目 录
一、目前政策性贷款面临的困境
二、拓展政策性信贷业务，强化贷款管理
三、政策性贷款支持粮棉油全产业链发展大有可为
四、拓展农发行政策性信贷业务的新途径
内 容 摘 要
本文试图通过对中国农业发展银行政策性贷款的现状进行分析，发现在农业产业得到新的发展机遇期的情况下，农业发展银行的政策性贷款却出现了业务种类减少、贷款总额逐年萎缩的情况，在发现这些问题的同时，我们也可以清晰的看到，农发行在已有的信贷渠道上依然有着自己明显的优势，经过业务的调整和在得到相应的配套政策后，农发行的发展势头依然强劲。
第一部分，通过对农发行曾经承担的职能和现在所担负的业务进行对比，发现农发行政策性贷款所面临的困境。
第二部分，从国家政策扶植的层面和农发行强化自身管理的方面发现强化农发行政策性贷款管理的必要性。
第三部分，以安徽省为例，说明农发行政策性贷款在支持粮棉油全产业链的发展上有很大的空间。
第四部分，结合现实所面临的机遇和挑战，提出农发行政策性贷款业务发展的新途径，如扩大信贷业务范围，承办农业政策性保险等。
关键词：政策性贷款 管理 新途径 全产业链
浅析中国农业发展银行政策性贷款管理
中国农业发展银行（下文简称农发行）是直属国务院领导的国有政策性银行，也是我国唯一的一家农业政策性银行，主要职责是按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。
一、目前政策性贷款面临的困境
（一）农发行政策性贷款业务逐年缩减
中国农业发展银行专司国家赋予的农业政策性信贷业务，农发行的职能经历了两个阶段：1995~ 1998年为发展的初期, 农发行作为政策性银行的职能比较全面, 它既办理政策性的专项贷款, 又包含粮食棉花购销的业务。1998年3月, 国务院对其职能做了调整, 将农发行承担的农业综合开发、扶贫等专项贷款业务, 以及粮棉企业加工和附营业务贷款业务划转农业银行，农发行自此专门履行粮棉油收购资金封闭管理职能。粮食企业市场化后, 逐渐形成收购主体多元化的格局, 农发行业务范围不断缩小已成为不争的事实。主要表现为：( 1) 信贷资产总量呈递减态势，收购值逐年递减明显，贷款增量萎缩。财政挂账消化力度加大，加之消化粮棉库存力度大，贷款存量递减势头强劲。(2) 储备性贷款业务占据首位的态势日趋明显。据国家发改委2011年的统计分析, 全国除粮棉主产区收购贷款还占据一定比重外，全国相当部分省区市，特别是主销区已出现较为单一的储备银行。
（二）本着农发行的基本职责，在农业政策性金融职能方面寻求突破
1、近几年来，根据国民经济发展需要，国家批准农发行开办了一些商业性贷款业务和相应的存款业务，使其信贷业务范围不断扩展，涵盖了农、林、牧、副、渔等各个方面。从总体上看，农发行的政策性贷款业务所占比重逐年降低，从建行以来其开办的农业政策性贷款业务的种类和品种来看，也在逐渐减少。就农发行的情况而言，政策性贷款业务是国家政策明令要求给予扶持并予以补偿或优惠的，银行必须执行或不可完全自主的贷款业务。农发行的基本职责国务院早在1994 年4月11日《关于组建中国农业发展银行的通知》（国发【1994】25号）及其批准印发的《中国农业发展银行章程》中予以规定，按照规定的职责，根据国民经济的发展需要，农发行应当拓展农业政策性信贷业务。
