摘要
养老保险是一种社会保险，是根据国家法律规定，对达到退休年龄的老年人，由国家和社会提供物质帮助以保障其晚年生活所需的社会保险制度。中国社会养老保险制度的改革已经过了几十年的历程，经过多次的摸索、实践，在资金的管理上逐步形成了 “社会统筹与个人帐户相结合”的筹资模式。养老保险制度的改革，对于建立社会主义市场经济体制，促进改革、发展和社会稳定都具有十分重要的意义。
社会统筹与个人帐户相结合模式在现收现付的基础上，既面临着人口老龄化、支出需要大幅度增加的现实，又存在着缺乏政府的财源支持、企业和个人缴费已不堪重负的问题，在新旧制度转轨过程中产生了数额巨大的转制成本，是对旧制度的欠账，如果不想办法填补、偿还这巨额欠账，新制度的个人账户就真的名存实亡、无法做实，“空账”问题也就永远无法解决。因此，解决“空账”问题是我们亟待解决的重要问题之一。
在这种情况下，养老保险前进的道路是十分曲折、困难的。结合我国的实际情况，针对我国社会养老保险在实践中出现的一些问题，查找出现问题的原因，借鉴国外的一些经过实践而逐渐成熟的经验，浅谈我国养老保险制度的完善。
关键字：养老保险制度 统账结合 空账
绪论
1.1选题的意义
养老保险制度的改革是一个世界性的课题。中国也在试图建立一个新的养老保险制度，以便不仅为国有企业改革、实现市场经济目标提供重要的前提条件，同时也为养老保险制度的世代延续提供坚实的财政基础。中国现行养老保障体系正是三支柱模式，本文主要讨论关于养老保障体系的第一支柱——公共养老保险制度。
我国养老保险制度的改革取得的成绩应该得到充分肯定，但同时我们也必须看到，这条前人没有走过的道路，我们所要面临的必然是困难重重。其中，在新旧制度转轨过程中产生了数额巨大的转制成本，是对旧制度的欠账，如果不想办法填补、偿还这巨额欠账，新制度的个人账户就真的名存实亡、无法做实，“空账”问题也就永远无法解决。因此，解决“空账”问题是我们亟待解决的重要问题之一。
本文结合、借鉴美国、瑞典和智利等国较为先进的公共养老保险制度的改革经验，并通过对我国改革历程的回顾与分析，解析“空账”的成因及产生的恶果，并试图为正面临“空账”危机的中国养老保险制度改革，提出一些有意义可参考的改革设想及政策建议。
1.2研究思路与方法
本文主要做定性方面的分析研究，辅以部分基础数据作为支撑。在分析中，以客观文献资料和重要的指标性数据作为逻辑推导的主要依据。
2、我国养老保险制度的发展历程
2.1 传统养老保险制度的发展
2.1.1新中国养老保险制度初探（1950--1957）
新中国成立后，《中华人民共和国劳动保险条例》的颁布标志着新中国职工养老保险制度的建立。这一阶段是我国社会保障制度的奠基阶段，主要特点是社会保障制度的制定、基金的收支和管理都是一体的，没有明确分工。
2.1.2传统养老保险制度的发展（1958--1966）
1958年，国务院正式颁布《关于工人、职工退休处理的暂行规定》，放宽了退休条件的认定，适当提高了退休的待遇标准，取消了《劳动保险条例》中规定的在职养老金。通过统一退休制度，并扩充了退休人员困难救济内容以及尝试集体单位退休统筹等，使养老保险制度得到了很大程度的发展与完善，并形成了按照所有制区分退休制度的格局。
2.1.3传统养老保险制度的蜕变（1967--1977）
1966—1977年“文化大革命”使《劳动保险条例》受到根本的否定和批判。1962年2月，在财政部颁布的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》中规定了“国营企业一律停止提取劳动保险金”，导致原有职工退休养老保险制度产生了蜕变。自此，劳动保险失去了统筹调剂的机能，职工养老由社会事务演变为所在单位的内部事务，是中国养老保险制度建设的重大挫折。
2.1.4传统养老保险制度的修复（1978--1985）
国务院于1978年6月2日颁布了《关于工人退休、退职的暂行办法》，是“文化大革命”结束之后，国家为恢复并重建退休养老制度的重要标志。80年代以来，新老企业间退休费用负担不均衡的矛盾越来越突出。国务院于1981年1月7日发出了《关于严格执行工人退休、退职暂行办法的通知》，逐渐恢复了被破坏的退休养老制度。1985年，国务院发出《关于发给离休退休人员生活补贴费的通知》，事实上适当的提高了离退休人员的退休养老待遇。
