的，在当时的意思指“人民的统治”。正如希腊历史学家希罗多德首次使用这一概念时，就是用来概括和描述希腊城邦所表现出来的一种政治实践，也就是，城邦事务是由公民所参加的公民大会采取直接讨论和投票表决的方式来做出最后的决定，这种方式不仅区别于某一君主采用的独裁统治，也区别于少数贵族实行的寡头统治。换句话而言，民主是作为一种政治制度而存在的。在这种政治制度中，全体公民有权力并且能够直接或间接地参与到公共事务的决策过程中。
基层民主制度主要是指我国的基层群众性自治制度，是指基层群众性自治组织形式及其运作方式，它是基层群众性自治组织自我教育、自我管理、自我服务的方式、方法、程序的总和，是人民直接参与管理国家事务和社会事务的一种形式，是社会主义民主制度的一个重要方面。
二、基层民主特别是农村民主建设意义重大
如果把中国的民主看作是一个大系统，那么基层民主建设就是一种基础或步伐，这个步伐非常重要，因为基层民主建设是中国整个民主事业的支柱。在军队建设上，部队的各级领导经常说要抓基层、打基础，就是说基层不稳地动山摇。民主建设也一样，一定要首先把基层民主建设抓好。改革开放以来，人们看到的是中国经济建设排山倒海，物质财富滚滚而来，这个成绩大家与目共睹。但是对于中国的政治改革、民主建设往往看法不一。其实中国最近30年政治现代化，民主化进步也很快，特别是基层民主建设应该是一个特别耀眼的闪光点，基层民主特别是是农村的民主建设面对整个国家的民主建设进程影响巨大。
在这里，我造了起义农民、革命农民、集体农民和民主农民这四个概念，是要说明和描绘中国农民走向民主的历程和路径。在封建时代，中国农民被压抑，抗争唯一的形式和出路就是农民起义，做起义农民。在共产党领导下，中国农民又起了闹革命，那时中国农民抗争的道路和出路就是做革命农民。新中国成立以后，中国农民在合法化、人民公社化的过程中又改变了身份，成为计划经济条件下的计划农民、集体农民。在计划经济条件下，农民连一块土地种什么庄稼都要由政府的经济计划所规定，由农村干部说了算，改革开放以后，中国农民才开始民主农民。在联产承包责任制的政策下，农民可以自己决定如何播种、种什么。在市场经济的大潮中，农民可以决定自己是不是进城打工，做农民工；甚至可以决定自己是不是到国外打工，成为国际劳工。另外在农村他们还可以实行村民自治，选举村民委员会，作为自己的领导机构。可以说在中国几千年的历史中，基层农民在改革开放中第一次成为现代的民主农民、民主公民，中国民主第一次以个体民主而不是集体民主的形式降临到个体农民身上，这是一个伟大的历史转变，一场深刻的的民主改造。
三、我国基层民主治理的发展历史
基层民主是基层群众通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，对基层社会公共事务和公共事业进行自我管理、自我教育和自我服务。在我国，基层民主主要是由以村民自治为核心的农村基层民主、以居民自治为核心的城市社区基层民主和以职工代表大会为核心的企事业单位基层民主三部分组成。早在革命战争年代，中国共产党就十分重视基层民主和社会民主，领导广大人民群众创造了诸如“豆选”村长等许多民主选举形式。新中国成立后，中国共产党更加重视基层社会的民主生活。特别是改革开放三十年来，城乡基层群众性自治活动以及企业民主，已经成为我国社会主义民主活动最为广泛的实践。下面分别阐述三部分的发展历程。
（一）以村民自治为核心的农村基层民主发展历程
1978年党的十一届三中全会的召开标志着我国改革的正式开始。十一届三中全会后，农村家庭联产承包责任制逐步在全国推行，在坚持土地集体所有制的基础上，农民家庭取得了承包土地的经营自主权。农村的经营组织发生了重构，人民公社体制迅速解体。旧的制度瓦解后，新体制下如何对农村进行有效的管理成为一个新的问题。在1982年《宪法》第111条中第一次规定了村委员会为“群众性自治组织”，管理本居住地区的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安。自此，我国村民自治组织的地位获得了法律上的确认。
