对农村金融体制改革问题的思

一 农村金融体制改革的基本范畴

二 农村金融改革经历阶段及改革内容

（一）农村金融改革经历阶段

（二）农村金融改革内容

三 当前农村金融现状及特点

 （一）当前农村金融现状

 （二）当前农村金融特点

四 农村金融体制改革途径、政策及运行环境

（一）农村金融体制改革途径

（二）农村金融改革政策

（三）农村金融体制改革需要的运行环境

五 农村金融体制改革的思考

内 容 摘 要

摘要：伴随着我国农村经济30余年的发展，农村金融体系一直处于改革探索之中，在推动农业农村经济社会发展中发挥了举足轻重的作用，但也存在诸多问题和障碍。新时期探讨深化农村金融体制改革和创新的路径选择，应将其置于整个农村经济社会发展全局和统筹城乡一体的政策背景下予以思考、审视和定位。着力构建分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融体系，显著增强金融服务“三农”的功能，创新金融服务产品，不断提升农村金融体系的服务供给

能力，推动新农村建设和统筹城乡发展。

关键词：农村金融体制改革；现状；特点；困境；途径

对农村金融体制改革问题的思考

 近年来，随着我国农村金融需求的演变，虽然农村金融服务水平有所提高，但仍不能满足农业和农村经济发展的需要。如何顺应农村金融需求演变趋势，推进农村金融改革，改善农村金融服务，创新适应农村需求的金融体系，是亟待解决的课题。

一、农村金融体制改革的基本范畴

我国的农村金融体制改革，可以分为广义农村金融体制改革和狭义农村金融体制改革两个范畴。广义的农村金融体制改革，包括农村政策性金融、商业性金融、国家对资金流动的引导、农村融资媒介的创新和发展、如何为农村金融组织安排连续的正向激励机制使农村金融组织不断向上、农村金融机构的退出机制以及订单农业、农产品期货市场、农业保险的发展等问题。狭义的农村金融体制改革具体指以农村信用社为主的改革。

二、农村金融改革经历阶段及改革内容

（一）、农村金融改革经历阶段

改革开放30年来,中国的农村经济结构和农业组织形式都发生了深刻的变化,与之相适应,农村金融制度也进行了多次变革。改革开放前,为适应高度集中的计划经济体制,我国实行的是“大一统”的金融体系,国家直接控制金融资源,全国只有中国人民银行一家银行,它是具有行政机构与金融企业双重职能的实体。在此期间,为农业和农村部门提供金融服务的主要是中国农业银行和农村信用社。但是中国农业银行先后几次设立,很快又被撤销。农村信用合作社也经历了曲折的发展历程,失去了应有的独立性,更扭曲了农村信用社的合作性。改革开放以后,我国农村金融体制改革主要经历了两个阶段：第一阶段即以满足农村金融需求为主的增量改革阶段(1979—1995年),这一阶段的改革主要包括恢复与改革中国农业银行、改革农村信用合作社、放开了对民间信用的管制、成立农业发展银行。此外,在这一时期,其他非银行类金融机构也得到了恢复和发展,形成了以农业银行为主导,农村信用社为基础,其他金融机构和融资方式为补充的多元农村金融体系。第二阶段即以提高金融系统效率为主的存量改革阶段(1996年—至今),这一阶段的改革主要包括加快农业银行商业化步伐、深化农村信用社改革、调整农业发展银行的业务范围、规范民间金融活动、鼓励中小金融机构的发展。 然而,这些变革并没有从根本上解决农村金融服务与农村经济发展之间的矛盾。

（二）、农村金融体制改革内容

　农村金融体制改革是一项涉及广泛的系统工程，需要进行深入研究，从多方面加以推进。具体包括：深化农村信用社改革，把农村信用社办成产权清晰、管理科学、约束机制强、财务上可持续发展、坚持商业性原则、主要为“三农”服务的金融机构。继续完善农村政策性金融服务，明确中国农业发展银行作为国家政策性银行的职能定位，形成农村政策性金融与商业性金融分工明确、各负其责、共同支持农村经济发展的格局。尽快停止对新增邮政储蓄实行利差补贴政策，并结合邮政储蓄体制改革，解决存量部分的利差补贴问题。参考有关国家在社区发展与再投资的立法及实际经验，要求有关存款类金融机构对县域经济发展提供必要的信贷支持。发展农业保险、大宗农产品期货等，分散农村信贷风险。探索建立农村存款保险机制，保障农户存款与农村金融机构的可持续发展。逐步放开县及县以下贷款利率，确保农村金融机构的利差能抵补成本和风险。实事求是地认识民间借贷的作用，规范和引导民间借贷，积极探索新的农村金融组织形式和金融产品。 