传统养退休老保险制度走了一条非常曲折的发展道路，政治运动的冲击并对退休养老保险制度造成了严重的破坏，正是表现出了这种制度的脆弱一面；然而，这种制度自身的层次单一性、责任单向性和非社会性，又决定了它对国家和单位的依赖性以及不可持续性。所以，就算中国不进行市场经济的改革，传统退休养老保险制度也一样要面临改革的压力。
2.2 传统养老保险制度向统账结合的养老保险制度的变革
国务院于1991年发布了《国务院关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》，对养老制度模式、费用的筹集以及保险管理体制与分工都提出了可实施的具体方案。退休费用由社会统筹的措施不仅均衡了企业的养老负担，使新老企业退休费用两极分化的矛盾得到了缓解。
由于传统的养老制度与现收现付制的养老保险模式无法适应人口老龄化，国务院于1995年3月1日通过发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，基本确立了统账结合的新型养老保险模式。统账结合制度体现了基本保障、社会互济与政府责任，并使养老保险待遇与个人的劳动贡献挂钩，大大加强了养老保险中的个人责任部分，使企业保险社会化，企业和个人都成为缴费主体，减轻了企业的负担；现收现付制与基金积累制相结合，使横向与纵向平衡得到兼顾，得以迎接人口老龄化的挑战。我国的统账结合制度模式不是部分积累制，也不是缺乏积累而演变成的现收现付制，而是完全积累制与现收现付制相结合的组合模式。
3 养老保险转制后面临空账危机及其带来的问题
1997年，《关于建立统一的企业职工基本养老保障制度的决定》的发布，进一步明确了中国养老保障制度的“三支柱”模式，由此提出了“第一支柱”——基本养老保险的基本框架，并提出了统一的具体可实施方案。主要规定了企业及个人缴费比例、个人账户所占份额以及退休职工可获保障标准。但是这一方案没有真正解决“第一支柱”——基本养老保险改革所面临的最关键问题——转制成本问题，即老职工的养老金来源。
通过增加社会统筹缴费率以及吸引更多私营企业“新人”参保缴费，提高赡养比的办法来消化，而政府未承诺对转制成本承担任何补偿。所谓“统账结合”，因统筹账户挪用个人账户基金，最终只能演变成“统账结合、混账管理、空账运行”。“统账结合”实质上仍是现收现付制，原本打算实行基金积累制的个人账户沦为了一个名义账户，形成了“空账”。
由于大部分省市的社会统筹账户资金并不足以支付当期应承担的养老金，只有将个人账户上的资金用来填补，这也意味着个人账户根本无法做实。甚至有些地方通过挪用全部的个人账户资金都仍然无法弥补统筹账户部分的赤字，不得不向中央政府寻求补贴。由此带来了一系列的问题：
（1）旧制度难以向新制度顺利转型
伴随着个人账户资金被不断地挪用，“空账”规模的迅速增大，统账结合制也仅仅是表面上的支付公式而已，已经退休的职工的养老金仍然来自于在职职工的缴费，养老保险制度实际上依旧是现收现付制。
（2）难以应付人口老龄化的挑战
我国老龄人口占总人口的比重日益提高，如果个人账户继续“空账”运行，此种情况下，养老保险统账结合制完全无法应付人口老龄化将带来的养老金支付危机。
（3）使参保人对个人账户制度失去了信心
由于个人账户始终处于“空账”运行，且“空账”规模逐年骤增，参保人的个人账户积累几乎没有任何保障，降低了参保人参加养老保险的积极性。“空账”运行时间愈久，参保人对政府是否有解决问题的能力就愈没有信心，由此间接导致了参保人对个人账户制度逐渐失去了信心。
（4）“空账运行”只会使空账规模日益加剧，增加财政负担的同时导致劳动者对老无所养的恐慌
养老金是关乎着每个公民切身利益的，“空账”问题应该得到更高的重视。如今养老金收益率过低，“空账”规模过大的情势下，养老金的支付水平难有较大的提高。“空账”规模长期快速的增大，只会使财政负担越来越重，参保人因为无法享受到应有的个人账户利益，容易对未来养老的预期会渐成恐慌。
4 “空账”形成原因
4.1“混合账目”管理是“空账”形成的根本原因
按照制度的设计理念，社会统筹账户和个人账户实际上实行的是混账管理方式。对离退休职工支付的养老金所需的费用，不论是从个人账户养老金发放，还是从基础养老金等其他养老金发放，都是从“养老保险基金专户”中支取，余下的那部分资金作为积累。但是由于养老保险基金中的绝大部分都用于了当期的养老金支付，基金的积累额远远小于参保人职工个人账户的记账额，这就直接造成了个人账户的“空账”。
4.2养老保险费收缴困难，欠费情况大量涌现
