目 录
影响失地农民安置的政策障碍
征地安置补助费用偏低
征收土地安置方式单一
失地农民留地安置规定不硬朗
建立失地农民保障机制缺乏法律支撑
完善失地农民社会保障制度的构想
调整指导思想
提高补偿标准
增强就业能力
创新安置模式
建立社会保障
完善失地农民社会保障制度的主要措施
从立法上强化失地农民社会保障体系建设
建立失地农民社会保障专门的行政管理机构
设立失地农民社会保障基金
建立政府扶持与市场运作并行、参保自愿的保障机制
严格土地供应管理，从源头的抑制失地农民过快增长
内 容 摘 要
内容提要：土地，既是农民的生产资料，更是农民的的生存保障。通过分析失地农民安置的政策障碍，提出调整土地利益分配取向、提高征收土地补偿标准、增强农民就业创业能力、创新征地安置保障模式、建立社会保障体系的政策构想，并从法制、机制、体制上提出了完善建立渐进、稳定、安全的失地农民社会保障制度的主要措施，确保实现失地农民“可持续生计”目标。
完善失地农民社会保障制度的思考
土地，农民生存之基。失去土地，农民即失去了生存的保障。据统计，目前中国因征地而导致的失地农民已超过4000万，预计至2020年，这支队伍还会增加4000万。失地农民，多数文化水平不高，原有的务农技能很难在市场经济条件下找到稳定的就业岗位，因而，很容易成为无地、无业、无保障的“三无”贫困群体。高度重视和有效解决失地农民的生存问题，是维护和发展好失地农民的根本利益，促进构建和谐社会的重要课题。本文拟从建立失地农民社会保障体系切入，探讨实现失地农民“可持续生计”的路径。
一、影响失地农民安置的政策障碍
（一）征地安置补助费用偏低 《土地管理法》规定“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍“对不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以适当增加补助费。但是，土地补偿费和安置补助费总和不得超过土地被征用前三年平均数年产值的30倍。”就是按“土地补偿费和安置补助费总和不得超过土地被征用前三年平均数年产值的30倍”计算，减出应归属于农业集体经济组织的10倍年产值的土地补偿费后，安置补助费为年产值的20倍，这样算来，每一个失地农民的安置费只有一、二万元。换句话说，一个农民失去“承载着生产资料和社会保障双重功能的土地”后，一辈子能拿到的补助，最多只相当于一个普通公务员一年的收入。举世闻名三峡工程，搬迁城市建设用地，失地农民安置费为7000元/人，加上物价上涨补贴，每人安置费不足11000元，这些钱即使全部存进银行，年利息还不能买回200斤大米。更有甚者，一些地方政府投资的公路工程、水利工程，当地政府采用行政和法律的手段强行征地，真正落实到农民手里的征地补偿安置费每亩仅几千元。 （二）征收土地安置方式单一 近年来，尽管我们提倡多渠道、多形式、宽领域安置失地农民，但从法律上、政策上并未明确规定具体操作办法，致使货币安置几乎成了失地农民安置的代名词。三峡库区某县，2000年至2004年5年间，征用土地导致失地农民共14252人，征地后，该县对失地农民按每人15000元左右全部实行货币安置。15000元 “下岗”，这对文化水平较低、谋生手段较弱的农民来说，其生存受到了极大的挑战，更维护其发展权。考究货币安置，从政策的层面上讲，符合市场经济规则，操作便捷，群众易于接受，利于加快建设用地进程；从长远的角度看，这种安置方式稳定性差，如果失地农民找不到稳定的就业门路，“坐吃”安置费，一旦吃光，生活没有了来源，就会陷入困境，特别是在大龄失地农民这样的问题将更加严重。货币安置无法给失地农民提供长久的社会保障。因此，单一的货币安置远不能取代土地所具有的“最后的保障”和“永远的保障”功能。
（三）失地农民留地安置规定不硬朗
我们现行的征地安置政策，完全是一种就业过渡补助政策，即“失血补血”政策，这种政策抵御风险能力差，有时甚至因“入不敷出”而危及生存。从长治久安、可持续发展需要看，政府应该着力研究失地农民的“造血”功能，研制“稳血造血”的安置政策。留地安置农民，不适一条好路子。温家宝总理在一次批示中指出“农民拥有一块自己的土地，虽然不大，但是保证了中国在经济社会变革中的稳定。”在城镇化、工业化建设进程中，政府给农民留块发展用地，让他们去谋划生存，自主经营，使其生活有所依，有所靠，这既能稳定民心，又兼顾了经济发展，同样能够达到保证“中国在经济社会变革中的稳定”的目的。因此，组织实施好留地安置失地农民意义深远。遗憾的是，征地安置相关的法律法规对其规定不硬朗，以至执行中缺乏可操作性。