1987年11月，六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，用法律的形式确认了村民自治制度。随后，25个省、市、自治区相继制定出《实施办法》，使村委会建设更加具有操作性，村民自治作为一项新型群众自治制度和直接民主制度在法律上正式确定下来，中国农村村民自治进入制度化运作阶段，这对推进农村基层政治民主化、法制化发挥了巨大的规范功能。从此，国家更加全面地介入到农村基层政治文明建设的政策设计与实际推进过程中，农民群众更加活跃地参与农村基层政治文明建设的实践活动和制度创新，在国家强制性制度供给和农民主动性制度创新的相互作用中，农村基层政治文明建设不断获得实质性突破。1988年，民政部在全国范围内组织《村民委员会组织法(试行)》颁布后的首轮乡村选举，1093个县级单位开展村委会选举试点，取得了宝贵的经验。1998年，党的十五届三中全会给予了村民自治高度的评价，认为“扩大农村基层民主，实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。
1998年11月4日，在充分总结、吸收各省、自治区、直辖市村民自治十年实践经验的基础上，九届全国人大常委会第五次会议通过了修改后的《中华人民共和国村民委员会组织法》并于公布之日起正式实施。它的颁布实行，标志着农村基层民主已经初步形成了一套制度化的运作模式。
2007年，党的十七大报告指出：“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家做主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”[3]并且把“基层群众自治制度”确立为我国社会主义政治发展道路的重要内容，村民自治的地位得到了重大提升。可以预见，新认识和新目标的到来将会对村民自治带来新的实践和更快的发展。
（二）以居民自治为核心的城市社区基层民主发展过程
我国城市基层群众自治选择居民自治的政治形式，经历了一个长期、逐步深入的过程。建国初，各地城市的军管会、人民政府和人民政府向基层派出的工作组，组织居民开展各项民主改革活动，协助人民政府进行治安管理、开展爱国卫生和生产服务等日常街道工作，并相继成立了各种形式的居委会组织。中国共产党和人民政府及时总结了各地居民组织的经验，决定在全国城市街道普遍建立居民委员会。1954年12月31日，全国人大委员会制定了《城市居民委员会组织条例》，以法律的形式明确规定了“居民委员会是群众自治性的居民组织”。 1989年12月26日，七届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，对改革开放条件下城市居民自治的性质、任务、组织形式及其他相关制度做出了全面规范，并第一次把“开展便民利民的社区服务活动”明确作为居民委员会的一项主要职责。为了贯彻实施《居委会组织法》，从1990年开始，全国各省、自治区、直辖市都结合本地实际，着手制定相应的实施办法。2001年3月，社区建设被列入《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，这意味着社区建设已经成为我国经济社会发展的有机组成部分和衡量经济社会发展的重要指标。
目前，在党和政府的领导下，在社区各界人士的积极参与下，我国城市社区建设已步入新的发展时期，全国城市社区建设正由点到面，由大中城市向中小城市，由东部发达地区向西部发展中地区全面展开，并在健全社区民主选举，发挥社区服务功能等方面取得了明显成效。
（三）以职工代表大会制度为核心的企事业单位基层民主发展历程
职工代表大会制度是在企事业单位实行民主管理的基本组织形式，是我国基层民主制度的重要组成部分。对贯彻落实党的全心全意依靠工人阶级的根本方针，维护广大职工的切身利益，实现和保障职工群众的社会主义民主权利具有极其重要的作用。
早在民主革命时期，共产党领导的革命根据地和解放区的公有制企业就通过“职工大会”、“工人代表会议”等制度形式，实行企业的民主管理。新中国成立后，在全国公有制企业中普遍实行了工厂管理委员会和职工代表大会制度。20世纪50年代初，东北、华北等地区一部分企业先后实行了“一长制”。企业开始把企业生产经营重大问题的决定权集中于厂长一人手中，由厂长向国家负总责。1957年——1966年，企业又开始实行党委领导下的厂长负责制和职工代表大会制。1978年实行改革开放后，在各地企业陆续恢复或建立职代会制度。1981年7月，中共中央、国务院发布了《国营工业企业职工代表大会暂行条例》。除保留了以往有关文件对职代会职权的一些规定外，这个条例还明确规定职代会对劳动保护基金、职工福利基金、奖励基金以及职工奖惩办法、住宅分配方案等问题有决定权，对企业体制改革事项、工资调整方案、职工培训方案和全厂性规章制度有通过权，并且增加了职代会根据企业主管机关部署选举企业领导人的权力。20世纪90年代，企事业单位民主管理以及职工代表大会的组织建设与制度建设不断加强。以江泽民为核心的第三代领导集体十分重视企事业单位的民主建设，要求坚持和完善职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度，组织职工参与改革与管理，维护职工合法权益，保障职工的民主权利。这一时期，国家颁布的《公司法》、《劳动法》、《工会法》等法律法规，均对职代会制度做了相应规定。1999年，29个省、市、自治区发布指导厂务公开的相关文件，广东省8600多家国有企业中有4505家实行厂务公开，占总数的52%。到2004年底，全国实行厂务公开的企业达到31.6万个，覆盖员工3502.6万人。
