目 录
一、我国农村信用社发展农户小额信贷的意义……………………………………3
二、当前农村信用社小额贷款存在的问题…………………………………………4
1. 小额贷款的产品结构不够合理 ………………………………………………4
2．贷款的安全性与农业生产的风险性相冲突 …………………………………5
3. 小额信贷管理尚不到位 ………………………………………………………5
4. 管理小额信用贷款力量薄弱 …………………………………………………5
5. 信用担保方式和保障资金安全操作非常困难 ………………………………6
三、解决当前信用社小额贷款存在的问题，促进信用社信贷发展………………6
1. 优化结构和运作方式，保证科学的运行机制…………………………………6
2. 建立体系机制，防范贷款风险…………………………………………………7
3. 完善政策法规，理顺外部政策环境……………………………………………8
内 容 摘 要
近十余年是农村金融改革发展最快的时期，而自1993年我国开始发展的小额信贷目前在全国已呈燎原之势。我国政府从2001年开始，在全国范围内大力推进以农村信用社参与为主的小额贷款，小额贷款在各地得到了快速的发展。目前农村信用社已经成为为农村金融改革中推广小额贷款的主力军，不仅缓解了农户贷款难的问题、延缓民间“高利贷”的滋生，还改善自身的经营状况,有助于快速打破现存的“二元经济”发展格局。虽然农村信用社在小额信贷业务上不论是服务的覆盖面还是授信农户的数量上来讲都得到了很大的提升，但还存在着一些问题约束着农户小额信用贷款业务的进一步发展。本文就这些问题进行分析，并就如何促进农村信用社小额贷款业务发展提出对策建议。
浅析农村信用社农户小额信贷业务
发展中的问题及解决对策
为了优化农户贷款环境，1999、2000年中国人民银行相继制定并颁布了《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》、《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》，提出农村信用社要适时开办农户小额信用贷款，简化贷款手续，方便农民借贷。这标志着中央银行决定在正规金融制度框架内开展过去主要由非政府机构或组织实施的贷款方式，并希望通过金融创新的方式改善缺乏抵押和担保能力的中低收入群体的金融服务。2003年6月27日，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发〔2003〕15号），进一步确立了农村信用社定位为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构[1]；积极探索和分类实施股份制、股份合作制、合作制等各种产权制度，使信用社真正成为“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的市场主体新的改革方向，并把信用社的管理交给省政府负责，通过省级联社，对信用社实施管理、指导、协调、服务。在中央银行的推动下，全面试行并推广小额信贷活动从2002年以来得到了大发展，农村信用社正以主力军的身份活跃在小额信贷的舞台上。
一、我国农村信用社发展农户小额信贷的意义
已有60年历史的农村信用社在近10年来的改革发展中，引入银行业现代服务管理手段，发挥网点优势，已经成为我国县域及乡村机构网点分布最广、涉农信贷投放最多、农村普惠制金融服务和均等化建设贡献度最大的一类机构群体，成为联系广大农民的最佳金融纽带。农村信用社当前的改革的目标是高风险机构全面处置，历史亏损挂账全面消化，股份制改革全面完成，现代农村银行制度基本建立，主要监管指标达到并持续符合审慎监管要求，农村金融服务功能与核心竞争力显著提升。要全面取消农信社资格股，鼓励符合条件的农信社改制组建为农村商业银行。不再组建新的农村合作银行，现有农村合作银行要全部改制为农村商业银行。是一次重大的制度变迁，适应了农村经济、金融环境的变化和农村信用社内在发展的要求。但是，改革并非是制度变迁的全部。实质上，改革恰恰是破坏了原来的制度均衡，使改革后的农村信用社处于一种制度结构非均衡状态，也就是表现为诸多与股份制商业银行这一制度安排不相适应的困境和约束。