三、当前农村金融现状及特点

（一）、当前农村金融现状

　1、造血不足，加上失血过多造成了“三农”的严重贫血。农民贷款难一直是压在农民心头的老大难问题，输血不足是造成“三农”贫血的原因之一，但是造血不够、失血过多也是导致“三农”问题较为突出的重要原因。农村的造血机制远远不能满足其金融服务的需求。从国务院发展研究中心调查结果显示，农民真正能够从正规机构得到贷款的大约只有20％左右，额度基本上是30000元左右，而且生活类借贷多于生产性借贷，资金使用的效益尚处于较低水平。一方面，银行惜贷；另一方面，农民对贷款的需求却不能满足。合法金融的缺口就由非法金融、不正规金融活动代替，并日趋活跃。 

2、农村财政公共品供应不足导致金融财政化现象严重。目前，我国中西部地区的地方财政尤其是地、县以下财政大多是吃饭财政。在中央、省级政府掌握主要财力的布局下，县乡政府财力薄弱却承担了义务教育、基本医疗经费，当然无力承担基础设施项目建设。沉重的乡村债务已成为影响农村金融机构发展的重要因素，乡村债务主要靠拖欠农信社解决，债务金融化相当严重。这种做法直接影响了金融机构资产的质量。不少由政府牵头、企业出面贷款的公共设施项目，形成了大量的不良贷款。金融与财政的互相渗透，不仅导致了金融机构的道德风险，也助长了政府部门的道德风险，结果是形成大量的不良资产，财政再出钱核销呆账，这中间就存在资源浪费和效率低下的问题。 

3、农村金融机构监管缺位，风险状况较高。农村金融机构的资产质量普遍不高。农村金融机构的资本充足率严重不足，有关金融专家称“很难说城乡金融机构之间在资本充足率方面差多少，因为农村金融机构基本上这个指标都是负数；中国银行业的主要金融风险已经从不良资产问题转移为机构发展不平衡、地区发展不平衡和城乡发展不平衡。”目前，政府对农村金融市场缺乏有效监管。农信社改革后交给了地方政府管理，但又不赋予其监管职能。这种制度安排使地方政府可以任意干预农信社的日常经营活动，但不用承担相应的风险和成本。如果不对省联社管理权限进行限制或规范，新一轮的大面积亏损不可避免。同时对农村金融监管的不到位还助长了民间金融的活跃，一些民间金融活动已经成为孕育地下经济的温床。特别是高利贷现象不仅提高了资金使用者的生产经营成本，而且伴随着其他犯罪现象的产生。 

4、机构布局不合理，功能交叉，缺乏协作。目前，在农村设立营业场所的金融机构大致包括：农业银行、农发行、农信社、邮政储蓄。此外，国家开发银行、进出口银行的个别业务涉及到农村业务。其中农业银行属于商业银行，商业资本的逐利性促使其陆续淡出农村领域，转向县域金融；农发行作为唯一一家专业支农的政策性银行，业务单一已经逐渐演变成“粮食收购银行”；农信社几乎成为农村金融市场上唯一的正规金融组织，但其经营存在明显的地域限制，加上包袱沉重，实力薄弱，无力满足农村发展的金融服务需求。在农村实际上形成了农信社“一家独大”的局面，尚没有形成针对不同客户、不同需求，提供差异性金融服务的农村金融体系，导致农村金融供给总量不足、金融产品单一、服务质量较差。农发行无力从事农业基础设施建设、扶贫开发等支农事业，而作为商业机构的农业银行、农信社承担了大量的政策性金融业务。政策性金融与商业性金融不分，大大降低了商业性金融的效率。迫于政策压力，商业化改革后的农行与农信社承担了一部分政策性业务，但在利益机制驱动下，支农贷款比重逐年下降

（二）、当前农村金融特点。

1、商业银行和农村发展银行机构和职能萎缩，已经基本上丧失了信贷支农功能。国有大型银行在商业化改造过程中，从县乡撤减机构收缩业务，农村整体资金供应能力下降。

2、现有基层金融服务机构缺乏有效的金融技术和产品与借款人之间的合作存在制度和技术障碍：金融机构难以把握应对农业的自然风险和市场风险。农村微贷款中有一部分是用于日常生活之需，与传统金融机构贷款的生产性用途相悖农村信用社受到行政干预和利润导向行为，满足需求作用有限 

3、国有商业银行和农村信用社资产质量差，亏损严重，风险大，服务水平低，贷款手续繁琐，时间过长。农村金融的笔数巨大，但单笔资金数额小，信息不对称，耗时多成本高。传统银行要求房屋，土地等抵押物，基层农户和个体缺乏抵押物，难以满足银行的要求。

