目 录
一、我国养老保险体制路径变迁的分析
二、关于我国养老保险体制路径的统一
三、我国农村养老保险制度存在的困难及应对措施
四、健全我国城乡养老保险制度的几点建议
内 容 摘 要
新中国成立伊始，我国就建立了养老保险制度。到现在，已经有60多年的发展历程， 经过这60多年的探索与改革正式确立了以“统账结合”为标志的混合型养老保险体制。城镇企业职工的养老保险制度正在改革和完善中，基本上建立了“社会统筹”与“个人账户”相结合的模式。农村正在积极探索“个人账户”、“储备积累”的养老保险模式。随着人口老龄化、农村城镇化发展趋势，养老保险将面临许多重要问题急待进一步探索和研究。
而在中国社会中，老年人是一个弱势群体，在竞争日益激烈的社会中，很多老年人不想靠子女生活，而同时很多子女也难以承担赡养老人的义务，在这种情况下，养老保险则成为老年人老年生活的保障。而我们，就要对其的产生发展进行回顾，并对其日后的发展进行展望。
我国养老保险制度的回顾与展望
新中国的养老保险制度起步于20世纪50年代初期国家颁布的《劳动保险条例》和《国家工作人员退休条例》，其保障对象是城镇机关、事业单位和国有企业职工，且以国有企业职工为主体。其主要特征是由国家规定统一的养老待遇，各类单位和企业支付养老费用，国有企业的经营由国家统付盈亏。这实际上是一种享受对象经限定的由国家统一管理并保证发放的现收现付型养老保险体制。而经过60多年的发展历程，中国的养老保险制度在支付条件、待遇标准等方面都发生了深刻的变化，其中原因何在……
一、我国养老保险体制路径变迁的分析
60多年来，我国养老保险制度发展经历了三个阶段，虽然都是在社会主义的基本政治制度之上为人民谋福利，但细细想来，这三个阶段搞养老保险的目的和具体内容各不相同。
（一）第一阶段(1951一1984年 )，其中又分三个历史时期:
1．初建社会化养老保险制度。从1951年开始到“文革”前，我国初步建立了养老保险制度，不仅规定了统一的支付条件、待遇标准和交费比例，而且规定劳动保险金的 30%上缴全国总工会作为社会保险总基金，对各地和各企业进行调剂，实际上实行了全国统筹。可以说，这一时期我国的社会保险制度起点确实高，发展相当快。
2．动乱导致养老保险制度的“沉降”。1966年开始的“文化大革命”对各项工作造成了灾难性的损失，社会保险制度也未能幸免。在机构被撤、资料散失、政令不通的情况下，1969年2月财政部发布 《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见 (草案 )》，宣布取消了社会统筹的养老保险制度，使之变成了企业保险。这一时期，制度虽然“沉降”，不再实行社会统筹，保险标准仍能维持下来；人民生活水平提高缓慢，但基本待遇尚能支付。
3．整顿、规范和探索。我国养老保险制度发展的第一阶段几经波折，起伏跌宕，但发展的线索是清晰的。50 年代后期计划经济体制逐步形成，在其后的多年里，虽然退休人数不断增长，但养老保险3%的筹资比例始终未变，这显然没有顾及职工的养老积累问题，只是在当时的退休规模下实行资金调剂，目的是集中更多的资金用于经济建设。我们应当看到的是，实行与计划经济体制相适应的养老保险制度是当时条件下的必然选择，它也不是完全没有积极效应的:计划经济时期集中资金建立起比较牢固的国民经济体系，形成了规模巨大国有资产，虽无社会保障积累资金之名，但确实也为今天解决养老保险的历史债务问题奠定了物质基础。
（二）第二阶段 (1985 一2000 年)，主要干了三件事。