因此，必需以农村信用社作为新的起点，深化相关改革，调整有关政策，实现新的制度均衡，才能促进农村商业银行实现可持续发展。而农户小额信贷留给农村信用社的又一条出路，从农户小额信贷的实施效果看，农村信用社农户小额信贷促进了农村信用社资产的优化和自身业务的健康发展，进一步增强支农实力，形成良性循环。如今的农村信用社已经是商业化了的独立经济主体，以追求利润的最大化为首要目标。因此，如果农村信用社开展农户小额信贷不能为其带来任何好处的话，其必然会退出小额信贷市场。但是从现实的情况来看，农村信用社开展农户小额信贷的热情不断高涨，这无疑源于农户小额信贷业务的成功实践。2002年，全国农村信用社各项存款比年初增加2589亿元，各项贷款增加1951亿元，不良贷款比例下降7个百分点，实现增盈减亏33.86亿元。从2000年至今为正规、全面试行并推广小额信贷活动。特别是在2001年，中国人民银行颁布的《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》，提出农村信用社基于农户的信誉，在核定的额度和期限内向农户发放不需抵押、担保的贷款，使农村信用合作社农户小额信用贷款已经成为农村信贷市场的主力军。截至2013年1至9月累计发放贷款63,573万元，累收回贷款27,444万元。到期贷款回收率100%。收回贷款利息收入2,887万元，贷款收息率100%，各项存款余额50,923万元比年初增加24,604万元,增加93.48%。从风险的角度看，小额农贷的风险低于企业贷款，而对利息收入的贡献却大于企业贷款；从农户小额信贷与企业贷款的成本收益比较来看，如果考虑坏账损 失这一风险成本因素在内，农户小额信贷总体收益率反而比企业贷款总体收益率 高。因此，作为我国农村金融中坚力量的农村信用社开展农户小额信贷业务不仅是顺应时代潮流，不断满足农户贷款需求的一种积极表现，同时也是培育自身新的金融业务点和盈利点的需要。
二、当前农村信用社小额贷款存在的问题
农村信用社开办农户小额信用贷款、创建信用村(镇)工作，是我国农村信贷管理制度的重大改革，是为民办好事、办实事的具体体现。这一做法简化了农民贷款手续，切实解决农民贷款难的问题，帮助农民解决了生产生活中的困难和问题，同时，也提高了农村信用社的经营效益，实现了“双赢”的目标，较好地发挥农村金融主力军的作用。但农村信用社在农户小额信用贷款中还存在一些突出问题，约束着农户小额信用贷款作用的进一步发挥。
1. 小额贷款的产品结构不够合理
1.1 利率设置不够合理。长期以来，我国支持农村经济发展的重点放在了政府补贴上，所以对"三农”的贷款利率往往比较低，从世界范围来看，所有成功的小额贷款机构，都存在着远高于一般银行的利率。
虽然从2004年起，央行给予了农村信用社贷款利率一定的浮动空间，可以在基准利率基础的0.9倍至2.2倍之间浮动，然而实际中，农民仍然更加看重小额信贷的"扶贫”功能，并认为小额信贷应该实行低利率，许多农村信用社小额信贷实际执行的利率只是在基准利率的基础上上浮20%~40%左右，远低于成功的小额信贷要求的水平。低利率将致了收入无法覆盖成本，信用社积极性很低。
1.2 服务对接不够合理。作为一个金融产品，同其他商品一样，小额信贷应该是在分析消费者的需求的基础上进行有针对性的设计，以满足贷款人需求为目标的，然而信用社的小额信贷产品在满足农户需求方面的设计明显不够。
首先是期限，信用社小额信贷的特点是还款期短，期限一般是半年至一年，有的只有两三个月，这与林业、养殖业的生产周期不适应;其次是金额，信用社农户小额信贷的金额比较小，通常在1000~5000元，对于5000以上的贷款要求成立联保小组才能发放，这样一来，对于较大额的资金需求就得不到满足[2]。
2．贷款的安全性与农业生产的风险性相冲突
目前，我国社会经济发展仍处于社会主义初级阶段，以农户家庭经营为基础的生产方式还将继续存在下去，这一生产方式的基本特点是规模小、抗风险能力弱，一旦遇到较大的自然灾害或农产品市场价格的大幅波动，生产和生活将受到很大的影响。而对农村信用社来说，投入资金的安全性、效益性和流动性是首要考虑的因素，由于当前农业生产的高风险、低收入，导致农村信用社往往会高估农业经营的风险，出现“惧贷”现象，而农户由于对市场信息缺乏了解，缺少对市场前景的判断能力，往往会低估农业经营的风险，出现“盲贷”现象，二者的矛盾将使有限的小额信贷资金难以发挥效用。