2、我国是农业大国，也是农业弱国。农业增收的内生动力不足，城乡居民收入水平不断拉大，农村上学难、看病难、社会保障水平低等相关问题相当突出，农村基础设施建设欠账多。当前我国已进入“工业反哺农业”、“城市支持农村”的发展阶段，农发行作为政策性银行和建设新农村的银行，任重而道远。农发行应在深入调查研究、切实了解新农村建设现实需求的基础上，不断提出可由本行承担的相关的政策性信贷项目，积极向有关部门反映，不懈地、多渠道地去争取批准和开办相关业务。国家有关部门也应较多地设计、设立农业政策信贷业务项目和种类，实事求是地整合、集并已有的农业政策性信贷业务，并按职能及分工交由或划归农业政策性银行办理，从而充分发挥农发行的作用，更进一步体现农业政策性金融的职能。农发行作为农业政策性银行，应当在坚持“一体两翼”的信贷发展格局下，继续拓展农业政策性信贷业务。
二、拓展政策性信贷业务，强化贷款管理
（一）《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》已经明确指出：农业发展银行等政策性银行要调整职能，合理分工，扩大对农业、农村的服务范围。
1、调整职能要以服务三农为宗旨，坚持政策性银行办行方向，扩大对农业、农村的服务范围，充分发挥农业政策性银行的政府调控、政策导向、示范引导、中介服务等重要功能和作用。
2、农发行自身方面, 在继续做好收购资金封闭管理的前提下， 应该积极做到:积极扶持有出口途径、出口能力的粮食购销企业抢占国际粮食市场；积极为企业提供信息、结算等服务, 加强对粮棉市场信息采集、分析和传递工作，为企业经营提供决策依据； 积极支持有潜力的农业龙头企业上市， 实现银企双赢； 开展新业务的可行性研究，拓展诸如农副产品国际贸易、信息咨询等中间业务，培育新的利润增长点；在我国政策性金融业务的允许的范围内， 引入国外政策性银行、商业银行的新市场工具和产品, 增添新的服务品种。
3、国家批准开办的支持民族贸易、民族用品生产优惠利率人行贴息贷款业务。目前这项业务工、农、中、建四家银行均可办理并且人行予以贴息，但对农发行来讲，此项业务只是包含在容许开办的商业性贷款业务之中，但未列入人行贴息范围。像这样的国家对农业领域的贴息贷款均应当列入政策性贷款范畴，并应全部划归农发行办理。
4、新农村建设中的无收益或低收益农业基础设施、农业综合开发建设项目以及农村文化、卫生、教育等方面的事业项目，因财政资金数量的局限而需先由银行垫付，待以后分若干年财政再还本付息的垫付性贷款应当划为政策性贷款统一由农发行办理。
（二）农发行应构筑强大的防御体系，强化政策性贷款管理，规避风险。
1、加强农发行信贷风险管理。农发行应开拓创新, 探索防范和化解信贷风险的有效途径。首先，农发行在粮食企业改革中所面临的主要风险是粮食企业改制不规范，应强化对企业改革改制过程的监管，积极支持和参与企业改革改制，推进银企一体化管理，确保信贷资产存量；其次，要建立健全信贷准入制度，严把贷款投放关，改进和完善企业信用等级评估办法，硬化贷款条件，认真筛选贷款对象，切实防范增量贷款风险；第三， 严格实行审贷分离，建立贷款发放和管理的手续评价制度，实施贷款权限管理，建立贷款责任人管理制度，确保各项政策和宏观目标的实现。
2、调整客户资源体系，实施优质客户战略。农发行要抓住粮棉市场化改革和农发行业务范围拓展的机遇，及时调整客户结构，优化客户资源。首先，着力培育一批有发展前景的农业产业化龙头加工企业和收购加工一体化的粮棉企业，支持其直接入市收购。其次，利用信贷杠杆，积极引导和推进国有粮油购销企业产权制度改革。第三，有重点地扶持一批资金实力强、有市场、守信用、会管理、善经营的民营粮油购销企业和棉花贸易流通企业，促进多元化市场主体的形成。