在经济体制转换和企业产权结构调整过程中，只有切实加强保证广大职工群众在各类所有制企事业单位中的合法权益和民主管理的立法和执法工作，才能依法建立相关制度，有效维护职工的经济、政治、文化权益，确保职工各项民主权利的实现。
四、我国基层民主治理存在的问题
（一）面临新的制度环境：
一是国家化推进的环境。取消农村税费以后，国家加大了对农村公共产品的供给，过去由农民承担的公共产品逐步由国家承担起来，村级自治范围的内容逐步缩小。二是行政化发展的环境。农村税费改革后，村干部出现行政化的趋势，村干部工资由财政支付，村财乡管，乡镇政府加大了对村级的干预。三是城市化的环境。在以城带乡、以工促农的新形势下，长期以来城乡二元结构正在发生变化，乡村城市化的步伐加快，农民工进入城市，农村务农的劳动力大大减少。四是市场化和国际化的环境。封闭的乡村经济、文化传统越来越受到市场化和国际化的冲击和影响，人们的思想观念和民主意识也在发生新的变化。
（二）基层民主建设存在的问题
1、规范化的法律缺失
民主政治要健康有序发展，制度支撑必不可少；没有制度保障下的民主，则往往隐含着矛盾与冲突。基层民主发展更是如此。当前，规范化的制度缺失具体表现在三个方面：第一，乡村关系在法律规定上的不明确性；第二，乡镇党委与乡镇政府在法律规定上的模糊性。我国法律对村委会与村党支部职能划分方面存在着模糊的规定。大多数规定都是定性的或者是原则性的，缺少具体操作性；第三，农村基层民主中违法行为很难做到违法必究，这就势必造成违法者一种有恃无恐的心理，间接为那些胆大妄为者提供了违法的途径。 2、有效的制度不健全
首先，村民自治中的民主决策、民主管理得不到实现。一些农村基层干部在工作中带有浓厚的封建家长作风、封建式权威和专制思想。在决定一些重大村级事务时不召开村民大会，将村民大会以村委会委员碰头会、村委会和村党支部碰头会或由村委会主任、村支书个人拍板的形式决定，使村民的民主管理、民主决策权利旁落。其次，村民自治缺乏监督。在村务公开上，一些农村基层干部掩饰村财政实际收支，公开形式单一，多以公开栏为主，以村民代表会议形式公开的不多。公开的内容多以常规性、阶段性的事务为主，一些重大事项的公布不及时，不全面，公开的效果不佳，甚至有失真实，流于形式的较多。另外，财务公开不实、在财务支出上，许多大额支出没有标明去向及项目，非常笼统，使村民对村里财务、资金的使用、支配情况无法明白，村民因而无法对村务行使监督权。 3、基层党委角色的失衡
基层党委既包括乡镇党委会和村委会。基层党委在农村基层民主建设中起着双重角色的作用，而这双重角色的相互冲突和失衡恰恰是影响基层民主有效运行、健康发展的重要根源。一方面，村委会无疑是法定的村民自治组织，村民希望通过自己选举产生村委会来控制农村社会资源，体现和维护他们的利益。村委会是由村民产生和罢免，这也决定了村委会必须代表村民的利益，以为村民服务来换取村民的支持和信任。另一方面，乡镇政府的方针和政策等许多工作需要通过村委会在村民中贯彻落实，因此，村委会承担着某些行政职能，具有准行政组织的意味。这两者在实际工作中因角色定位不同产生冲突。
4、村干部以及村民整体素质较低
我国农村现阶段较低的知识文化水平是基层民主建设的一个极其不利的因素。以村民自治为主要形式的农村基层民主要求农民具有相应的科学知识文化水平。在行使民主决策、民主管理、民主监督等权利时，村民要独立思考、独力判断、独立发表意见，要参与讨论；提出建设性的批评与建议；要审查账目，审核问题、阅读讨论材料。当前，在我国广袤的农村，由于村民的素质达不到一定水平而无法做到这些，这就在很大程度上制约了基层民主进一步发展。 五、提高我国基层民主治理的措施分析
(一)大力发展农村经济，增强村民自治的吸引力和凝聚力，为村民自治提供坚实的物质基础