3. 小额信贷管理尚不到位
一是农户信用状况资料不齐全。我国目前农村信用体系的发展还不健全，借款人大部分集中于农户中，小额信贷在向农户贷款中存在着小额、分散的特点，而且由于农户很少从正规的金融机构去贷款，因此缺少信用记录，这就给农信社在借款人的分类和管理上造成了阻碍[3]；二是信用评价标准尚不规范，在信贷等级评定时对农户个人信誉、还款记录、所从事生产经营活动的主要内容、经营能力、偿债能力等指标目前尚缺乏一套切合地方实际、科学完整的评定办法，操作过程缺乏科学性和严谨性，信用等级评定主观性、随意性较大；三是贷后管理不到位，有些地区信用评级后没有复核；四是面临清收手段匮乏的压力，小额农贷作为一项信用贷款，主要对象又是中低收入农民。形成不良贷款后，对其进行清收要较其他类贷款难度更大，基本上只限于催收，农村信用社面对不良贷款没有办法。
4. 管理小额信用贷款力量薄弱
从当前发放农户小额信用贷款的情况来看，各信用社一般配备l~2名专职信贷人员，而每个乡镇农户一般都在一千户以上，多的达到4~5千户，如果按10％的农户得到小额贷款的支持，农户最多的要达到400~500户，平均一名信贷员要负责200多户，从贷款的调查到发放，都显得力不从心，选不能满足农户的贷款需求，直接影响了农户小额信用贷款工作的开展。
同时农村信用社在管理中缺乏对员工业务素质和综合技能的系统的培训，导致农村信用社的员工与其他银行和金融机构对比，文化程度相对比较低，管理理念相对保守，风险意识相对较差、信贷操作手段相对老化，在众多金融机构中凸显出管理体系的较多问题。其信贷管理水平远远不能适应“以客户为中心”的信贷经营模式的需要，人员素质和管理水平将严重牵制着农村信用社信贷结构改革的步伐。
5. 信用担保方式和保障资金安全操作非常困难
农户小额信用贷款的贷前调查，在很大程度上依赖乡村党政组织的推荐、介绍，对农户信用状况的评估也更多的是建立在感性认识而非理性分析的基础上。信誉低者偏好赖账，发展潜力小的农户对资金需求大，需求最急切，有些农户在签约前会隐瞒自己的信息。这样，农村信用社在签订贷款合同之前，并不充分知道债务人类型，同时，农村信用社在给农户发放贷款后，由于农户居住分散、交通不便、贷款额度小、笔数多、户头多、工作量大，使得监督农户不要从事那些可能会使贷款难以偿还的事情显得困难，进而影响信用社收益行为，导致农户小额信用贷款的发放带有一定的盲目性。此外，由于部分地方政府的“短视”，有些地方对信用村的建立做表面文章。对农民资信的评定，把关不严，敷衍了事，结果使评出的信用等级与实际情况严重不符，信用村农户贷款到期偿还率较低，甚至出现有些农村信用社对借款逾期多年的农户也发给“贷款证”的情况。
6. 缺乏政策上的有力扶持
当前政策上对信用社的定位不明确，造成信用社在功能上更偏向于扶持农村建设的性质，造成太多的利益外溢，因为其经济行为所产生的社会收益是无法体现在其收益表上的，也就是外部化了，而且在现有体制下又得不到合理补偿，甚至还有可能承担部分社会成本。使农村信用社在农户小额信贷的推广过程中不能轻松上阵,既背负着沉重的历史包袱,又受到多方面的制约[4]。这与当前的信用社改革方向还存在差别，也不利于提高信用社的活力的激发。
三、解决当前信用社小额贷款存在的问题，促进信用社信贷发展。
1. 优化结构和运作方式，保证科学的运行机制
增资扩股提高资本实力。增资扩股是当前农村信用社提高资金实力和防御金融风险能力的重要手段。受历史包袱，经营效率，分红能力等原因的影响，农信社增资扩股工作成效不大。当地政府应当出台鼓励政策，与农信社联合引导农户、城镇居民、乡镇企业等民营资本对农信社投资，农信社内部应加强管理，对新增的存贷款重新规范经营，发展壮大农村信用社的资金实力，加大信贷支农力度。
1.1 贷款利率在浮动幅度内区别对待。央行允许农村信用社的贷款利率在基准利率的基础上最高可上浮2.3倍，但并不意味着每个农村信用社的执行利率为浮动的上限。农户小额信贷具体的执行利率要结合到当地的农村发展水平，综合考虑以下三个因素: 一是资金和服务成本; 二是拟获取利润; 三是真实贷款利率水平应大于零。一方面发挥高利率的过滤功能，另一方面又要给农村信用社带来一定的利润，同时还要保护中低收入农民的利益。农村信用社在小额信贷定价方面，应该针对不同的客户、不同的用途，合理细分，制定差别化的信贷利率。
