目 录
一、建立完善农村社会养老保险制度的必要性2
（一）有利于维护社会稳定
（二）有利于加快解决“三农”问题
（三）有利于落实计划生育的基本国策
二、现阶段农村社会养老保险存在的主要问题5
（一）制度本身缺乏社会保障应有的社会性和福利性
（二）保障水平过低，保障制度不稳定
（三）保费投资形式单一，基金保值增值困难
三、解决农村养老保险问题的思路6
(一) 当前我国养老保险改革的政策分析
（二）完善农村社会养老保险制度，加大对农村社会养老保险的扶持
（三）确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性
（四）创新养老保险基金投资渠道，提高基金的保值增值能力
（五）取消提取经办机构管理费规定，对经办机构经费实行财政拨款
(六) 建立新型农村社会养老保险制度的措施
内 容 摘 要
摘要: 要解决广大农民老有所养、老有所靠的问题，就需要加快建立和完善农村社会养老保险制度，用现代社会保障制度代替传统的土地保障和家庭保障。这是促进农村经济社会协调发展，保持社会稳定的需要，也是构建和谐社会的必然要求。论文探究了农村社会养老保险制度中存在的主要问题,就近年来出现的,农民工“退保潮” 一直在拷问着我国的养老保险制度。随着我国人口老龄化进程加速，建立农村社会养老保险制度，是建设社会主义新农村发展的需要，是让农民享有国民待遇的具体体现，也是解决“三农”问题、实现城乡及经济和社会协调发展的一个重要途径。
关键词:农村社会养老保险制度 农村人口老龄化 养老保险的价值取向
现阶段我国社会养老保险改革价值取向的思考
我国是农业大国，农民养老是我国现代化进程中不可回避、必须解决的问题。随着党中央、国务院提出到2020年建立覆盖城乡社会保障体系的战略目标，以及我国经济的发展和现代经济对农村传统经济的冲击、农村人口老龄化的到来，以家庭养老为主的农村养老制度已越来越不能满足我国农村养老的需求，建立新型农村社会养老保障制度迫在眉睫。如何建立一套完整又切实可行的新型农村社会养老保障制度已越来越受到各级政府的关注与学者的思考。妥善解决农民的养老问题，借鉴经济发达地区的成功经验，对于完善我国的社会保障体系，解决“三农”问题，统筹城乡经济社会一体化发展，实现和谐社会目标具有重要意义。
一、建立完善农村社会养老保险制度的必要性
（一）有利于维护社会稳定
有限的土地资源无法承载农民的保障功能：农民收入水平偏低，在现有的收入水平上，农民没有能力考虑自身的养老保障。农村社会养老保险制度的建立，使农村老年人口与城市退休人员一样实现了老有所养。便于农村社会的稳定与和谐发展，为社会主义新农村实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明”提供了必要支撑。
（二）有利于加快解决“三农”问题
建立完善农村社会养老保险制度。让农民老有所养、老有所靠，解除他们的后顾之忧，保护和调动他们的劳动生产积极性。发展生产，增加收入，使他们逐步进入小康行列，保证社会的和谐发展。
（三）有利于落实计划生育的基本国策
在广大的农村，养儿防老的思想根深蒂固。要想从根本上转变农村传统的生育观念，实现农村人口、资源、环境的协调发展。必须从养老保障人手，这是治本之策。
二、现阶段农村社会养老保险存在的主要问题
我国农村社会养老保险制度长期以来一直没有探索出一条可行之路，原因有制度设计本身的缺陷，也有执行过程中产生的矛盾和问题。现阶段农村养老保险存在的主要问题概括起来集中体现在以下方面：
（一）制度本身缺乏社会保障应有的社会性和福利性
《县级农村社会养老保险基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。这样。由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴。在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，也正因为这一点，导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但是，如果要使这项工作开展下去，常常需要采取强制性的行政命令。这又违背了农村社会养老保险的自愿性原则。因此，农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。
（二）保障水平过低，保障制度不稳定