3、强化贷款管理体系，严防资金挤占挪用。不断创新监管办法，根据购销政策和市场主体的变化，构建全程管理全面渗透的信贷监管机制，把信贷管理的重点由购储销环节向企业经营的全过程渗透，由以库存实物监管为主向实物价值和质量监管并重转移，对龙头加工企业季节性收购所需资金，严格核定贷款额度，原则上发放商业性短期贷款来解决，坚持将审批权限上收至省分行，实行分库储存、单存单放购贷销还、不周转使用；对自主经营的购销企业和股份制企业采取以销以效定贷，逐企监测，企业高管个人资产抵押等措施；对棉花收购贷款采取按贷款双线政策供应资金，留棉不留贷、产销衔接、购销联营、仓单质押委托第三方监管等措施，强化对准政策性贷款支付环节的审查监督，重点关注是否按收购进度支付贷款，是否存在异常大额取现和转账，是否存在虚假收购凭证套取贷款，严防超额放贷，违规取现和以贷收贷等现象发生，加强粮油异地收购贷款监管，对确因企业需要跨区收购或调销发放的贷款，先签订三方监管协议，明确各方职责，确保异地收购粮棉油库存真实和资金安全，切实加强贷后管理，监督企业收购进度使用资金，确保发放贷款与收购值相一致。
4、完备风险防控体系，最大限度覆盖风险敞口。完善省市县三级行贷后监测体系，加强风险排查。在贷款准入资格方面，尽量严格，尽可能扩大风险覆盖面，对新发放准政策性贷款，一律提高准入门槛，严格落实自有资金和风险准备金比例；对龙头加工企业发放的接续贷款，扩大抵押担保比例，严格落实抵押担保措施，严格控制信用贷款发放范围，着力消化历史包袱，大力清收盘活不良贷款，集中力量解决老粮促销财务挂账和粮改挤占挪用资金等问题。
三、政策性贷款支持粮棉油全产业链发展大有可为
安徽是粮棉油大省，农业资源丰富，在粮食增产的同时，以粮棉油加工为核心的农业产业化迅猛发展，具备原材料购销储、粗加工、精深加工、终端销售等环节的全产业链的企业发展趋势加快。农发行政策性贷款在支持这一产业链的发展上有很大的空间。
（一）总体思路和原则
政策性贷款支持的企业应以产后环节以及环节内关联度紧密的产业为主。保证支持国家宏观调控和指令性的粮棉油购销储业务，重点支持能够在全国或省（区）范围内发挥粮棉油宏观调控作用的骨干优质客户和农林牧渔产品的精深加工，适当支持粮棉油生产基地建设，选择性支持大型粮棉油物流企业仓储项目。严格本着“谨慎介入、择优扶持、合理布局、有效发展”的原则。对于竞争激烈，经营效益一般，供过于求的行业，在介入时必须谨慎，执行严格的准入条件；对发展前景好、经营效益好、与农发行合作意愿好的企业，可以择优建立信贷关系，给予信贷支持；根据各地粮棉油产业链发展实际情况，有选择性地支持当地较突出的、有特色的产业，确保贷款投向符合国家政策，地区结构、行业结构基本合理。
（二）安徽省粮棉油全产业链发展现状
截至2011年末，安徽省规模以上各类农业产业化龙头企业5155个，全省加工值5亿元以上的产业集群90个，产业化龙头企业950家，年加工产值1200亿元。很多粮棉油产业化龙头企业积极走扩展规模的发展路子，不断扩规模、上项目，夯实企业实力，增强抵御风险能力。不少企业采取租赁、联合、兼并的方式，进行战略性重组，优化资源配置，实现先进生产要素经济效益的的最大化。如安徽凯源粮贸集团通过跨地区、跨行业强强联合，旗下已拥有9家子公司，其中省级龙头企业4家，市级龙头企业2家，成为集大米、面粉精加工、粮食贸易、仓储物流等为一体的综合型企业。安徽省加大对粮棉油产业链发展的支持力度，到2011年年末粮棉油产业链贷款余额已达420亿元，占全行贷款总额的40%。支持省级产业化龙头企业230家、国家级产业化龙头企业19家。
