目 录
一 村镇银行简介和建设目的……………………………………… ………………3
（一）村镇银行简介及建设目的…………………………………………………3
二 村镇银行发展现状……………………………………… ………………………3
（一）村镇银行现状………………………………………………………………3
（二）村镇银行的发展趋势 ……………………………… ……………………3
三 镇银行设立对农村金融市场主体的影响 …………… ………………………4
（一）对商业银行的影响…………………………… …………………………4
（二）对农村信用社的影响…………………………… …………………………4
（三）对小额贷款公司的影响……………………………………………………5
（四）对辖域社会经济资本的影响………………………………………………5
（五）对现有银行资本控股村镇银行的影响……………………………………6
四 政策建议………………………………………………… ………………………6
（一）找准与农信社市场定位的差距……………………………………………6
（二）提升农信社竞争力，有效规避风险………………………………………7
（三）强化部门协调，减少政策损耗……………………………………………7
（四）放宽市场准入，降低设立标准……………………………………………7
五 几点思考…………………………………………………… ……………………7
六 参考文献…………………………………………………… ……………………9
内 容 摘 要
随着中国银监会先后出台了“调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见”和《村镇银行管理暂行规定》等6项新型农村银行业金融机构的行政许可及监管细则（以下简称新政）。新政的出台既是从根本上解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题的创新之举，又是切实提高农村金融服务充分性的具体行动。这对于改善农村金融领域信贷资金外流、农村经济主体融资困难，推动农村产业结构调整，增加农民收入具有重要意义。在促进农村金融发展的同时，新政也将对农村金融市场的发展，尤其是对农村金融市场主体也带来不同程度的影响。
一 村镇银行简介和建设目的（一）村镇银行简介及建设目的
2006年底，中国银监会出台了“调整放宽农村地区银行业金融机构准入意见”，随后又于2007年1月29日发布了《村镇银行管理暂行规定》等6项新型农村银行业金融机构的行政许可及监管细则（以下简称新政）。新政的出台既是从根本上解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题的创新之举，又是切实提高农村金融服务充分性的具体行动。这对于改善农村金融领域信贷资金外流、农村经济主体融资困难，推动农村产业结构调整，增加农民收入具有重要意义。在促进农村金融发展的同时，新政也将对农村金融市场的发展，尤其是对农村金融市场主体也带来不同程度的影响。
村镇银行是经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，有由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。村镇银行可经营吸收公众存款、发放短期、中期和长期贷款、办理国内结算、票据承兑与贴现，从事同业拆借、银行卡业务，代理发行、代理兑付、承销政府债券，代理收付款项及代理保险业务以及银行业监督管理机构批准的其他业务。在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于人民币300万元；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于人民币100万元。