现行的养老保险制度的缴费对象大多数仍然是企业，虽然我国的民营企业经济发展十分迅速，但是养老保险覆盖面远不够广，并没有充分的调动起民营企业的参保积极性。同时由于养老保险基金的监管制度差，“空账”缺口大，为了保证养老金的正常支付，社会保障机构只有挪用个人账户资金来查缺补漏，从而导致“空账”规模更加庞大的恶性循环。
4.3退休年龄过早以及大量职工提前退休
目前，我国法律规定的合法退休年龄是根据20世纪50年代时我国人口平均预期寿命确定的。人口寿命的延长，直接导致了养老金支出的增加，为了保证养老金支付，挪用个人账户积累的资金也就不可避免了，严重影响了我国养老保险制度，导致“空账”规模进一步扩大。
4.4由现收现付制向部分积累制过渡的转制成本
我国的养老保险模式是由现收现付制向统账结合制转变的混合制养老保险，这就意味着参保的在职职工缴纳的养老保险费的一部分要转入他们自己的个人账户，由此会形成转制成本。
转制成本是受到两类人的影响：一类是新制度实施之前就已经退休的“老人”，因为他们在参保时并没有个人账户的积累，因此面临着由谁来为这些“老人”支付未来的养老金的问题；另一类是在新制度实施前还未退休但已经在现收现付制度下缴纳了较多年份的养老保险费的那一部分“中人”，如果其退休后按照统账结合制的养老模式从社会统筹账户及个人账户中各领取一部分养老金，那么养老基金又要面临“中人”在新制度前缴费的那些年份应该积累的那部分个人账户应该如何填补的问题。正是因为“老人”根本没有个人账户的积累，并且“中人”的个人账户又积累不足，而实际上经历过现收现付制的那部分参保人员数量十分可观，所以在没有外部资金注入的现实情况下，这些人的个人账户就成为了“空账”。
4.5养老保险覆盖范围过窄
虽然1997年确定的养老保险制度规定了“进一步扩大养老保险的覆盖范围，基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工，城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度”。但由于我国养老保险的覆盖范围本就过窄，制度实施需要过度的时间及其他因素，所以养老保险制度覆盖范围还是主要以国有企业为主。
4.6养老金监管不力，腐败现象多现
据统计数据，在1986年到1997年之间，由于监管力度的缺失，全国共有上百亿元的社保基金被别有用心的人违规挪用。巨大规模的养老基金“空账”，其中有相当一部分正是由于监督管理办法的缺失不完善导致的。最终，这些“空账”都会以“由国家兜底”的方式再次重重压在广大公众的肩上。
5 国外优势经验借鉴
5.1美国养老保障制度的改革经验
美国的养老保障制度的特征是广覆盖、低水平。至目前为止，社会保障制度覆盖了96%的雇员，但其提供的养老金仅为社会平均工资的44%左右。美国由政府强制实施的社保计划又被称为老年及孤寡者保障制度（OASDI）。美国成功的养老保险制度改革主要通过以下三个措施来达到的。
第一，建立多元化的养老保险体系。美国政府意识到要通过多支柱的养老保险体系来保证制度的保障给付作用。401K计划的出台令政府对私人养老金计划进行了有效的引导，目前已经成为美国养老保险体系的重要组成部分。多元化使得美国养老保险制度的抗风险能力大大增强。
第二，提高退休年龄。早在1975年，美国社会保障顾问委员会就向国会建议全面提高退休年龄，并于1977年立法，预将退休年龄逐步从65岁提高到68岁或70岁。同时自1983年起，推迟退休的保障津贴也提高了五个百分点，如此措施不仅能增加保险基金的积累，并相对缩短发放养老金的时间，进一步降低成本。
第三，加快私营养老计划进程。布什政府于2001年通过了《经济增长与减税协调法案》，其中规定了对401K计划进行的改革方案：鼓励和号召更多的企业以及更多的雇员参与到401K计划中，从而扩大401K计划的覆盖范围；扩大个人对401K账户的支配权力，个人在决定自己的个人账户投资方向上具有更多的权利；扩大税收上对401K计划的优惠幅度。这一改革计划的提出使私营养老得到了显著的加强，规模也得到迅速扩大。
5.2瑞典养老保障制度的改革经验
闻名于世的“从摇篮到坟墓”的福利制度，是西方福利社会的优秀典范之一。瑞典养老保险新制度主要包含两个重要部分：基本养老保险和补充养老保险。其中基本养老保险主要由国家财政来负担，补充养老保险才需要职工个人负担以及基金收益（相当于个人账户）。不仅保证了全民老有所养，同时也有效的缩小了贫富差距，对瑞典国内几十年来的社会安定、经济稳定发展等起到了极大的助力作用。