当前农村面临的最大问题仍然是经济发展不够快、经济发展不平衡，其中特别是当农民群众收入普遍提高的时候，部分村级集体经济发展缓慢甚至瘫痪，难以对民主建设形成有效支持和呼应。因此，农村的“四个民主”必须围绕村级经济发展来落实。要拓开视野，不拘成见，把有文化、懂技术、会经营、愿奉献的人选进村“两委会”班子，使村干部都要成为能够带头致富而且能够带领群众致富的“领头雁”。集体经济有了发展，村民福利、基础设施建设和公共服务就有了保障，村民也就愿意关心、参与村级班子建设和村务决策管理，村民自治也就有了持续发展的群众基础。实践证明，只有雄厚的集体经济力量才能为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑，而集体经济愈发达，就越需要通过村民自治，扩大村民群众的政治参与，保证集体经济规范运作，使利益得到合理分配，为群众提供良好的社会服务。
(二)要完善和落实现行制度
要认真总结20年村民自治的成功经验，将现行经过实践证明的成功的做法通过法律制度加以固定下来，对存在缺陷的制度进行修改和补充，对在实践中探索创新的内容要提倡和鼓励。要突出五个方面的制度完善：一是完善村民代表会议制度。村民代表会议制度产生于有关村级重大公共事务决策，其最初目的就在于让村民能够充分发表对于有关公共事务的意见，以使村民委员会的有关决策符合广大村民的利益，这在一定程度上拓宽了村民政治参与的渠道。随着这一制度的推广，其自身的功能也逐步得到了拓展，村民代表会议制度在制约和监督村民委员会的具体运作上，也发挥着日益重要的作用，村民可以通过这一制度关注有关村内公共事务决策的执行情况。二是完善村务公开制度。公开是防止腐败最根本最有效的办法，随着国家对农村投入的增加和公共产品的供给，农村资金数量不断增大，因此，要在村民自治制度中将村务公开作为核心的制度内容。它要求涉及村民的具体利益的公共事务，都必须对村民公开，以便让广大的村民能够充分了解情况，及时发现并纠正问题，以确实维护自己的利益，促使村民委员会的正确运作。三是制定村民质询制度。这要求村委会每周召开一次质询会议，会上村民可以就村务财务政务等有关问题质询干部，村干部当面答复并给予解决。这一做法的特点进一步完善了“一事一议”制度，增强了干部的责任感和服务农民的意识。四是发动民众广泛参与的制度。包括村务会主任的选举可以吸收外来务工人员，可以吸收行政人员。五是村民自治的保障制度。将村民自治的经费法制化，主要通过国家财政提供。
(三)积极推进农村社区建设，使传统的村民自治向社区自治转型
我国目前正在大力推进城市化、现代化，农村人口大量流人城市是社会发展的必然趋势。农村社区建设的实质，是在社会主义现代化建设过程中建设能够共享现代文明成果的现代农村社区。由此看来，随着现代化和城镇化的推进，中国农村的逐渐衰落已经是一个不可逆转的客观事实，农村精英的逐渐流失也是一个无法改变的客观过程。在这样一个背景之下，传统村落的民主自治制度就必须逐步实现转型，由自然村落制度到社队村组制度，再向社区制度转变，而传统的村民自治也就必须相应地转变为农村社区自治。这将使村民自治获得一个更加美好的发展前景。
（四）基层民主建设必须坚持党的领导
中国民主最大的特色，也是和西方民主最大的区别，就是坚持中国共产党的领导。民主的基本精神在世界各国都是一致的，但是不同的国家、不同的国情和民情决定民主的具体模式有很大的区别。中国特色的基层民主主要有两个特点。
一是中国的基层民主建设是社会主义初级阶段的民主建设。中国历史有几千年的封建君主专制传统。今天，中国封建专制思想的残余仍然没有完全肃清。中国在1982年12月通过的新宪法，正式确立村民委员会作为农村基层群众性自治组织，确定了这个委员会的法律地位。从那时起，中国的基层民主建设正式拉开帷幕。
从改革开放到今天，我们的基层民主建设也只不过经历了30多年的时间，而西方国家的民主建设历程300多年，所以，他们的民主建设早已进入了成熟阶段，而中国的基层民主建设只是处在初期阶段或者叫奠定基础阶段。我们的的基层民主建设有创新、有突破，但是也有初级阶段难免的一些问题。从一定程度上讲，我们的基层民主现在还是一种比较初级的民主、脆弱的民主，一种处于转型与上升时期的民主。
二是中国的基层民主是中国式的民主，是中国共产党领导下的民主，而不是脱离、取消或者代替党的领导的民主。党的十六大指出，发展社会主义民主政治，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国，这三者要统一起来。其中党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是当领导人民治理国家的基本方方略。这一段论述非常重要，他不仅是对中国特色民主政治基本特点的科学解释，也是对中国特色民主政治所必须坚持的基本原则的科学表述。因此，中国特色民主政治的根本特色是“三个统一” 其中最主要的是坚持党的领导。