1．重建社会统筹制度，完成否定之否定循环。1984 年，以党的十二届三中全会 《关于经济体制改革若干问题的决定 》为标志，我国经济体制改革进入以城市为重点以国营企业为中心的时代。虽然多年之后才提出社会主义市场经济体制的概念，但以今天的视角来看，十二届三中全会的决定实际已揭开了从计划经济转向市场经济的序幕。在这个大背景下，谋求成为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者的企业，再不能容忍 自我负担、畸轻畸重的养老保险制度了。于是从1985年起(少数地区从1984 起)各地纷纷进行了重建养老保险社会统筹制度的试点。1991 年，国务院颁布 《关于企业职工养老保险制度改革决定 》，在全国重新实行养老保险社会统筹制度。从1951年开始建社会统筹，经过1969年的沉降，到191年重建社会统筹，历史兜了个大圈子，似又回到本来 的起点；但这不是简单的回归，而是典型的“否定之否定”的螺旋上升—不仅制度的覆盖范围扩大了，而且制度依从的体制已不是计划经济，而是市场经济。
2．完善养老保险制度，形成新的体系架构。经过 10 多年改革，我国的养老保险制度 出现了完全不同以往的崭新面貌:初步搭建了基本保险、补充保险(企业年金)、个人储蓄性保险的多层次体系框架，与国际上流行的“三个支柱”保障理论相契合；实行了企业与职工个人共同交费，国家财政补助的筹资政策，年度收支规模超过 了200亿元，建立了社会统筹与个人账户相结合的模式，使公平与效率的原则得到更充分的体现；开始形成养老金的正常调整机制，使离退休人员能够分享经济和社会的发展成果。
3．确保养老金发放，实施社会化战略。1998 年，国有企业改革进入了攻坚阶段。为了解决好攻坚中不可回避的下岗职工和离退休人员的生活保障问题，党 中央、国务院提出了“两个确保”的方针，养老保险工作的目标集中在确保基本养老金的按时足额发放上。其后3年，企业离退休人员基本生活保障状况发生了根本性转变。到2000年底，90%以上的企业离退休人员基本养老金实行了社会化发放，原来普遍实行的差额缴拨的不规范做法基本改为全额征缴，一些地区正在向企业退休人员社区管理的目标迈进。尽管仍有不少矛盾和困难。但总体来看，离退休人员基本生活比以前有了更可靠的保障，群众情绪平和，企业负担减轻，政府信誉提高，社会秩序稳定。这一阶段历时九年，基本的运行轨迹是改革。
（三）第三阶段 (新世纪最初的2000于一 2015年 )21 世纪初，党的十五届五中全会提出了“要加快形成独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系”的要求，国务院制定了完善城镇社会保障体系的方案，并决定在辽宁省进行试点，明确基本的发展目标是建立健全既适应市场经济体制要求，又适应人的全面发展的养老保险体系。
1．完善四大结构：一是完善制度—法律结构，二是完善资金筹集—运用结构，三是完善组织管理结构，四是完善技术支持结构。
2．确立三大尺度：其一，它是一个社会化的体系，即独立于企业事业单位之外的、由社会机构承担管理服务职责的体系。其二，它是一个相对稳定、可持续发展的体系。其三，也是最根本的，它是一个保证退休者能过上体面生活的体系，即政府调动各方面力量来保障和提高退休者的生活质量。除物质生活之外，还包括人文关怀，包括创造使他们能够追求和实现自我价值的环境。
二、关于我国养老保险体制路径的统一
（一）实行退休费用社会统筹改革。从1984 年就开始在部分地区进行试点，社会统筹就是企业和职封巴养老基金交纳在一起，由社会来管理，资金运作方式为现收现付制。
（二）实行部分积累的基金模式。1991年，国务院在(关于企业职工养老保险制度改革的决定》中，明确指出养老保险要分为社会统筹和个人积累两部分，从而明确提出了国家只承担有限责任的问题，并明确提出职工的养老既要提倡社会互济，又要提倡自我保障，既要讲求公平，又要讲求效率。
的原则。
（三）建立杜会统筹与个人账户相结合的养老保险制度。1995 年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知 》进一步确立了统账结合的模式。随后，国务院发现各地的改革试点工作五花八门，结果限制了职工的跨地区流动。因此在1997 年下发了 《建立统一的企业职工基本养老制度的决定 》，从而统一了企业的缴费率、个人账户模式和基本养老保险金计发办法。