(1) 《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》）规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况。每月按2元、4元、6元、8元……20元等10个档次参保缴费。由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元／月的投保档次。这样低的缴费额，在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元，这对农民养老几乎起不到作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然难以起到养老保障的作用。此外，各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此，各地对这一政策的建立、撤消。保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门规定执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此，不具有稳定性。
(2) 现阶段我国养老保险制度的价值取向
制度性的不公平才是最大的不公平。美国经济学家阿瑟·奥肯曾说:“缘于机会不均等的经济不均等,比机会均等时的经济不均等,更加令人不能忍受(同时,也更加可以补偿)”。其中农民工是农村社会养老保险范畴中特殊的群体。第一,经济压力。农民工收入水平低且不稳定,现行的养老保险缴费费率对农民工及其家庭带来明显的经济负担,出于现实经济压力的考虑,农民工自身参保积极性不高;其次,农民工就业的流动性强,绝大部分人难以在一个地区参加养老保险缴费达到15年甚至更久,达不到按月领取养老金的条件;第三,与低缴费相关的低待遇水平。不少用人单位为缩减人工成本,存在不给农民工参保或者以低标准参保的现象,比如就有不少单位以当地的最低工资标准为农民工参加养老保险的缴费基数。因为缴费标准与参保人未来的养老金待遇水平正相关,即使缴费满十五年,预期养老保险待遇仍然偏低,难以满足其丧失劳动能力后的养老需求;第四,难转移。长久以来,我国基本养老保险一直停留在市县统筹的基础之上,全国只有北京、上海、陕西等个别地区实行了基本养老保险的省级统筹。这样一来,我国的养老保险就被人为的分割成了2000多个统筹地区。由于各地区经济发展水平参差不齐,养老保险待遇自然有高有低。各统筹地区尤其是经济发达地区考虑到因劳动力流动引起的未来养老金支付压力,纷纷制定了不少政策性壁垒提高转入门槛,使得农民工养老保险难以在不同统筹地区间转移接续。面对如此高的转入门槛,农民工离开参保地时选择退保也自然成了他们无奈然而却是经济的选择。加上新型农村养老保险尚未在全国全面覆盖,农民工的养老也因此呈现“有险无保”的尴尬处境。 不言而喻,农民工一旦退保,在退休或丧失劳动能力后难以保障自身的养老权益。现行养老保险政策引起的统筹地区政府间博弈使得我国国家强制性的养老保险蜕变成了地方性的养老保险制度,后果之一就是大量农民工等流动就业人口丧失了养老保险权益,导致养老保险基金的“马太效应”。它已严重影响到养老保险的正常运转,严重影响到养老保险的公平性原则。 对于农民工等流动就业人口而言,眼下最大的问题在于“制度分配不平衡”,即流动就业人口不能享有正常的“社会保障供给”的权利。而这种状况无疑根源于我国养老保险制度本身的缺失或不公平。这导致了城乡就业群体间、城镇不同就业群体间参保机会上的不均等。由于制度设计上的公平缺失,导致农民工等流动就业人口的养老保险权益丧失,无法实现养老保险的公平理念;发达地区与欠发达地区养老金支付的责任、压力不平衡,又使得养老保险的再分配功能缺乏效率。那么,以公平的名义进行的再分配就是以损失经济效率为代价的。
（三）保费投资形式单一，基金保值增值困难
《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”按现行政策规定，农村社会养老保险基金以县为单位统一管理，县（市）农村社会养老保险机构，在指定的专业银行设立农村社会养老保险基金专户，专账专管，专款专用。保费只能用于购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资。这一方面造成政府的包袱加重，已经出现参保的人数越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险账户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金。使人们对农村社会养老保险的信心大打折扣。随着农村养老保险的发展，资金积累越来越多，当前以县为单位的分散管理形式不仅增加了基金被挤占挪用的风险，而且由于投资形式单一。没有保值增值的有效途径，也难以抵御通货膨胀的侵蚀，使养老保险基金没有增值反而“缩水”，削弱了未来的保障能力.