中国必须要坚持党的领导权，同时要建设社会主义民主。人民民主是社会主义的生命线，我们必须坚持人民当家作主。党的领导权与人民当家作主是二者的统一，不可分割，更绝不能对立。坚持党的领导是为了实现是为了人民当家作主，也只有在党的领导下才能实现人民当家作主。我们不能因为强调人民当家作主就否定党的领导，而是要加强党的领导，加强党对民主建设的领导。
同时，党的领导也要适应人民当家作主的愿望，符合人民的利益。党要按照如何最大限度地服务人民利益、实现人民利益的原则，来改进、创新党组织的具体领导方式和指导方式，当一些党的基层组织与基层群众选举出来的村民委员会发生冲突和不一致的时候，要调查研究、具体分析、实事求是，看看到底是党的基层组织的具体领导和指导意见不够科学、脱离了基层实际，还是村民委员会有问题、群众意见出了偏差，要坚持两个多数，一是坚持民主中的党内多数、党员多数，不能几个领导说了算。二是要看村民中多数基层群众的意见，看群众的多数，前一个多数可以防止少数党的领导干部的官僚主义作风，后一个多数防止村民委员会中少数干部的官僚主义作风。因此在知道基层民主建设中，领导要看多数人的意见，看主流民众的愿望，这样就有方向、有大局。如果一个基层党组织或某一个基层领导人的主张和意图不符合党内多数人的意见，得不到多数群众的的拥护和支持，那就应该坚持人民第一、多数人的利益第一。党要与绝大多数人民群众保持一致。
（五）不断提高人民群众的民主意识和民主素质
民主的质量取决于取决于群众的民主意识和民主素质，简单地说，就是“好民主”需要“好民众”。中国近30年基层民主建设的最大成就，不仅是农村都成立了村民委员会，有了自己的自治组织，也不仅是初步形成了一套基层民主制度，更重要的是增加了广大人民群众的民主参与意识，丰富了社会的民主文化氛围，提升了人民群众的民主素养和实现民主的能力。
人民民主是社会主义的生命，我们要建设的高度民主的国家，要建立在拥有高度民主素质的公民的基础上。所以，民众的质量决定民主的质量，民主建设的关键是民众的建设，是人的建设，我们搞民主得培养人，提高人民的素质。民主是一种制度，更是一种素质和能力，拿民主选举来说，选举就是一种选择的能力。群众手中的选票投给谁，不投给谁，是一个选择能力的问题。这就要求每一个选民具有“选人为贤”的能力。能不能把真正有本事的人选出来，把票投给他，这是很重要的。
民主建设的实践证明，实行基层直接选举，就要让千千万万的普通群众变成合格的选民，让他们通过手中的选票，选举出具有领导能力和民主素质的“村官”，是一个历史的进步。但是，提升选民的民主素质需要进行经常的教育，需要逐步养成。我们说，基层民主建设是一个训练和培养的过程。
因此，我们党领导下的基层民主建设，可以说是一个“大学校”。基层民主建设的实践过程，本身就是一种训练，要让千千万万的人民群众在民主实践中提高民主素质，学会依法行使民主权利。在这个过程中，村党支部，有责任领导和指导广大人民群众更好地提高民主素质，善于运用民主的武器和自己的民主权利。
六、总结
我国基层民主建设和乡村治理实践尚处于探索阶段。在这一探索实践中所存在的问题是不能回避的。对这些矛盾和问题必须高度重视，并尽快寻求妥善的应对之策。近些年来国内外学者对我国基层民主与乡村治理领域的相关问题进行了广泛而专业的研究，丰富的研究资料为本文的写作提供了全面的素材参考。本论文只是对我国现阶段农村基层民主和乡村治理的初步认识，对此方面深层次和前瞻性问题的探讨尚有许多不足之处，期待专家学者的指正。
参 考 文 献
1、《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，2007。
2、吴珏，《试论农村民主政治建设中的若干关系》，湖湘论坛，2001。
3、宋新海，《农村基层民主建设是党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一》，中共山西省委党校学报，2003（第4页）。
4、徐勇，《乡村治理与村民自治》，北京：中国社会科学文献出版社，2003。
5、《江泽民论中国特色社会主义（专题摘编）》，中央文献出版社，2002年版。
6、肖勇，《充分发挥基层民主在经济社会发展中的重要作用--成都市基层民主政治建设调查的理论思考》，中共成都市委党校学报，2006（第3页）。
7、胡锦涛，《高举中国特色社会主义伟大旗帜、为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，北京：人民出版社，2007。
