目 录
一、我国政策性银行发展现状
二、我国政策性银行的制度缺陷
三、关于政策性银行商业化改革的必要性
内 容 摘 要
本文通过对我国政策性银行的发展现状及存在问题进行分析，可以看出政策性银行的改革对于我国经济发展有着不可估量的作用。随着我国市场经济发育逐渐成熟，历史条件变化，政策性银行的作用渐渐受到质疑，政策性银行未来发展方向存在许多争论，也有不少认识误区。
关于政策性银行改革的思考
一、我国政策性银行发展现状
政策性银行是由政府创立或担保以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的、具有特殊融资原则、不以盈利为目的的金融机构,当前，政策性银行的业务事实上已包括政策性业务和非政策性业务两类，而且政策性业务的比重在逐年下降。随着我国社会主义市场经济体制建设的日益深入，这些政策性信贷领域不断走向市场化。从市场结构发展趋势看，商业银行大量进入“两基一支”领域；全国机电产品出口快速增长，其中90％以上是在没有政策性贷款支持的条件下完成的；粮食流通体制改革后，市场化力量也将逐渐成为粮棉收购格局中越来越重要的力量。从三家银行自身业务变化看，国家对“两基一支”领域、一般机电产品以及成套设备出口领域的信贷的补贴不断减少。对农产品流通信贷的补贴也开始下降。带有补贴的政策性金融业务占三家银行业务的比重也随之下降。鉴于政策性业务存在增加财政负担、风险敞口等问题，在总体上应控制政策性业务的总规模。
转型为开发性银行以后，调控开发性银行资产规模的最重要手段是资本充足率。应主要依靠资本充足率监管控制开发性银行的负债规模。综合资本充足率应达到15％左右，按资本金规模决定风险资产规模，进而决定负债规模。
我国政策性银行没有吸收存款、政府借款等其他资金来源，主要依赖发债筹集资金。虽然国家开发银行目前的发债规模是合适的，但应该看到，国开行最近几年发债数量增长较快，在对发债规模不实行资本金倍数约束的条件下，开发性银行为扩大市场占有率，有可能不顾资本金约束，不断扩大负债规模。
二、我国政策性银行的制度缺陷
政策性银行的在政府对于市场经济的宏观调控中，所起的作用已经在实践中得到了证明，不但稳定了国民经济的发展，亦促使社会在平稳中前进。同时，不可否认的是，政策性银行的现状并不乐观。因为对于政策性银行本身的性质认识不足，导致其不能完全发挥出自身的职能作用。银行内部仅仅机械地按照政府的政策行事，不知道具体的运用于实际情况。甚至一些“改革者”的论调催化了与一般的商业银行抢占业务的情况，过度的商业化竞争，已经背离了其政策性的宗旨。具体表现如下： （一）抢占业务，致使不伦不类 由于金融市场化的进程加速，专业化银行业务制度有朝着综合化银行业务制度发展的趋势，利率的逐步自由化，使得政策性银行与商业性银行传统的利差在缩小，从而加剧了二者之间的竞争与摩擦。但是，我们并不能因此就随“改革者”论调，取消政策性银行，我们不能忽视其在国民经济发展中，在国家宏观调控上的巨大作用，相反我们应该试图从改革政策性银行的运转机制中找到解决的方法。 （二）特殊性，产生“不公平”假象 因为政策性银行的特殊性，政府赋予了其除了一般银行的职能之外的特殊的职能如前所述。所以，政策性银行对于某些特殊的领域，尤其是一些投资周期长、风险大的国家重点建设项目上实行的是很有竞争性的优惠待遇；与此同时，随着社会主义市场经济的深入发展，市场本身的逐利性，导致有人认为这是不正当的竞争。这种评价具有很大的片面性，它忽视了政府与政策性银行关注的重点更多的是资源配置的社会的合理与公平性。单纯的“经济性”是不科学的，经济只有在社会中发展才有生存的土壤，所以说它又必然具备一定的社会性。 （三）优惠性，导致运行效率低 因为政策性银行所发放的贷款都是国家政策的体现，让利于民，鼓励农业的发展和大型产业的建设。所以，低利率，大数额，长周期，致使易于发生呆账或者坏账，易于造成亏损。