建设村镇银行是解决我国现有农村地区银行业金融机构覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分、金融服务缺位等“金融抑制”问题的创新之举，对于促进农村地区投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的新型农村金融体系的形成，进而更好的改进和加强农村金融服务，支持社会主义新农村建设，促进农村经济和社会和谐发展和进步，具有十分重要的意义。二 村镇银行的发展与现状
（一）村镇银行现状
2006年12月，银监会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好地支持社会主义新农村建设的若干意见》，首批选择四川、吉林等六省区进行试点，2007年3月1日，我国首家村镇银行“四川仪陇惠民村镇银行”在四川省南充市仪陇县金城镇挂牌开业。这标志着一类崭新的金融机构在中国农村地区正式诞生，也标志着中国在着力解决农村金融供需矛盾方面迈出了可喜一步。2007年10月又将新型农村金融机构试点扩大到全国31个省份。从2007年3月初首批3家村镇银行开业，到2009年3月初，全国已有97家村镇银行，短短两年时间实现了数十倍的增长速度，而这一数字还将迅速壮大。两会期间，中国银监会主席刘明康表示，银监会对村镇银行的发展目标是2000家，凡是有条件的县都可以有一家。
（二）村镇银行的发展趋势
1 、注册资本规模逐步增加
根据银监会《村镇银行管理暂行规定》，在县(市)设立的村镇银行，其注册资本不得低于300万元人民币；在乡(镇)设立的村镇银行，其注册资本不得低于100万元人民币。但在目前已成立的97家村镇银行中，注册资本有逐渐增大的趋势。全国第一家村镇银行四川仪陇惠民村镇银行成立时注册资本仅为200万元。而去年年末成立的广东中山小榄村镇银行的注册资本为2.5亿元，规模居全国村镇银行之首。注册资本的逐步增加，主要原因是一方面村镇银行开业之初吸储比较困难，缺乏营运资金；另一方面高额的注册资本可以在短时间内使各项指标满足监管标准，有利于村镇银行拓展业务。
2、金融机构发起人范围逐步扩大
村镇银行成立之初，多以当地的城市商业银行和农村金融机构作为主发起人。同时，外资银行在这轮农村金融机构布点中表现活跃，2007年12月，汇丰银行发起设立了第一家村镇银行，随后它马不停蹄地在重庆大足、福建永安、北京密云和广东恩平设立了5家村镇银行。渣打、花旗等外资银行业巨头也在摩拳擦掌，将目光投向了中国农村的村镇银行，并且在积极布局，设立网点。相比之下，四大国有商业银行在这场金融布局中的态度反而不是非常积极，2008年8月，由中国农业银行发起设立的湖北汉川农银村镇银行和克什克腾农银村镇银行在湖北、内蒙古同时成立，开创了国有商业银行发起设立村镇银行的先河。建设银行紧随其次，同年12月在湖南省发起设立了桃江建信村镇银行。截至目前，工商银行、中国银行均未发起设立村镇银行。
各类金融机构积极发起设立村镇银行，说明了我国银行业整体实力上升，特别是城商行和农村金融机构经过几年的改革重组，资本总量、内控制度等已具备了跨区经营的实力，而发起设立村镇银行正是一个很好的平台，有助于城商行和农村金融机构抢占农村金融市场，实现资产规模的迅速扩张，从而实现跨区域经营。
三 村镇银行设立对农村金融市场主体的影响 （一）对商业银行的影响
在商业银行纷纷撤离农村地区的大背景下，要鼓励其参股村镇银行，必须建立合理的激励机制。但是目前新政中的利益激励并不能完全弥补其重返农村带来的风险。其一，农村金融仍然具有弱质性。农村金融本身的信息成本和交易成本都很高，并且一般都没有抵押，因此，对于商业银行来说，开展农村金融业务的成本高、风险大，而现有政策并不能带来弥补这种高成本的额外收益。其二，村镇银行缺乏规模效应。对于正常经营的银行，规模和资产流动性及资本充足率之间有着明显的负相关关系。较大的银行可藉由它们的规模通过较少的昂贵资本及流动资产生存下来。这意味着，在应对储户提现和其他日常运营问题上，规模较大的银行所需的高流动性资产（如现金）与总资产的比例较低；规模较大的银行进行正常经营，所有者权益所占总资产也不需要太高。所以，规模对于维持银行稳定，提高收益，降低成本有着重要意义。另外，根据国际经验，真正做得好的农村金融需要一定的规模，然而目前新政策只是允许在乡级或者是县级成立银行业金融机构，这样的农村银行规模就成为问题，只有乡县级别的规模效益显然不大，对商业银行的吸引力显然不够。总之，对于设立村镇银行，商业银行，尤其是一些全国性的大银行，由于缺乏重返农村地区的足够动力，他们可能会持观望态度。
