目 录
一、比较行政学的发展历程
二、比较行政学的研究方法
三、结语
内 容 摘 要
比较行政学是对各种行政体制、行政行为和行政过程进行比较研究的一门分支学科。本文将比较行政学的发展历程总结为初始、鼎盛和衰落三个阶段，并简要地介绍了每个发展阶段时期的社会背景和比较具有代表性的学者及其相关的学术成果；此外，由于以比较方法为核心的方法体系在比较行政的基本理论中占据极其重要的地位，并且直接关系到比较行政研究的科学化、效率化的实现，因此本文介绍了比较行政学中的五种主要研究方法，并对每种的研究方法的优缺点进行了简单的评述。
浅谈比较行政学的发展历程及其研究方法
比较行政学，就是把以比较的方法为核心的方法体系作为它的方法，去研究当代世界不同国家和地区的行政现象，揭示影响它们发展的最主要的生态因素，找出它们的共同性和差异性并作出比较性评价，探索具有普遍性和可转移性的行政经验和管理方法，以作为本国行政的借鉴的一门行政科学。由比较行政学的这一概念可以看出，这一学科跨国家、跨文化的研究性质，使其具有一种“知己知彼”的功能，不仅可以更好地了解别国的行政，而且还可以更好地认识本国行政。在比较中，既能看到本国行政的优点，也能看到与他人的差距，从而寻找扬长避短，缩短差距的具体方法。
一、比较行政学的发展历程
（一）第一阶段：初始阶段
从第二次世界大战结束到60年代初，是比较行政学的初始阶段。1953年，美国政治学会设立了一个比较行政学委员会。在此期间，美国许多大学争先恐后地开设了比较公共行政学课程，一些大学把它列为研究生主攻的方向。早期努力的成果是出版了一批比较行政学著作。这一阶段的研究包括如下四个方面: （1）以传统方法为主导的研究，注意不同行政体制的静态比较，研究的内容有行政组织、行政人事、行政财务、公共企业行政等。（2）发展行政学的研究，这方面的研究得到美国著名的行政学家D.沃尔多的支持和提倡。发展行政学注重达到公共政策目标对行政体制提出的要求以及达到行政目标的程序，侧重研究行政体制在政治、经济、文化状况发生变化的条件下，如何发展以适应环境的要求。（3）结构一功能学派的研究，这方面的研究以著名行政学家.F 里格为代表。该学派采用了美国社会学家帕森斯、利维等创立的结构一功能分析方法和系统理论，将行政体制和行政组织视为一个系统进行结构和功能的分析。（4）对“科层制”的研究，这是对不同社会的科层制进行比较研究。最著名的代表著作是莫罗· 伯格的《现代埃及的科层制和社会》。
（二）第二阶段：鼎盛阶段
从60 年代初到70 年代初比较行政学进入鼎盛期，形成了一场轰轰烈烈的运动。1960 年，美国公共行政学会建立了一个附属于它的比较行政学研究小组（Comparative Administration Group，即CAG），该研究小组由于福特基金会的资助，在美国比较行政学研究中发挥了最主要的作用。1962 年，CAG开始从福特基金会得到资金。在10 年中该基金会共给予CAG 50万美元的资助。著名行政学家里格斯在这一阶段一直担任CAG的主席，在他的主持下，作为比较行政学运动领导核心的比较行政学研究小组生气勃勃，充满活力，该小组成员由公共行政学者和实际行政部门的专家组成，包括相当数量的：国外“通讯会员”，到1968年总数已超过500人。CAG 在各大学组织召开过一系列的学术讨论会。在CAG赞助下，按照兴趣建立了不同领域的专门委员会。一些委员会进行地区研究，分别以亚洲、欧洲、拉丁美洲和非洲等为中心，还有一些委员会按研究主题划分，分别以比较城市研究、国家经济规划、比较教育行政、组织理论和体系理论等为中心。
比较行政学的研究成果主要反映在它的出版物上。CAG定期出版发行一份研究通讯, 作为内部交流的渠道，出版了定期刊物《比较行政学杂志》季刊。比较行政学论文和著作为数甚众，有影响的著作有里格斯的《发展中国家的行政：棱柱社会理论》（1964年出版，被公认为是比较行政学最杰出的一部著作）、沃尔多的《比较公共行政：开端、问题和诺言》（1964年）、费雷尔·赫迪的《公共行政: 比较景观》（1966年）等。经过这些发展，美国行政学研究出现了三个新的趋向: 一是从规范的方法向经驳的方法的转变，传统行政学具有较多的理想主义色彩，总是力求设定理想的行政体制和行政组织，规定其标准，归纳其特征，而比较行政学则进行更为实证的研究，致力于描述性的分析；二是从侧重个别情况的研究到侧重普遍规律的研究的转变，表现为试图建立具有广泛适用性的研究模式；三是从非生态学的比较研究向以生态学为基础的比较研究的转变，在行政学研究中采用生态学的方法。
（三）第三阶段：衰落阶段