（四）打破了“企业 自保”的模式。但绝大多数省实行的是县、市级统筹，共济层次较低，还有n 个省中央直属部门的企业实行行业统筹，不参加所在地的养老保险统筹。基本养老保险基金被市县和行业所分割，承担风险的能力大大减弱。为此，1998 年 《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关 问题的通知 》要求在当年实现省级统筹和行业统筹移交地方管理，使基本养老保险制度更加规范、健全。
综上所诉，我国城镇企业职工的养老保险制度正处在改革完善过程中:在体系结构上，统一了基本养老保险制度，并鼓励发展企业补充养老保险和个人储蓄性保险、在制度模式上，基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合，补充养老保险实行市场化运营和管理；在基金筹集上，基本养老保险以企业和职工的缴费为主，国家财政给予必要的补充，目前正在拓展筹资渠道、在统筹层次上，部分地区实现了省级统筹或建立了省级调剂金。
三、我国农村养老保险制度存在的困难及应对措施
我国农村养老保险模式的探索和研究与城市相比，农村一直是我国社会保障的最薄弱地区。在计划经济时代，我国农村绝大多数农民基本上处于国家社会养老保障体系之外。为此民政部对农村社会养老保险制度进行了积极的探索。
（一）采取个人账户、储备积累的模式根据我国农村实际并借鉴近年来国外社会保障制度改革的成功经验，我国农村社会养老保险采取了个人账户、储备积累的模式，主要内容:
1.个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持
2.建立个人账户，个人缴费和集体补助全部记在个人名下，属于个人所有，养老金领取标准主要取决于交费的多少、积累时间的长短和基金收益
3.以县为基本核算单位，由县级统一收费，基金主要集中在县级管理，主要用于存银行和购买国债
4.农村各类从业人员 (包括乡镇企业职工 )参加统一的社会养老保险制度
5.政府组织引导和农民自愿相结合。这种做法个人、集体、国家三者关系明确，强调农民自我保障为主，国家财政没有负担，同时有利于农村劳动力的流动和劳动力市场的形成。这种模式选择适应我国社会主义初级阶段二元经济的特殊国情，体现了自我保障为主、互助互济为辅、不给政府背包袱的原则。
(二) 选择“个人账户、储备积累”模式的原因我国农村养老保险选择“个人账户、储备积累”的模式适应了我国农村实际情况和国际养老保险改革的趋势。其主要理由:
1.国家无力也不必对农村所有人员承担直接的无限责任，社会保障改革的方向，就是淡化政府在社会保障中的责任，改变过去大包大揽的做法，强化个人的社会保障意识。
2.乡镇企业的雇主和农民工都无力承受城镇企业养老保险的费率。我国的乡镇企业是农村工业化的产物，多数是劳动密集型和“资源加工型”是微利企业。国家没有对乡镇企业投资，也没有理 由要求它建立统账结合的养老保险制度。
3.个人账户、储 备积累的养老保险模式较为灵活，适用于乡镇企业、个体工商户、自由职业者以及依靠土地征用费和房屋出租生活的农民，不失为一种现实的选择。
4.建立个人账户，将交纳的保险费记在个人名下，账户上的资金所有权归个人所有，责权清晰，有利于提高农民参保的积极性；建立个人账户，使国家承担有限责任，避免国家背上沉重负担；建立个人账户与城镇职工养老保险制度改革的方向是一致的，便于形成统一的养老保险制度。
四、健全我国养老保险制度的几点建议
（一）目标：