1.2 贷款期限与金额要和生产周期和实际资金需求量匹配。农村信用社应该充分利用其多年来扎根于农村、服务农民、对农业生产情况熟悉的先天优势，针对农户具体投入的项目资金回笼周期来确定农户贷款期限，切实满足农民的实际需求。农户小额信贷的贷放金额以“小”为特征，但是其额度的确定应充分考虑农户生产经营对资金的实际需求量，以满足农民生产经营的信贷需求为目的，而不是拘泥于绝对数量上的“小额”，实际上收不到支农的效果。
1.3 规范操作流程，加强内部控制。农村信用社小额信贷发放的各个环节要实行计划管理。首先，信用站根据所在地域内农户及社员的贷款申请-年度生产计划向信用分社提出贷款，在经过信用分社审查之后上报信用社，信用社再根据信贷资金多少和农业生产需要下达小额农业贷款计划，各分社和信用站依据信用社的贷款计划进行贷款发放[5]。信用站具体负责每笔贷款的审批、发放、管理和收回，是整个小额信贷的实施者。信用社根据当年生产收入情况，下达农户小额贷款收贷任务，原则上是当年贷款当年收回。
1.4各地农村信用社、县级联社要定期进行检查，采取各种形式，及时了解和掌握贷款发放的情况，保证贷款发放公正、合理，防止以贷谋私、人情贷款和违规贷款!对发放人情贷款、违、规贷款、以贷谋私的要及时予以纠正并查处，同时向社员如实公布处理情况。农村信用社要对小额贷款实行定期检查，分析农户小额贷款发放、使用、管理过程中出现的新情况、新问题，及时采取有效措施并加强指导。通过严格管理，定期检查，使小额贷款流程更规范，管控更严格。
1.5 加强对人员的管理和提高其素质。一是要合理核定信贷岗位，充实调整信贷人员，使信贷人员数量达到员工总人数的30%。要优先选拔年轻的、文化层次较高的，思想作风优良、与农民感情深厚的人员，把他们充实到信贷岗位锻炼。成绩突出的，要优先提拔，提高信贷人员的群体活力。二是强化员工培训，提高信贷队伍的整体素质。通过建立规范的培训管理程序，保持信贷人员教育、培训、技能、经验、职务锻炼、知识更新等工作的持续开展。重点对信贷人员进行敬业爱岗教育和责任心的培养，积极培育其市场意识、营销意识、分析问题和解决问题的能力。三是建立贷款责任追究制，切实加大对违规违纪放贷行为的查处力度。继续严格执行贷款发放的终身责任追究制。进一步完善贷款“四包”（即包放、包管、包收、包效益）内容，并加强经常性的检查。同时，对信用社员工实行考试、考评、考核“三考”制度，定编定岗定责定任务，真正做到能者上、平者让、庸者下、差者退，调动干部职工敬业爱岗争上游、尽职尽责创一流的工作积极性，建立起有效的竞争激励机制[6]。
2. 建立体系机制，防范贷款风险
由于受自然风险和市场风险的双重影响，农业是一个低收益的弱势产业。自然灾害是不以人的意志为转移的，而市场风险存在着许多人为因素，要由地方政府、农业部门和信用社建立农民信息中心，通过增加对农民的产前、产中、产后服务，增强对市场的分析、预测功能，为农民提供必要的信息咨询服务，通过信息咨询和市场价格的调节，加强农民对市场的认识和了解，种什么、不种什么，由农民自己来决定，不能采取行政化的手段强制农民，更不能采取垄断经营的手段侵害农民的利益。这样才能充分调动农民的积极性，使农民增产义增收，贷款的偿还也得到保障。同时，地方政府要从农业发展的高度和从农民的利益出发，与农村信用社共同出资建立农户小额信用贷款保险基金，以解决农户小额信用贷款风险的补偿问题，确保农民增收和信用社发展。
3. 完善政策法规，理顺外部政策环境
一是建立健全和完善有关法律法规，明确农村信用社的性质、职能定位，使农村信用社业务经营在法律保障下正常开展。二是理顺农村信用社发展农户小额信用贷款的政策环境，对农村信用社办理的农户小额信用贷款要免征营业税，通过这种机制鼓励农村信用社增加对农户贷款的投放；三是采取有效措施帮助农村信用社消化历史包袱，减少资金占压，增加支农资金供应。
参 考 文 献
吴晓灵,焦瑾璞. 中国小额信贷蓝皮书 [M].经济科学出版社,2010.
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