三、解决农村养老保险问题的思路
针对农村社会养老保险制度本身的缺陷及在执行中出现的问题，解决农村养老保障问题可从以下方面入手：
(一) 当前我国养老保险改革的政策分析
针对目前我国养老保险运行出现的问题,全国各地展开了养老保险改革的积极探索。2008年12月,广东省印发了《广东省基本养老保险关系省内转移接续暂行办法》,办法提出,为加强劳动力的合理正常流动,参保人员在广东省内流动就业参保时,原参保地社保经办机构应将其个人账户储存额、视同缴费账户储存额、地方养老金总额实帐转入新参保地。在随后发布的《广东省基本养老保险关系转移责任分担与转移基金管理办法》中又详细规定了实行省内转移后各地应担负的养老金标准。其中,“根据参保人在最后参保地参保时段缴费记录计算的基础养老金由最后参保地承担;在其他参保地参保时段缴费记录计算的基础养老金由省级养老保险调剂金承担”,明确了各级政府在养老待遇支付中的责任。尽管只是在广东省内实现了无障碍全额转移,但这却是基本养老保险跨统筹区转移接续的破冰之举。广东省在整体经济实力上较强,但同样也存在着地区发展不均衡的问题。因此,广东省此次养老保险的制度改革必定可以为以后养老保险关系全国无障碍转移以及全国统筹积累宝贵的经验。
2009年2月5日,人力资源和社会保障部就《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》向社会各界公开征求意见。《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定,参加养老保险的人员在进行跨省流动就业时,不得提前终止养老保险关系,其养老保险个人账户随本人全额转移,同时按本人实际缴费基数12%的总和转移统筹基金。
从这两个办法可以看出,本次基本养老保险的改革目标着力于公平取向,即在养老保险关系发生转移时,在一定程度上平衡转入地和转出地未来养老保险待遇的支付责任;在养老保险覆盖面上,继续扩大养老保险的覆盖范围;从统筹层次来看,正在实行市县统筹向省级统筹的转变。不久之前,国家也已经对于养老保险的全国统筹开出了时间表:2009年底实现省级统筹,2012年实现全国统筹。同时,国家也应在制度设计时建立相应的激励约束机制,如社会保险信息与居民户籍信息全国联网,防止全国统筹所带来的养老保险的道德风险和逆向选择问题,用更有效率的制度达到公平的最终目标。
（二）完善农村社会养老保险制度，加大对农村社会养老保险的扶持
1、党中央、国务院高度重视农村社会养老保险工作。2006年初《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[2006]l号）提出要加大公共财政对农村社会保障的投入，并把建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度作为推进社会主义新农村建设的重要内容，摆在了重要位置，提出了明确要求。党的十七大以及2008年中央经济工作会议上，胡锦涛总书记和温家宝总理再次明确提出“探索建立农村养老保险制度”，“积极开展农村社会养老保险试点”。国家“十一五”规划和国务院转发发改委与劳动和社会保障部的《劳动和社会保障“十一五”规划》都对建立农村社会养老保险制度提出了明确要求。温家宝总理在十一届全国人大第二次会议作政府工作报告中要求,“新型农村社会养老保险试点要覆盖全国10%左右的县(市)”。这为我们做好这项工作明确了基本方向和指导原则。
2、经济快速发展，财政大幅增收，为建立农村社会养老保险制度提供了有力的经济基础。中国共产党第十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。1985年时，我国第一产业产值占GDP比重为46%，城镇人口占人口总数的23.7%；2008年末，城镇人口占人口总数的45.7%，第一产业产值占GDP比重下降到11.3%，已经达到或超过日本20世纪50年代末建立以农民为对象的国民年金时的社会经济水平，进入了社会转型期和经济起飞的新阶段，已经具备了建立农村社会养老保险的社会经济基础。但是从目前来看，农村社会养老保险制度建设已经远远落后于我国经济的发展，需要通过加大财政投入来逐步建立适应新农村建设所需要的农村社会养老保险制度。