（二）对农村信用社的影响
由于资本充足率低、不良贷款多、包袱重等诸多劣势，农村信用社在机制灵活、业务活泛的村镇银行面前将可能遭遇竞争上的失利，面临于三“失”的局面。 一是人才走失。农信社和村镇银行的竞争，首先表现为人才的竞争。从需求角度看，新政中涉及到许多现代公司治理的制度，如独立董事制度、累积投票制度等等，这就决定了村镇银行对熟知法律、管理、业务、财务、核算的高级管理人才的大量需求。从供给角度看，由于农信社的用人机制存在缺陷，大多数农信社尚未建立起干部能上能下、员工能进能出的“优胜劣汰”机制和相应的激励约束机制。在利益驱动下，农信社难免会流失一部分人才。二是资金流失。根据《村镇银行管理暂行规定》村镇银行实际上是是自主经营、自负盈亏的私人企业，而农村信用社在性质上是农村集体企业。显然，村镇银行对管理者和员工的激励程度要比农村信用社更高，这就使村镇银行在经营手段上更加灵活，服务态度上更加亲善，工作时间更加顺应农村的生产季节变化。在农村的闲散资金有限的前提下，村镇银行吸储能力的增强，将直接导致农信社的资金流失。三是客户丢失。虽然商业化、市场化是农信社的改革方向，但目前农信社依然被迫承担着一些政策性的指标。在争取“黄金客户”的同时，农信社还要兼顾普通农户的金融需要。而新进入的村镇银行，由于完全商业性，目的性经营，他们进入后必然以优质客户为目标，集中精力挖掘农村金融市场中的相对优质客户，这样的竞争前提对于农村信用社就有失公平。因此，农村信用社优质客户的流失似乎就成为一种必然。 （三）对小额贷款公司的影响 无论是人民银行主导的小额贷款试点，还是银监会主导的村镇银行、贷款公司试点，其目的都是为了加强农村金融服务，加快农村金融改革发展，但是新政并没有与人民银行的小额贷款试点政策很好地衔接起来，反而对人民银行的小额贷款试点工作带来一定冲击。 首先，待遇差异性将导致小额贷款公司处于竞争不利的地位。从小额贷款公司与村镇银行和贷款公司的政策待遇比较来看，小额贷款公司在法律地位、注册资本、税收政策、贷款利率、资金来源、贷款额度及业务范围等方面都不如村镇银行和贷款公司享受的政策优惠。在村镇银行及贷款公司推广后，这将使小额贷款公司处于极为不利的竞争地位。而对未进入农村金融市场的民间资本来说，人民银行主导的小额贷款试点将对其丧失吸引力。其次，待遇差异性将影响人民银行的权威。同是为推进农村金融改革的试点性产物，由银监会推行的村镇银行及贷款公司，明显在各方面都享有比人民银行主导的小额贷款公司更优惠的政策。并且在对具有成熟经验的小额贷款公司法律地位确认的问题上，银监会也只是表示有待于研究。这既不利于维护中央银行的权威性，也可能会弱化央行在以后宏观调控的效果。
转 （四）对辖域社会经济资本的影响
新政的出台无疑给社会资本提供了一个进入金融业的机会，但在参与方式上却受到多重限制。这就使社会资本在设立村镇银行过程中顾虑重重，如履薄冰。新政规定“应有1家以上（含1家）境内银行业金融机构作为发起人”、“单一境内银行业金融机构持股比例不得低于20%”等规定实际上是银监会从自身的需求函数出发，立足于管理和控制的角度来设计改革方案，这将从以下两方面对社会资本造成影响。一是对现有银行业机构的参与过分依赖将形成市场垄断。过分强调银行业金融机构参与的必要性，这可能造成市场需求脱节，引起制度供给不足，必将限制县（市）村镇银行、乡（镇）村镇银行、贷款公司的投资者来源，在一定程度上对农村金融市场形成垄断，致使社会资本实际上仍没有可以自由选择的机会。二是对现有银行业机构的参与过分依赖，迫使社会资本主动参与“寻租”。银行牌照本来就属于稀缺资源，“20％的标准”无疑就赋予了现有银行业金融机构选择合作者的权力，即决定哪种社会资本有与之共同设立村镇银行的机会。而社会资本要在众多的竞争者胜出，达到村镇银行设立标准就不得不满足“稀缺资源”的“寻租”欲望，甚至主动参与其“寻租”活动。 （五）对现有银行资本控股村镇银行的影响