在近两年内尽快建立城镇企业职工基本养老保险基金投资运营机制，在2015年前建立行政事业单位基本养老保险制度，解决农民工分别纳入城镇企业职工基本养老保险和农村养老保险的问题，并相机推进补充养老保险制度建设；在2020年前解决城镇企业、行政、事业单位的基本养老保险制度并轨问题，实现城镇基本养老保险制度的统一和规范；2025年在我国城镇化取得突破的基础上，争取实现城乡居民基本养老保险制度的统一。
（二）原则：
1．积极稳妥、周密准备。养老保险制度改革事关全局，目前养老保险制度面临制度缺位和“碎片化”同时并存的矛盾，要先补缺，后合并。近3-5年内，主要建立城镇企业职工基本养老保险结余资金投资运营机制和建立行政事业单位职工基本养老保险制度。然后，按照先城镇、后城乡的次序，逐步合并基本养老保险制度。每一项改革都要周密部署，对改革涉及的每一个细节和可能出现的问题都要事先预估，做出应对方案，不能盲目从事，提高预见性和针对性，确保每一项改革的稳步推进和实效明显。
2．攻坚克难、稳打稳扎。当前我国养老保险制度改革面临诸多问题，不可能一下子都解决，要分清轻重缓急，抓住当前养老保险制度改革的难点和重点，打破现有利益格局，从制约养老保险制度统一、规范和可持续的难点入手，选择一至两项制度重点推进，比如城镇职工基本养老保险结余资金投资运营制度和行政事业单位基本养老保险制度改革，打破僵局，实现养老保险制度改革的新突破，逐步实现养老保险制度的规范与统一，提高养老保险制度的可持续性。
3．试点中推进，完善中扩围。涉及全局利益的改革，要审慎推进，可以选择不同地区、不同行业、不同阶层进行试点，在试点中发现问题，修正方案，提高改革办法的可行性和操作性，同时通过完善改革方案扩大试点范围，再在扩围中完善改革办法，最终找到统一、规范的改革办法，形成统一的、规范的制度，实现改革的目标。
4．多方协同，上下联动。改革涉及到地区利益、部门利益，要推动事关全局的任何一项与养老保险制度有关的改革，必须在思想上统一认识，行动上步调一致，政策制定与实施者共同推进，利益相关方共同参与，才能有效地推进和实施改革，使改革达到预期目标。
5．尽快建立城镇企业职工基本养老保险基金投资运营机制。为了应对人口老龄化高峰到来，应多方筹集基本养老保险资金，其中基本养老保险结余资金投资运营也是重要渠道。一是建立企业职工基本养老保险基金投资运营管理机构。二是在企业职工基本养老保险基金未实现全国统筹的前提下，可以由各省将结余资金委托给投资运营管理公司统一运作。在入市操作不成熟的条件下，可先行发行特种定向国债，既为国家财政提供建设资金来源，又解决基金的保值增值问题。
6．根据“分散风险、分步补偿”的原则建立基本养老保险隐性债务弥补机制。隐性债务是基本养老保险制度建立初期因为老人和“中人”欠费引发的养老金缺口，部分可以通过“代际转移”消化，大部分要靠补偿机制消化。
7．制定切实有效的财税政策支持企业年金和职业年金制度以及养老社会化服务体系的发展，发挥社会力量在养老保障中的作用。补充养老保险制度是养老保障体系的三大支柱之一，如果缺乏补充养老保险制度的支持，就会加重基本养老保险的负担，最终会加重财政对基本养老保险的负担，也会影响基本养老保险制度和整个养老保障体系的可持续性。
8．关于延长退休年龄与增加缴费年限问题。延长退休年龄是各国解决养老保险资金不足的重要途径，但不是唯一途径。在我国提前退休司空见怪，养老保险制度和管理问题甚多，仅靠延长退休年龄难以解决养老金的缺口问题。与其延长退休年龄，不如杜绝提前退休，严格按法定退休年龄退休，可能比笼统讲延长退休年龄要好得多。要提高基本养老保险制度的可持续性，增加法定缴费年限迫在眉睫，如果说延长到缴费30年有困难，可以先延长到25年，将会大大增加基本养老保险基金积累，增强制度的可持续性。
参 考 文 献
1．王继平.论我国养老保险制度的改革 [J]. 学习论坛. 2002 (05)
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