(四) 建立失地农民保障机制缺乏法律支撑
2004年10月21日《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》首次明确：“当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度”。2007年中共中央、国务院颁发的一号文件再次明确：“要完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法”。温家宝总理在十届人大三次会议上作政府工作报告时强调：“要依法扩大养老、失业、医疗、工伤等社会保险覆盖面，完善灵活就业人员的参保办法”。应该说，党中央、国务院对建立失地农民社会保障机制是高度重视的。但是，这些要求还停留政府文件上，没有上升到法律的高度，缺乏强有力的法律支撑，更没有形成法律体系，因而执行中弹性大，可操作性不强。
二、建立失地农民社会保障体系的构想
（一）调整指导思想
由于我国工业化、城镇化水平很低，财力又不强，过去在对征地农民土地利益分配的政策取向上，不可避免地要牺牲征地农民利益，这不利于农村的发展和稳定。在计划经济时代，对征地后人均耕地特别少的，予以一定数量的招工安置，进入市场经济后，企业用工制度发生了重大变革，对失地农民基本上实行的一次性货币安置，潜伏的问题很多。因此，必须调整对征地农民安置保障的指导思想：要以“土地换保障”为基点，农民失去的是土地，换回的应是利益保障；要以实现“可持续生计”为目标，妥善解决好失地农民谋生的能力、资本和收入；要把解决实地农民的利益保障作为征地项目是否实施的前置条件。
（二）提高补偿标准
土地对农民承担的是生产资料和社会保障双重功能，我国《土地管理法》规定的补偿标准，没有体现土地的双重功能。因而，只有提高对征地农民的补偿标准，才能解决失地农民的“可持续生计”。
一是，修改以耕地的年产值的倍数计算安置补助费办法，提高安置补助费的标准，按“失地生活补偿＋就业过渡补助＋社会保障补贴”的框架，确定安置费用具体数额。
二是，强力推进建立征收土地片区综合价和最低保护价。
三是，土地补偿费、安置补助费“两费合一”，以应安置人数计算征收土地的补偿费用。
四是，公益性用地与经营性用地“同地同价”，废除国家对水利工程、公路铁路工程等公益性用地的特殊补偿政策，切实保护农民利益不受侵害。
（三）增强就业能力
一般而言，农民失地就失去了就业能力。他们原有的种田技能、市场观念是难于适应目前劳动力市场需求及变化的。因此，政府应对他们进行专门的、专业的就业培训，提高再就业自信心，使他们有一种或几种谋生技能，具备进入劳动力市场参与竞争内在动力和本领，能获得相对稳定的工作和收入。
（四）创新安置模式
在安置模式的选择上，要以维护失地农民的生存权和发展权为前提。（1）货币安置，即一次性付给失地农民的安置费，相当于国有企业改革职工买断工龄；（2）留地安置，对于家村集体经济组织的耕地被全部征用后，留下一部分给该集体经济组织作为建设用地开发经营，其收益作失地农民安置费用；（3）农业安置，对于耕地部分被征用，剩余耕地人均占有量大，通过调整承包地方式安置失地农民，其安置费用用于该集体经济组织改善农业生产条件等投入；（4）土地开发整理安置，通过整理农用地，复垦被破坏的土地，开发未利用土地等途径，增加耕地面积，提高生产能力，安置被征地农民；（5）农民转为市民安置，对于耕地被征用后人均耕地少，则将一部分农民转为城市居民，享受城市居民同等待遇，包括参加养老保险、医疗保险、失业保险、享受最低生活保障、再就业优惠政策等，所需资金由安置费和政府土地出让收益等方面筹集；（6）入股安置，对于一些经营效益好的征地项目，符合条件的失地农民进入企业务工，并以征用土地费入股，使失地农民既有务工收入，又可分企业红利，实现“有股份，有保障”。
（五）建立社会保障