3、农村社会养老保险实施困难，存在制度缺陷。始于20世纪80年代中期的农村社会养老保险改革试点，确定了以县为单位开展农村社会养老保险的原则。1992年初民政部出台《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，资金筹集坚持“个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，基本上是一种完全个人储蓄积累式的自我保险，与本来意义上的社会养老保险有偏差。一是保障面过小，缺乏社会保险应有的社会性。二是保障水平低，满足不了农村老年人的基本生活。三是国家责任过轻，导致农村社会养老保险退化为商业保险。四是基金保值增值困难，导致农村社会养老的参保率下降。2006年末全国参加农村养老保险人数为5374万人，全年共有355万农民领取了养老金，全年共支付养老金30亿元，人均月领取金额70元左右，相当部分地区不足30元，年末农村养老保险基金累计结存354亿元。目前以县为中心的农村养老保险管理体制导致县级农村养老保险经办机构实际上担当了管理者和投资者的双重角色，存在着政事不分、管理手段缺乏、规模不经济、易受当地行政干涉、容易发生道德风险等弊端。
4、探索适合农民工特点的养老保险办法取得一定的进展。在我国工业化、城市化的进程中，农民工已经成为我国产业工人的主力军。近年来，党和各级政府高度重视农民工的社会保障问题，部分地区做了不同程度、不同方法的探索，主要有四种情况：一是将农民工纳入城镇职工基本社会保险制度；二是对农民工实施新的综合保险制度；三是参加农村社会养老保险；四是制定适合农民工特点的养老保险办法。2006年国务院《关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号）提出，要高度重视农民工社会保障工作，依法将农民工纳入工商保险范围，抓紧解决农民工大病医疗保障问题，探索适合农民工特点的养老办法。农民工工伤、医疗保险正在全面推进，同时人力资源和社会保障部已出台了低费率、广覆盖、可转移并能与现行城乡养老保险制度衔接的农民工养老保险办法草案。
（三）确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性
由于各地农村社会养老保险办法缺乏法律效力，具有很大的随意性和不稳定性，所以，只有通过立法，确立农村社会养老保险的法律地位，才能使其具有制度上的稳定性。
（四）创新养老保险基金投资渠道，提高基金的保值增值能力
养老保险基金投资是养老保险基金保值增值的重要手段。目前养老保险基金投资范围通常是依据政府的法令规定，只能购买国债或存入银行获取利息，不能购买股票和进行其他投资。这使养老金不能实行资本化，养老保险基金也不能进行资本运营。而随着资本市场的不断发展和成熟，国家应该逐步放松投资管制，建立养老基金进入资本市场所必须的基本组织结构和基础设施，创新更多的投资渠道，向养老基金开放国内股票市场、其他有价证券市场等。
（五）取消提取经办机构管理费规定，对经办机构经费实行财政拨款
我国城镇企业职工养老保险基金管理机构的管理费已明确规定不从保险基金中支取，而由财政拨款。而农村社会养老保险却仍然要从农民社保基金中按比例提取来解决工作经费，这本身对农民就是一种不公平和不平等。因此。应当改变这一做法，比照城镇企业职工养老保险基金的管理机构管理费方法，对经办机构经费实行财政拨款。
(六) 建立新型农村社会养老保险制度的措施
建立新型农村社会养老保险制度，是我国新农村建设中一个必须放在头等重要地位的基本任务。农村社会保障的发展程度直接制约着中国整个社会保障体系的建设和整个社会保障事业的发展，而农村社会保障体系构建的核心问题之一就是农村的养老问题。要确保我国新型农村社会养老保险制度的成功实施，必须要采取以下措施：
1、强化政府主导意识，拟定各级财政职责。新型农村社会养老保险是农村社会保障体系建设的重要组成部分，是构建和谐社会和建设社会主义新农村的核心内容。必须由政府牵头，统一政令，加大财政投入力度，协调方方面面关系，进行有效的组织和引导。应大力加强农村社会保障组织建设，组建全国统一的农村社会保险经办管理机构，理顺各方面关系，建立新型农村社会养老保险制度“个人缴费、集体补助和政府补贴”三方共同负担的模式。目前农民收入偏低，城乡有一定差距。2008年我国城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的3.31倍。为了改变这种现状，在财政允许的情况下，政府应加大对农村养老保险基金的投入，改变目前政府财政在农村社会养老扶持不作为的现状。没有公共财政投入，新型农村社会养老保险制度很难建立。厘定各级财政职责，形成良性有序的投入机制。中央财政应无偿提供基础养老金，省财政为特殊家庭如计划生育、烈军属户等建立农保年金，县（市）财政补贴个人帐户。对于经济发展水平较低的地区，应由中央财政通过转移支付的办法给予资金支持。