而它的资金来源基本上都是由政府来发放，这就加重了政府的负担。当然存在这种现象并不能致使我们怀疑政策性银行存在的必要性与合理性，我们需要做的是适当的调整政府制定的经济社会的发展目标，使得政策性银行的运行建立在政府可以负担的补贴范围之内，甚至不需要其补贴，保本运行。 （四）高待遇，产生依赖 因为长期的优惠资金供给容易导致一些产业、机构本身产生对于资金需求的无限扩大的趋势，对其产生极其严重的依赖性。我们提倡要较多的关注于经济在社会上的合理性，资源的合理分配性，但是，把握好“度”很重要。因为社会经济最好的存身之所就在于瞬息万变的市场。就类似于我们要保护弱者在社会上立足，注重社会的公平，但是同时更要鼓励其勇敢的去创造，而不依赖于任何人或者国家。 四、从立法的角度加以解决问题并予以规制、完善 任何事物存在问题是正常的，但要去分析去解决问题。有目标性的去学习、模仿他人也不失为一种良法。我个人认为，对于如上述所分析到的问题，适当的去借鉴他国的有益之经验，适当的“中西结合”，“西体中用”是十分必要的。在世界各国当中，很多国家在于政策性银行的运行这块，都制定了相应的法律以及行政法规，在法律法规的指导下，具体的展开。不管是银行本身的内部建制，还是业务的范围，抑或是一旦出现问题，承担责任的方式等都严格的在法治的范围之内。
所以，我们希望我国也能尽快制定相关的法律法规，明确政策性银行的根本法律属性。一方面，提高自身的资产充足量以及内部的管理体制；另一方面，改善政策性银行的“过度商业化”倾向。不管是在法律的层次上还是一般的行政法规的层次，但要保证其权威性，规范性，合理性。在具体内容可以参照如下： 一是最好是对于政策性银行有一个明确的合理的定位，我们目前承认其法人的性质，但是具体是什么类型的法人有待进一步的确定，这样，后续的问题就相对比较容易解决。 二是应该有政策性银行的设立程序、资金来源、运行原则、监管程序等原则性问题，从一个基本的原则的立场上对之进行规制。这样就尽可能避免对于拨付资金的极大依赖性。同时，对于监管这块就更加切实，不再仅仅止步于中央人民银行对其的监管。 三是作为一个银行，它虽然承担的是国家政府给予的特殊的职能，但是，仍然有着特定的业务范围。只有这样才能从根本上避免其与商业银行的竞争，归于其政府宏观调控工具的本位。四是作为政府宏观调控经济“有形之手”的具体，对于政府有着一定的依赖性，但是它仍然是一个独立的法人，那么就应该有独立承担责任的能力。所以，在立法时应该明确规定具体运行中各种违法违规甚至贪污腐败，官僚作风的行为的责任归属。 政策性银行，对于保障国民经济的平稳运行，国家经济战略的实施，宏观调控目标的实现，甚至于国家的经济安全都有着不可替代的作用。它更多关注并体现的应该是克服市场自身缺陷，对社会资源进行合理的分配，而非高效性与逐利性。当然，因为各种主客观的原因，它在具体的运行中势必会出现各种各样的问题，但是，并不能因此就否定其存在的必要性，相反，从经济法的角度完善政策性银行立法才是解决问题的根源所在。准确而全面的为政策性银行进行定位，不断的完善相关立法，并依据具体的法律法规来使之有序运行，只有这样，我国的政策性银行，才能更好的发挥其宏观调控的职责与功能，为我国国民经济的持续健康发展提供保障，为人民大众的幸福生活发挥其自身特殊的职能特性；也只有这样，我国的政策性银行自身才能健康、稳定、可持续的发展！
三、关于政策性银行商业化改革的必要性
在当前，继续维持传统政策性银行的定位已不合时宜。这是因为：
1.历史形成的问题难以解决，可持续发展能力将受到限制。我国政策性银行成立以来就一直维持传统政策性银行的定位，积累了很多问题，包括有的银行赢利水平较低，资本金严重不足，治理结构存在缺陷，需要完善激励约束机制、强化内控和风险管理体系，缺乏风险补偿机制等。继续维持现有政策性银行的模式，难以扭转经营业绩连续亏损的局面。