（三）发展的战略重点
安徽省加大对重点产业化龙头企业支持力度，推动全省形成若干个规模大、实力强、技术装备先进、核心竞争力和行业带动力强的大型龙头企业。运用政策性中长期信贷品种，加快推进粮食产业园区建设，通过信贷政策加快发展粮棉油精深加工和农副产品综合利用，淘汰落后产能，由传统向生态、绿色、有机、营养粮棉油产品方向转变，大力发展循环经济，提高资源利用率和产品附加值。运用科技贷款产品，支持企业在新技术、新工艺、新设备等方面加快研发推广步伐，推动产学研紧密结合。
四、拓展农发行政策性信贷业务的新途径
（一） 继续经营粮食政策性金融业务, 保持传统优势。一是与粮食职能部门、粮食局及政府财政部门按照粮食改革有关文件和精神, 协商确认政策性粮食挂账，落实银行债务, 由财政逐年消化粮食挂账，归还银行贷款本息，维护银行债权，切实防范企业借改制之机，逃废银行债务。二是用粮食企业和政府优良资产( 如土地、房产) 置换原粮食贷款的不良资产, 确保农发行不良资产处置落实到位。三是继续支持国家粮食事业和战略储备，确保储备粮贷款，确保粮食仓储。
（二） 农发行扩大信贷业务范围应立足于“农”，注重政策性。农发行是国家唯一一家农业政策性银行，在传统粮食业务逐渐萎缩, 粮食贷款减少的境况下, 应力足于其它农业政策性业务，开办粮食和油料收购、储备、调销贷款、粮食加工企业流动资金贷款、农、林、牧、副、渔产业化龙头企业贷款、农业科技贷款、农业小企业贷款、农村基础设施、农村流通体系、农业综合开发和农业生产资料贷款，承担农业政策性金融业务，体现国家对新农村建设的政策引导，而不应该单纯追求商业化、利润化。
（三）积极培养和引导农业小企业走向成熟，增强可持续发展能力。任何一个客户、企业的发展壮大，都要经历由小变大、由弱变强这样一个过程。因此，对于那些符合国家产业要求，具有一定科技含量，具有良好盈利性和成长性，以及资信状况良好的中小农业企业，各基层营业机构要采取“一企一策”的办法，帮助和指导企业加强经营管理，完善财务制度，校正发展目标，拉长产业链条，根据市场需要，结合自身产业和区域特色充分开发本地涉农资源，在特色农业品种加工转化上求发展。对经营效益好、成长性强，市场前景广阔的涉农特色企业给予大力支持，满足其资金需求，逐步将其培养成为资产负债低、财务管理日趋稳健，资信状况良好的优质客户直至黄金客户。
（四） 定位于支持社会主义新农村建设，促进农村经济发展的政策性银行，以弥补商业性银行的缺位。农发行作为经营传统农业贷款的政策银行，更应立足于农业政策性，把服务“三农”放在首位，以基准利率开展小额农贷，真正减轻农民的负担，国家需要农业政策性银行来承担农业政策性金融业务，以弥补商业银行贷款的缺位。
（五）承办农业政策性保险业务。农业是弱势高风险行业，农业保险是各家商业性保险公司不愿承保而农民又极为需要的一项业务，建议由农发行经营农业政策性保险业务，将农业政策性贷款业务与保险业务有机衔接起来，发挥农业政策性金融的综合支农效能。
参 考 文 献
1、何春雪，《农业发展银行的信贷风险及对策研究》，《农村经济》2009年第1期
2、张朝霞，《农业发展银行业务经营面临的困境及对策建议》，《济南金融》2008年第3期
3、何青，《农业发展与金融》