新政规定“单一境内银行业金融机构持股比例不得低于20%，单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过10%。”这无疑就确立了现有银行业金融机构在村镇银行的大股东的地位。这样村镇银行就可以借助现有银行业金融机构的经验、力量和资源，引入相应的资本、技术、管理、产品和人才，打造新生银行良好的体制机制基础，防止村镇银行“先天不足”。 但同时现有银行业金融机构大股东地位的确立会给村镇银行带来以下两方面的不利影响。一是当前大多数商业银行正处于经营管理模式的改革探索时期，其原有经营管理上的诸种弊端同样会感染新生银行。二是大股东与小股东经营目的差异性可能导致村镇银行经营混乱。对于入股村镇银行的社会资本来说，其设立村镇银行的唯一目的就是实现资本的增值。而对于占主导地位的大股东——银行业金融机构来说，由于其经营实体的多元化分布，其在农村地区的经营策略往往要服从其整体战略，因此，赢利性就不一定是其唯一经营目的，这就有可能与中小股东经营目标发生冲突。虽然新政中引进了诸多现代公司法中的制度，但是这种金融制度和法律构架放在一个典型的以个体分散经营为主的中国农村里面，就很难实现其初衷。所以，这种股东利益及经营目标的冲突可能会导致村镇银行经营管理上的混乱。 四、政策建议 （一）找准与农信社市场定位的差距
村镇银行与农信社在经营条件及机构性质上均存在重大差别，必须正视这种差别，给村镇找准市场定位，不宜要求村镇银行成为“第二农信社”。原因在于一味的要求村镇银行发放“农户小额信用贷款”，便在经营机制上就与农信社混为一谈。当前，农信社在乡村中有众多的营业网点，与乡村行政当局有悠久的密切联系。实际上，现行农信社并不是合作金融，而是在政府行政控制下的商业性金融与政策性金融的混合体。主要以“农户小额信用贷款”以及联保贷款等为利润源。村镇银行的营业网点十分有限，也缺乏与乡村行政当局的密切联系。根据中国银监会颁发的《村镇银行管理暂行规定》，村镇银行是以境内外金融机构为主发起人发起组建的控股或全资子公司；经营的地域范围限于机构所在的县域；经营原则是安全性、流动性、效益性，自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束；并依法开展业务，不受任何单位和个人的干涉。可见，村镇银行的性质乃是县域小型商业银行，大体上相当于美国的社区银行，以及我国早几年大量存在的县域城市信用社。显然，根据村镇银行的性质与经营条件，除了某些特殊情况外，一般地，村镇银行只能从事农信社的那块商业性金融业务，而难以承担农信社的那块政策性金融业务。如果硬性地要求村镇银行象农信社那样去大量发放“农户小额信用贷款”，就会造成村镇银行的经营困难，严重影响其健康发展。（二）提升农信社竞争力，有效规避风险 针对新形势，当务之急应抓紧推进以深化机制为主的改革，提升农村信用社当前的竞争力，建立“四项机制”。一是清晰的战略形成机制。农村信用社要在网络和产品并重、服务便捷和风险易控并重的前提下，坚持服务基层、服务社区、服务“三农”，突出核心主业，巩固和壮大农村阵地，努力实现持续的可比较竞争优势。二是科技运用机制。相对于村镇银行来说，农信社具有组织管理和网点优势，因此农信社应该利用一级管理组织，运用先进的科学手段，解决好汇兑、结算问题，将网点优势转化为网络优势。三是激励约束机制。农村信用社要建立与股东长期价值挂钩、风险调整后回报率基础上的考核机制，确保与农村信用社经营目标相一致。逐步探索建立科学的成本核算、风险评估以及内部转移价格机制。