建立失地农民社会保障体系，要结合并运用城市居民社会保障制度成果，建立相辅相成保障机制。这既是失地农民作为公民、市民（失地的农民，本来已脱、失业救济和最低生活保障，并且要真正做到“土地征到哪里，保障跟到哪里”。 这样的保障体系，使失离农民身份）平等享受“国民待遇”起码要求，也是实现城乡“二元经济”一元化的历史必然。因此，应把失地农民纳入城镇保障体系，农民也应向城市居民一样，平等地享受养老保险、大额医疗保险地农民融入城镇居民群体，推进了城镇化，扩大了社会保险网，符合我国建立健全社会保险体系的大方向，使被征地农民有长期的基本生活保障，有利于和谐社会的建立。
三、建设失地农民社会保障体系的主要措施
（一）从立法上强化失地农民社会保障体系建设 ——随着我国工业化、城镇化的快速推进，越来越多的农民将离开土地，需要进入社会保障体系中来。失地农民社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，应明确其法律地位，具有制度上相称定位。
——修改《土地管理法》，设立失地农民社会保障体系专章，明确失地农民和城市居民同等享受养老保险、大额医疗保险、失业救济和最低生活保障等社会福利的权利，建立统的一失地农民社会保障法律构架，授权各省市因地制宜制定具体的实施办法。
——强化留地安置失地农民法律手段，将留地安置作为征收土地的前置条件。征地单位要将一定比例的被征用土地，留给被征地集体经济组织，用于发展二、三产业，以产生稳定的收入，反哺失地农民。
（二）建立失地农民社会保障专门的行政管理机构 从目前的情况看，各地对失地农民社会保障行政管理职能划分不统一，有的归属于土地行政主管部门，有的归属于劳动和社会保障主管部门，存在着互相推诿扯皮的现象。我们的倾向于在劳动和社会保障主管部门下设立“失地农民社会保障局”，规格为二级局。主要职能是，负责受保人资格的审查；保险费标准的确定、调整和征收；失地农民社会保障基金监管；统筹协调相关服务机构业务范围；开展失地农民社会保障咨询，等等。
（三）设立失地农民社会保障基金 失地农民社会保障核心内容是社会保险。建立失地农民社会保障基金的主要目的是，防患失地农民保险风险，增加失地农民抵御重大自然灾害和突发变故的救济能力，为无力缴纳保险费用的弱势失地农民提供经济援助，调动社会各方力量共同构筑失地农民可持续生计的“安全网”。
失地农民社会保障基金可通过如下渠道筹集：一是政府从财政收入中安排一定数量的资金；二是政府从土地出让金中提取不少于10%的资金；三是从政策上明确，征收土地后，建设单位应按实际用地面积支付失地农民社会保障基金；四是重大建设项目竣工投产后，项目业主应按收益的1—3%回报给原土地所有者，专项用于政府建立失地农民社会保障基金；五是从全国社会保障基金投资收益，社会各界捐献等渠道筹集。
（四）建立政府扶持与市场运作并行、参保自愿的保障机制
建立失地农民社会保障体系，仅是政府扶助失地农民生产生活一种措施，并非政府对失地农民的生计实行大包大揽。预防和减少失地农民贫困，关键还在于失地农民自我创业和发展。政府补贴与市场营运双轨并行，有利于充分发挥市场调节功能，能够区别不同经济状况和保障要求群体设计灵活保障方式，正如保险机构的金融服务一样，从业机构在提供便捷服务同时，自已亦能从中获取收益。须注意的是，政府对失地农民的补贴要明补，防止补贴资金暗流。农民参保，要充分尊重参保人意见，本着“参保自愿，退保自由，底线还本，长期受益”的原则，建设和维护好失地农民社会保障建设制度。
（五）严格土地供应管理，从源头的抑制失地农民过快增长
——坚定不移地执行落实土地用途管理制度，强化土地利用规划管理，从重打击土地违法犯罪行为，确保农用地有计划地转为建设用地，预防失地农民突破性增长。
——增加出让土地国家收益，提升建设用地成本，硬化建设用地容积率、投资强度等控制性指标考核，量化土地供应总量控制标准，集约经营有限的土地资源。
——迅速落实土地督察制度和土地管理责任制，把保护耕地和控制失地农民增长作为考核地方政府政绩的重要内容。
参 考 文 献
1、《浙江被征地农民社会保障制度的现状、问题及对策研究》，陈诗达、孙胜梅、邢水德、王桂荣，《政策瞭望》，2007年第3期
2、《社会保障制度改革与发展------理论.方法.实务》，汪泓，上海交通大学出版社出版，2008年1月
3、《论失地农民社会保障体系建设》，鲍海君，吴次芳，〈〈管理世界〉〉，2002年第1期