2、建立多层次全覆盖的农村养老保障制度。党的十七届三中全会明确提出，贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续，加快健全农村社会保障体系。维护广大农村老年居民的基本生活条件，使其老有所养，是农村社会养老保险制度建设的必然要求。温家宝总理在十一届全国人大第二次会议作政府工作报告中指出2009年的工作目标：“新型农村社会养老保险试点要覆盖全国10%左右的县（市）”。为确保农村居民社会养老保障顺利推进，新型农村社会养老保险必须同我国经济发展水平相适应，同农村实际情况相适应，同农民的承受能力相适应。根据不同地区的发展水平，不同人群的农村养老方式，不同区域农村养老保障水平的现状，来进行分类设计和分步实施，建立与地区经济增长非均衡战略相适应的农村养老非均衡保障制度。同时新型农村养老保险制度要与其他养老保障措施相配套，农村社会养老保险仍然不能完全脱离家庭养老、土地保障和其他保障措施的实际情况，要组成一个有机整体，共同达到保障老年生活的目的。
3、加快新型农村社会养老保险制度的立法保障。各地农村社会养老保险办法基本上都是在1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，各省区市的制度设计方案千差万别，地方色彩鲜明，呈现出明显的“碎片化”状态，普遍缺乏法律规定性，如保险对象不明确、保险资金来源不稳定、保险管理方面的随意性和盲目性等，使农村养老保险具有很大的不稳定性。加快新型农村社会养老保险立法进程是关系到农村养老保险的可持续性和农村养老保险基金保值增值的一个根本性问题。为了保证农村养老保险制度正常运行，在修订出台《中华人民共和国社会保险法》的同时，拟定《农村社会养老保险条例》。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为新型农村社会养老保险事业的顺利进行提供良好的法制环境保护。
4、妥善解决与其他社保政策的接续转移问题。随着城市化进程的推进，农村居民的流动性日益频繁，农民选择参加城镇养老保险、被征地农民转换到新农保、返乡农民工参加新农保等势所难免。因此，新农保制度与其他社保政策之间必须可以相互接续转移。一是要预留制度接口，制定与其他社保政策转换的详细办法。在省级范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、接续的操作办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题。二是改进养老保险金的计发办法，把农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益都予以归集和承认。在参保人员达到可以领取养老金的年龄时，对养老保险权益进行分段累积计算，并在养老金待遇中予以体现。三是加快社会保险省级统筹步伐，在提高统筹层次的基础上，解决地区间因利益关系而影响社保关系接续转移等问题。四是加快全国社会保险信息化联网建设，为省际间农保与其他社保政策间的接续转移提供技术支持，出台“社会保障全国一卡通”相关政策。
5、拓宽农村社会养老保险基金保值增值的渠道。要建立相应的农村社会养老保险基金监管机构，要制定农村社会养老保险基金限制性投资政策，确保新型农村社会养老保险制度健康持续发展。我们可以通过法律程序，在保证资金安全的前提下，通过市场化公开招标的方式选择专业的基金管理公司负责运营管理，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，以提高积累资金的增值率。由于农村养老保险以县为覆盖范围，基金大多集中在县级保障部门，其保值增值受到人才、信息、投资能力等方面的限制。因此可以考虑将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的，可以将基金交由全国有关机构和基金公司运营。在农村养老保险基金运营模式从国家经营向基金管理公司经营的转变过程中，政府承诺的最终担保所起到的稳定作用是无法替代的。实际上专家理财也有风险，政府必须承担最终担保。当基金管理公司的基金运作回报率低于国家规定的最低回报率时，基金管理公司先以自有资金弥补差额，不足部分由政府最终弥补。当基金公司破产时，投保人的最低养老金应由政府承担最终“兜底”担保。
本文从公平的角度出发,通过分析我国养老保险政策及各地方相关规定,揭示了当前我国养老保险制度运行过程中的困境根源于养老保险制度设计时公平的先天不足,提出养老保险制度的改革应更加注重公平的价值取向,在制度设计时保证参与人享有同等的参与机会、参与标准。只有首先解决了公平问题,才能逐步实现养老保险的效率,达到公平与效率的和谐与统一。
参 考 文 献
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