四是业务筛选机制。要充分发挥贴近农民、贴近农村和扎根农业的特点，把握市场定位，拓宽服务领域，创新服务手段，提高服务水平，注重发展并形成以品牌附加值、品牌可信度为支撑的，以银行业为主体的独特核心业务。 （三）强化部门协调，减少政策损耗 货币政策职能与银行监管职能本身就存在着一定的利益冲突，容易相互干扰，就必然存在央行和银监会从各自的利益需要出发制定相关政策的情况。为避免存在的政策不协调，需要进一步发挥联席会议制度的作用。在制定规章或政策时，人民银行、银监会应当事先协商，尤其是在可能涉及到对方职能或对方已有政策的时候，要加强沟通和磋商。这种沟通和磋商的程度取决于各自职能范围归属和现有规章政策的规定。若贷款公司的规定涉及到人民银行已有的小额贷款试点政策，则银监会制定政策时应该通盘考虑，听取人民银行的意见，若两者不相协调将影响到整个农村金融改革的效果。同时，为了防止双方就前一领域内的问题存在分歧而陷入僵局或产生冲突，还可以考虑建立一个争端解决机制，由双方共同将争议提请国务院进行协调或裁断。 （四）放宽市场准入，降低设立标准 新政试点过程中，银监会可以在村镇银行的发起人方面，进一步放宽要求，在保证专业性的前提下更多引入供给方，为农村金融市场主体提供更多的选择机会，实现资源优化配置；在单一自然人及单一其他非银行企业法人持股比例上，可以适当调高其比例，保证公司治理的有效性。同时，鉴于贷款公司“只存不贷”的性质，可以考虑取消设立贷款公司必须要有商业银行或合作银行参股的规定。 五 几点思考
村镇银行作为新型银行业金融机构的主要试点机构，拥有机制灵活、依托现有银行金融机构等优势，自2007年以来取得了快速的发展，对我国农村金融市场供给不足、竞争不充分的局面起到了很大的改善作用。但同时村镇银行本身也有诸如成本高、成立时间短等弱点，而且面临着来自其他金融机构的威胁，其发展前景不一定乐观，村镇银行还有很长的路要走。 首先村镇银行极易偏离办行宗旨。根据《村镇银行管理暂行规定》，村镇银行是由境内外金融机构、境内非金融企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。服务“三农”是村镇银行的根本宗旨。但由于村镇银行是“自主经营、自负盈亏、自我约束”的独立的企业法人，各发起人或出资人必然会把实现利润最大化为自身最大的追求目标，而农民作为弱势群体，农业、农村经济作为风险高、效益低的弱势经济，受自然条件和市场条件的影响巨大。在农业政策性保险严重缺乏的情况下，村镇银行在利益的驱使下很难实现“从一而终”的既定经营理念，他们会逐渐偏离服务“三农”和支持新农村建设的办行宗旨，寻求新的市场定位。
其次村镇银行筹集资金困难重重。村镇银行设立于我国广大的农村贫困地区，居民收入水平不高，农民和乡镇企业闲置资金有限，客观上制约了村镇银行储蓄存款的增长。加之村镇银行成立的时间短，农村居民对其缺乏了解，与国有商业银行、邮储银行、农村信用社相在网点优势、现代化手段等方面都没有可比性，农村居民对村镇银行的认可程度大打折扣，不具有吸引力。
再次村镇银行在风险控制上任重道远。村镇银行是“草根银行”是“穷人的银行”，其信贷支持的主要对象为弱势产业（农业），弱势群体（农民），农业和农民对自然条件的依赖性很强，抵御自然灾害的能力弱，其信贷资金存在严重的风险隐患。随着近几年很多惠农政策的实施，很多农民认为在村镇银行取得的优惠贷款就等于是拿到了补贴，可不用考虑归还。加之，农村地区的一些借款户信用意识、法律意识淡薄，欠账不还，签字不认，逃、废、赖债之风在不同程度存在，信贷资金安全面临很大挑战。
【参考文献】 ： [1]孙铭、王亮亮：宽准入、严监管——三类农村金融新机构对接难题[N]，21世纪经济报道； [2]欧阳晓红：银行进村“圈地”村镇金融试点“偶遇”意外[N]，经济观察报； [3]杨速炎：村镇银行破冰启航[J]，西部论丛； [4]李峻岭：银监会新规加强村镇银行管理[N]，国际金融报。。。。。。。。。。。。。论文下载中心 ://.