 四、农村金融体制改革途径、政策及运行环境

 （一）、农村金融体制改革途径

1、加强有效的农村金融监管体制。为建立多样化、有序分层的农村金融体系，有必要创新监管模式，实施中央和地方的分级监管。可以将省联社改革为地方金融监管机构，赋予地方政府部分监管权，如对信用社的监察审计职责、保证债权法律主体，承担部分防范和化解信用社风险的责任，特别是要规定在辖区内的金融机构出现支付危机时地方政府应承担的救助比例。金融机构市场准入仍由银监会负责。并要适当放松金融市场准入，允许民间资本进入金融领域；通过立法使民间借贷走向法制化，并将其置于政府的监管之下。 

2、积极创新农村金融服务。首先是金融服务创新。积极探索完善金融服务“三农”的区域合作模式；完善信息技术服务，保障网络的稳定性；拓展服务手段，推广网上银行、电话银行、咨询等业务。其次是金融产品创新。一是设置农村基础设施建设专项贷款、农田水利改造专项贷款、大型农业机械按揭贷款及租赁业务；二是探索发展定单农业，农业生产资料购买贷款、科技兴农推广贷款等品种；三是开发农产品专业市场和电子化信息网络市场的贷款，以外贸和新兴领域企业为服务对象，以仓储、配送、分销等为主要内容的物流服务贷款品种。 

3、进一步厘清农村金融格局。一是深化农村信用社改革，发挥支农主力军作用。把农村合作金融机构分期分批逐步建成产权明晰、经营有特色的社区性农村银行机构，加大对农业产业化的支持力度，向农户提供小额农户贷款、种养业贷款等形式的农业产业化贷款，增加农村助学和消费信贷的投入。二是加快政策性银行改革，完善政策性银行运行机制。扩大业务范围和服务领域，发挥好农业综合开发等政策性专项贷款职能。三是加快农业银行改革，加大对农村的市场化支持力度。通过国家注资和重组，把农行整体改造为国家控股的股份制商业银行。 

4、健全农村公共财政体系。一是要通过农村公共财政直接投资以改善农村投资环境。二是逐步完善农村社会保障体系，包括居民生活补助和救助、基础的生产生活设施和文化教育支出，还包括农户个体生产及合作组织的补助，促进农村金融机构的市场化运作。只有公共财政发挥其应有的作用，农村金融才能正常进行。同时还要要建立政策金融的财政补偿机制。国家应整合对农村的资金投入，区分国家必需的财政投入和国家予以补偿的财政投入。向有政策性金融业务的机构提供贴息资金和呆账损失的弥补，用少量的财政补贴引导社会资金流向农业和农村经济，满足农业、农村经济结构调整的资金需求。 

（二）、农村金融改革政策

发挥货币政策作用。对农村金融机构，尤其是农村合作金融机构和新型农村金融机构应继续实行差别存款准备金政策，增加可运用资金，提高信贷支农投放实力。应不断改进和完善支农再贷款政策，更好地发挥支农再贷款作用，重点用于支持粮食主产区和西部地区的农村信用社发放农户贷款。同时，应择机推进农村利率市场化改革。 

发挥财税政策作用。鉴于农业贷款的高成本、高风险和低收益特点，通过对发放农业贷款、农村保险的机构或贷款（投保）对象，提供财政贴息、保费补贴等方式合理补偿，提高风险覆盖能力，逐步使农村成为商业可持续领域，增强“三农”投入的积极性和主动性。要充分运用好农村金融机构优惠税收政策消化历史包袱，应在一定期限内，继续保持减免农村金融机构营业税、所得税政策，缓解高成本压力，提高农村金融机构的生存能力。 

发挥监管政策作用。在严格监管的前提下，实施支持金融创新的监管措施，适时适度放宽资金、机构和业务准入门槛，吸引各类资本到农村地区投资，构筑城市资金流向农村的渠道。鼓励符合条件的农村金融机构按市场原则投资、收购、兼并、重组中西部地区的农村金融机构，在提高金融体系健康度的同时，加大对西部地区资金投入。研究农村金融机构差别化监管收费政策，发挥好监管政策对农村金融的引导作用。 