70年代以后，比较行政学研究遭到了广泛的批评，开始走下坡路。比较行政学者开始重新估价和认识本领域的研究内容、研究方法和研究成果。这种情况的出现有世界政治形势的变化和比较行政学自身的状况两方面的原因。50、60年代，西方国家尤其是美国，期望通过经济、行政的援助和领导扩大它们对第三世界国家的影响，帮助这些国家建立有效的行政体系。第三世界国家也一厢情愿地以为依靠外援和引进西方国家的行政制度可以迅速地实现现代化。然而，无情的事实打破了这种幻想，由于第三世界国家和西方国家历史、社会、文化条件的巨大差异，经济发展水平的不平衡，依赖西方国家而采取的种种措施不断受到挫折，经过多年的发展，第三世界国家依然没有摆脱政治、经济困境，有的甚至更为恶化，行政体系效率低下，贪污腐化严重，军事政变频仍，这促使人们思考出现这种状况的原因。公共行政援助是战后美国对外援助中的一个重要方面， 这种状况持续到60年代中期后发生变化，1967 年开始迅速下降和减少，到70年代初，美国对发展中国家公共行政援助的年支持率还不及50年代中期到 60年代中期10年中年支持率的一半。国际和美国的技术援助机构把它们的注意力从行政改革转移到了以经济为中心的综合计划上。公共行政专家为发展经济学家所代替，传统的POSDCORB模型的公共行政遭到摒弃。
在这种形势下，福特基金会于1971年停止了对CAG的资助，这对CAG来说无异于釜底抽薪，研究活动受到很大影响。更为严重的是，到1973年就连曾是比较行政学研究中坚的CAG本身也被撤消，而同美国公共行政学会的国际委员会合并为国际行政与比较行政处（SICA），虽然其活动内容和人员构成跟比较行政学研究小组相似，但水平和活力明显降低。1974年， 《比较行政学杂志》停刊。与此同时，比较行政学研究本身在美国受到了广泛的责难，怨言最多、批评最为集中的是认为比较行政学在一个不短的发展过程中始终未能建立起一门有着自己独立的研究领域和研究课题的学科，许多问题是比较政治学和一般行政学已经研究或正在研究的。有的学者认为，CAG的研究成果虽然有某些共同的主题和研究发展中国家的行政活动等，但是很难发现它的研究重心究竟是什么。有的人认为，比较行政学存在着“认同危机”，因而提出了“什么不是比较行政学研究范围”的问题。李·西格曼对美国比较行政学的专业刊物《比较行政学杂志》的内容进行了分析，发现比较行政学没有一个占主导地位的研究课题，论文内容最集中的是“政策行政”，但也仅占1.6%。
然而，批评者在激烈指责比较行政学运动的同时，却并没有指出一条比较行政学研究发展的新道路。虽然比较行政学研究存在着种种缺陷，但是它在美国并没有销声匿迹。按照美国行政学家的说法，比较行政学依然处在“前范型”状态。
二、比较行政学的研究方法
比较行政方法在比较行政的基本理论中占据极其重要的地位。之所以如此，就在于它将直接关系到比较行政研究的科学化、效率化的实现。由此看来，很有必要把行政比较方法的主要内容专门作一叙述。
（一）制度比较法
也称“法律或法规比较法”，顾名思义，这种方法就是通过对比各国的政治制度、法律法规以寻找各国行政制度中存在的差异。这种方法的优点是范围确定、简便易行、对比工整；其缺点是反映不出动态的行政问题。
（二）标准比较法
行政学界将此又称之为“规范或理想比较法”，韦伯是使用这种方法的典型代表，他把“科层制”或“官僚制”称为“理想型”的行政制度。韦伯将现实中的行政制度一一与之对比后发现差距甚大，因而这种“科层制”的行政制度，在韦氏看来只能是一种他所期翼并待充分发展后而形成的理想性制度。标准比较法的优点在于，人们能找出现有行政制度与理想行政制度的差距及其程度，但却不能解释造成这些差距及其程度的原因。
（三）功能比较法
即“结构—功能比较法”。它由美国著名的政治学阿尔蒙德所创，根据阿氏的设想, 在运行中的政治体系中可以抽象出“输入”和“输出”两种基本功能。前者指一种来自于社会大众的政治信息的输人，后者指由政府进行控制的信息输出。输人功能包括政治社会化、政治吸收、利益表明、利益聚合、政治沟通；输出功能包括法规制定、法规执行、法规裁定。阿氏认为以上8种功能是所有国家都具备的，人们完全可以通过其功能和结构的对比，来考察一国的政治体制和行政体制的有序化、稳定化的程度。
（四）哲学比较法
意旨把相关各国的行政管理活动纳人相应的哲学管理体系中进行对比研究。根据一般的分类方法，管理哲学可分为X、Y、Z 三种类型。X型管理哲学以工作为中心，强调组织与服从；Y型管理哲学以人为中心，强调尊重人格、尊严和满足人的精神需要并实现其主体价值；Z 型管理哲学本质是X 型与Y 型的有机结合，强调以“ 人—工作” 的结合，即把组织管理与自我管理协调统一起来。哲学比较法可以解释不同国家行政管理的某些传统文化与现代文明的冲突与融合之缘故，但也有其局限性，比如它过多地贬斥了制度、法律、权力在行政组织中的地位与作用。