1991年，瑞典政府对公共养老保障制度进行改革以应对当前的老龄化危机。第一步是将原来的确定给付型向确定缴费制转变，即先经过预测确定缴费水平，据以筹集养老保险基金，基金逐渐积累并获得投资收益，雇员退休时，以其相应的缴费及投资收益在退休时的积累额为基础发放养老金，以此激励员工的工作热情。第二步，资金筹集方式由现收现付制向现收现付制与完全积累制结合转变。新制度将个人年收入的18.5%作为养老金缴费标准，并将这18.5%分为两部分管理，其中的16%作为现收现付记在个人账户中，相应数额的资金用于支付当年的养老金开支，剩余的2.5%记入保险费准备系统，这部分资金可以按照个人的意愿来选择基金进行投资。
5.3智利养老保障制度的改革经验
第一，统一养老保险费征缴水平。智利的养老保险从旧制度向新制度转变的一个重要原因就是，旧制度体系过于分散、破碎及混乱且标准较为复杂。统一养老保险费征缴水平，能够有效规范养老金支付标准，使企业缴费比例实现统一，同时也可为企业在市场竞争中创造宽松自由的环境。
第二，着眼于建立长效稳固的社保资金筹措机制。为社会保险立法，明确其法律地位，同时由政府强制雇主为雇员、雇员为自己缴纳社会保险费，从而保障参保人养老的基本需要。同时，各地方政府积极筹措社会保险补助资金，以保证财政的投入逐步增多。
6 策略及建议
6.1统筹账户跟个人账户真正做到分账管理，并立法监管
产生个人账户“空账”的最根本原因就是社会统筹账户跟个人账户进行了“混账”管理，并没有分开独立管理。所以将两个账户真正做到分开独立管理，即从制度上完全制止养老金支付对个人账户基金的挤占和挪用，才能从根本上做实个人账户。至于当期无法满足的支付缺口，就需要财政部门来承担更多。事实上，社会统筹账户基金跟个人账户基金是性质完全不同的两种基金，社会统筹属于现收现付制模式，相当于退休职工由在职职工赡养，是纯粹的转移支付。个人账户则是一种积累制基金，相当于个人进行储蓄实现延期消费的效果。所以从本质上来说，统筹账户跟个人账户本应该分开管理，独立核算。
同时，政府在全国统筹中必须始终保持这一制度的透明度和基金的安全性，并建立严格的、健全的法律法规对制度的运行提供充分的保障以及限制违规挪用的行为，充分有效的发挥养老保险的储蓄积累以及社会再分配的作用。
6.2建立弹性退休制度，遏制非正常提前退休现象
虽然我们知道全面提高法定退休年龄可以缓解“空账”压力，但是这样的做法是不公平的，也是绝对不可行的。弹性退休制不仅考虑了提高退休年龄的可行性，同时也采纳了当事人的个人意愿，因此弹性退休制可以较完善的解决退休年龄的问题。
通过精算确定的比例适当提高晚退休职工的养老金给付水平，当事人在法定年龄范围内可以根据自己的身体状况以及所在的行业自由选择退休的年龄，这样就可以满足个人的不同需求。如果运行成功，不仅可以满足大多数人的利益需求，从而对养老保险产生正面效应，并且也可以解决某些就业问题，最终实现人力资源的合理充分利用。
目前，各种违规操作因监管不力而渐渐增多，以丧失劳动力为由办理病退、未参加体力劳动却以特殊工种名义提前退休等，严重影响了养老保险制度，增加养老金支出。正因如此，加大监管力度，严格遏制非正常提前退休就可以在减少养老金支出的同时增加基金收入，从而有效的缓解“空账”危机。
6.3降低养老保险缴费率并扩大养老保险覆盖率
虽然我国养老保险采取的是强制参保措施，但由于非公企业为节省成本导致养老保险覆盖率却并不理想。如果能切实有效的将各行业的非公企业纳入养老保险统筹范围，必然会使养老基金收入得到有效增长，覆盖范围扩大的同时，也会使养老基金抗风险的能力得到提高。另外，适当降低养老保险费率，不仅能够有效降低劳动者的税收负担，同时可以切实扩大养老保险覆盖率并提高养老保险费收缴率。
6.4改善养老基金投资渠道及方法，提高保值增值的有效性
可以通过把部分资金投入运营的方式来增加基金的收入，利用社会保险基金进行投资，购买国债或者存入国有商业银行等。积极开拓基本养老保险基金的投资市场，将养老保险基金的投资方向着眼于建设周期较长、有稳定回报的长期投资，实现基金收入的稳步增加。通过增加合理、安全的基金投资渠道逐渐增加基金的收入，达到缓解“空账”危机的效果。
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