（三）、农村金融体制改革需要的运行环境

 一是需要相应的法律和制度环境支持，对于农村金融机构包括政策性金融机构、商业性金融机构以及非正规性金融机构，目前还都缺乏明确的法律规范。 

　二是需要有关的宏观政策支持。对于商业性或政策性农村金融机构，在准备金管理、再贷款利率等方面，现有的制度安排还不是很合理，需要研究更符合现实情况的管理措施。 

三是需要基础设施建设的支持。道路、教育、医疗、水电、通讯和法律支持等公共产品供应不足，也制约了农村商业金融服务的改善。 

四是一些配套改革也非常重要。例如，尽管有的农村土地制度使农村土地和房产已进入市场，也不能成为抵押品和担保品。农村社会保险、医疗保险以及教育、投资等方面的现有体制都在一定程度上对农村金融市场发展构成了阻力。 

五、农村金融体制改革的思考

1.充分调动和发挥商业性金融机构的支农发展功能。按照国务院面向“三农”、商业运作、择机上市的原则，农业银行股份制改革已经基本完成。今后工作的重点是加快推进农业银行“三农事业部”改革和完善其运作机制，稳定和发展农村地区的网点及业务，利用其在县域资金、网络和专业等方面的优势，加大对农业产业化、农村基础设施的支持力度，更好地发挥农村金融体系的骨干作用。邮政储蓄银行的特点是以小额贷款为特色，以农户、各级工商户、私营企业主为主要服务对象，今后工作的重点应是充分发挥其在农村地区的储蓄、汇兑和小额贷款功能，促进资金回流农村。 　　2.进一步完善农业发展银行的政策性服务功能。适应粮棉油流通体制改革的新情况，农业发展银行在为粮棉油等农副产品收购提供融资支持的同时，应积极开展在政策性指导下有资本金约束的、与“三农”密切相关的业务，着力支持农村地区基础设施、生产环境、社会保障等公共项目建设，充分发挥农业政策性银行的导向职能。 　　3.深化农信社产权制度及其组织形式改革，切实发挥其联系农民“金融纽带”和支农发展“主力军”的作用。伴随农信社改革的逐步深入，新时期要按照市场化原则，以股份制为导向，全面深化农信社产权制度、法人治理、内控机制等各项改革，理顺管理体制，维护和保持县(市)联社的独立法人地位，促其真正发展成为服务“三农”的社区性金融机构。 　　4.积极发展农业保险和农村信贷担保组织等非银行类涉农金融机构。按照政府政策扶持、公司商业运作的原则，建立农业保险补偿与风险分担机制，构建多元化农业保险体系。政府应通过立法明确财政预算补贴农业保险的责任，建立各级政府财政、金融、税收的支持体系。通过减免营业税、所得税等方式，对经营农业保险公司的经营费用予以补贴。也可采用“大农险”、“以险养险”、“保险共同体”等方式，在政策扶持的基础上补贴农业保险。同时，采取由中央与地方财政、金融机构、中小企业等共同注资，或向社会发行债券和社会捐资等形式，探索建立针对农村的信贷主体，尤其是中小企业贷款的担保基金、信用担保机构及其风险补偿机制，分散信贷风险，促进信用担保体系健康发展。 转贴于 233网校论文中心

5.培育发展新型农村金融机构，增强农村金融服务体系的动力和活力。针对农村信贷服务需求特点，充分利用国家“适度调整和放宽农村地区银行业机构准入政策，鼓励发展适合农村需要特点的新型金融机构”的政策时机，大力培育发展新型农村金融机构。同时，鼓励大中型银行站在推动城乡统筹发展，促进金融资源优化配置和发挥金融支农杠杆作用的战略高度，在培育发展村镇银行、贷款公司等新型金融机构中积极作为，不断提升对农村经济发展的金融服务供给能力。 　　6.统筹推进农村金融服务产品创新，不断提升农村金融服务质量和水平。新时期，应结合农村金融服务需求多样化、涉及范围点多面广的特点，围绕金融服务满意度、便利度和贷款可获性的要求，着力推动农村金融产品、服务和机制创新。在农村中小企业、农民专业合作社和其他农村信贷领域推广发展农户小额信用贷款、农户联保贷款等低成本、可复制、易推广的农村金融产品；将保险、代理、租赁、保管、担保、个人理财、信息咨询、银行卡等新型金融产品和服务推广覆盖至整个农村；鼓励各类银行业金融机构开展业务合作，积极开办银(社)团贷款和代理业务，探索发展农产品期货等农村金融业务合作机制，构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，不断提升农村金融服务质量和水平。 ://w

 

参 考 文 献

【1】董晓林 我国农村金融发展与创新 2009年10月

【2】许桂红 肖亮 农村金融体制改革与创新 2009年5月

【3】兰静 中国农村金融体制改革问题浅析 2010年5月

【4】汪小亚 农村金融体制改革研究 2009年9月

【5】王家传 中国农村金融：观察与思考 2009年3月

【6】江能 中国农村金融改革与发展问题研究 2012年8月