2.难以有效支持“走出去”战略。在世贸组织的框架下，继续定位于传统政策性银行，其公开和直接的政府融资行为可能产生不必要的政治阻力。“走出去”单纯依靠传统政策性银行融资，容易授人把柄。
3.不符合国际政策性银行发展的大趋势。从当前国际政策性银行发展的趋势看，改革和调整成为主流。随着全球范围内市场经济的逐渐恢复和成熟，政策性银行在经历了半个多世纪的发展之后，其大规模长期存在的基础已不复存在，弊端也日益显现，各国政策性银行纷纷走上改革之路，成为开发性银行，有的甚至改造成为商业银行。
当前，也不宜选择纯商业性银行的改革思路。随着我国经济工业化、城市化、市场化、全球化的不断发展，为提高经济增长质量和效益，鼓励提高自主创新能力，支持“走出去”战略，参与国际石油、天然气、矿产品等战略性资源开发，需要有政府背景的金融机构，专门提供中长期信贷和其他金融服务。
有观点提出，把第一种改革思路和市场化运作结合，即定位于传统政策性银行再加上分账户管理，提出改良型政策性银行改革模式。这种改良型模式有几个内涵：一是继续定位于传统政策性银行，依托国家信用开展业务，不注重市场业绩，不实行市场化运作；二是资本金实行国家财政预算管理，增资也通过预算拨款以及政策性银行自身积累等方式进行；三是分账管理，指令性业务实行保本不亏，指导性业务自求平衡，财政不予补贴；四是不与商业银行竞争，对于发育相对成熟的经营领域，政策性银行有计划地逐步退出。
改良型的政策性银行改革模式存在诸多缺陷：第一，最大要害是业务范围被计划管死，难以与时俱进，及时适应市场的变化。同时，由于资本金的预算管理，金融监管当局无法对其实行以资本充足率为核心的审慎性管理。第二，在财政资源不足、资本金不足的情况下，银行本身往往盲目扩张业务，累积风险，最后财政买单，道德风险严重。这两个缺陷说明，改良型模式无法真正实现市场化运作。第三，在财政能力有限的情况下，资本金不能得到及时、充分的补充，尤其是随着业务规模的不断扩大，资本金短缺的问题将越来越突出，从根本上限制了政策性银行的可持续发展。
向开发性银行转型，实行两类业务综合经营的改革思路，适应我国目前的国情。首先，我国市场目前仍存在缺失，需要继续运用政策资源，提供必要的政策金融支持；其次，银行内部必须改善管理，参与市场运作，实现自身可持续发展；第三，通过分账经营或建立母子公司模式，实行政策性业务和银行自营业务的综合经营，并在两类业务之间建立严格的防火墙，可以有效防止自营业务的亏损转嫁财政，出现道德风险。
政策性银行商业化改革是进一步促进开发性金融的必然选择，开发性金融是适应制度落后和市场失灵，为维护国家金融安全、增强经济竞争力而出现的一种金融形式在国际上已有百年历史，从各国的实践看开发性金融通常为政府所拥有赋权经营具有国家信用，用建设制度和开发市场的方法实现政府的发展目标，承担着支持经济发展、投融资体制改革及相关金融市场建设的重要任务，开发性金融对经济增长产生作用的主要渠道是投资，资源的有效使用促进生产效率的提高，完成的途径是通过较高水平的金融发展与金融深化。
通过分析，在当今金融体系发展及改革的形式下，为了尽可能地满足经济发展的需要，鉴于我国政策性银行所存在的种种弊端，对政策性银行进行商业化改革势在必行，国家开发银行的商业化改造为其他政策性银行今后的改革与发展奠定了基础，为了更好地实现政策性银行的改制，我们应该以国家宏观经济政策和产业政策为依据，通过规范化改革将政策性银行办成机构体系完善、经营目标明确、治理结构科学、资产状况良好、业务管理规范、内控机制健全、管理手段先进、具有较强政策执行能力的政策性金融机构。
参 考 文 献
［1］金融时报.《增强紧迫感责任感努力把金融改革发展推向新阶段
［2］上海证券报.《政策性银行改革有望取得实质性进展》.
［3］浙商网.zjsr.com.《政策性银行改制国开行先行》.
［4］陈元，2004b ：《改革的十年发展的十年——开发性金融实践与理论的思考》，国家开发银行网站。