（五）模式比较法
亦称“生态比较法”，其基本特点是：把各国的行政系统放在本国的社会生活中进行对比；对比的重点是行政系统的社会环境或“生态环境”；通过对比，建立起不同的生态模式。因此，这种比较方法实质是生态模式间的对比。行政学者试图据此找出引起各国行政差异的社会生态原因。典型的模式比较法是里格斯的“棱柱模式”和帕森斯的“模式变项”理论。
里格斯的棱柱理论借用于光物理的原理把社会形态分为三种社会模式：溶合性—农业社会；棱术型—传统向现代社会转变的社会；绕射型— 工业或现代社会。里格斯认为在不同社会形态下，其行政制度、行政文化有很大的差异。在溶合型的社会和行政环境下，强调等级和服从，注重权威，下属缺乏自主性和创造性，但政令通达、分工明确；在棱柱型社会和行政背景下，行政主体有强调主体精神的本能冲动，但又受到传统行政力量的压抑，治理方式往往是人治和法治的混合；在绕射型的社会及其行政制度下，重法理和人本主义精神，民主的思想、方法和制度代替了传统行政组织的绝对服从所造成的机械、呆板操作方式。
帕森斯的模式变相理论首先把世界上的各种社会形态分为“传统社会”和“现代社会” 两种基本模式，进而在这两种模式的基础上分析行政制度的性质与功能，并试图揭示出影响行政系统的主要社会生态原因。帕森斯的五大变项是：从功能普化到功能专化、从归属倾向到成就倾向、从特殊关系到普遍关系、从重视情感到情感中立、从个人利益到团体利益。
里格斯、帕森斯关于社会形态和行政形态及其表征的模式比较理论，从本质上讲是一种用非马克思主义的词汇描述了社会形态、行政形态的发展、变化及其表现，因而与马克思主义的经济历史分析法相得益彰。但由于他们的研究，缺乏真正的唯物辩证的态度及其阶级分析法的深刻透视，因而还不能科学地阐明社会形态和行政模式变迁的社会生态原因。
三、结语
综上所述，传统行政学忽视行政的政治、经济、文化环境，认为好的行政制度和行政方法适用于所有国家和地区，而比较行政学则认识到不同的历史——社会——文化条件和不同的政治、经济环境对行政活动可能产生的不同影响和制约，因而致力于研究发展中国家独特的行政问题，这应该说是一个很大的进步，它克服了传统行政学的某些弊端，同时也扩展了行政学的研究范围。但是，由于比较行政学未能开拓自己独立的研究领域并建立有效的理论模式，未能廓清它同比较政治学和一般行政学研究的界线，因此至今未能形成一门独立的学科。每种比较行政研究的方法均各有所长，各有所短。因此只有把它们有机结合起来，才能有效地揭示行政现象并自觉地掌握行政规律，这不仅有助于促进比较行政和行政学的发展，更有助于世界各国政府实现现代化、科学化的行政管理，从而造福于本国国民并推动全人类的共同发展与进步。
参 考 文 献
[1] Dwight Waldo(1964). "Comparative public administration: Prologue,
problems and promise", American society for public administration comparative
administration group, Sybil stokes papers special series, No. 2. (Original
work published 1963.) CPAER: 129-170.
[2] Fred Riggs(1962). "Trends in the comparative study of public
administration", International Review of Administrative Sciences XXVIII(1): 9–
15.
[3]Joel D. Aberbach and Bert A. Rockman(1987). "Comparative Administration.
Methods, Muddles, and Models", Administration and Society, 18(4): 473-506.
[4]Dwight Waldo,(1972). "Developments in Public Administration", Annals of
the American Academy of Political and Social Science, 404: 217-245.
[5]任晓.美国比较行政学研究的兴衰，国外社会科学：1987（09）：67-69。
[6]郎佩娟.比较视野中的公共行政，中国行政管理：1998（10）:29-30。
