预算外资金核算和管理

一、预算外资金

二、预算外资金管理不善带来的问题

三、预算外资金的核算与管理办法

内 容 摘 要

在商业活动频繁、资金流动速度快的当今社会，国家财政每年虽然都有其固定的预算开支，并且的预算都具有很高的正确性。但是，由于当代社会信息与贸易的高速化，使得很多部门都会发生很多预算以外的业务，而这部分业务的增加，就使得预算外资金在整个财政资金中占据的份额越来越大。而另一方面，由于这种情况的到来很是快速，所以在预算外资金的核算和管理方式上都还尚不健全，有的甚至有所缺陷，所以本文从预算外资金的定义、来源、管理等几个方面逐一分析，对预算外资金的核算和管理做一个深入的研究。

预算外资金核算和管理

我国的预算外资金产生于计划经济时代，与政企合一、统收统支的财政管理体制相伴而生。在计划经济体制下，所有的财政收支都要由中央财政部门进行统一管理，然而各地区、各部门经济发展的不平衡状态和各行政、事业单位具体的环境、条件都千差万别的现实又使得财政很难做到绝对的统收统支, 中央于是将几项零星的收入划给各部门和单位, 让其收收自支、自行管理, 开始主要是一些农业税附加收入和机关生产收入, 这便形成了最初的预算外资金。改革开放以来，随着政府让利放权、国企改革等一系列政策的出台和实施，预算外资金成为我国财政改革的突破口甚至是中坚力量，在各项财政收支中更是异军突起，呈现迅猛增长之势乃至最终一发不可收拾。　

一、预算外资金

（一）预算外资金的含义

预算外资金是指根据国家财政制度和财务制度的规定，不纳入国家预算，由地方各部门，各企事业单位自收自支的资金。它是国家预算资金的必要补充，具有分散性、自主性、专用性的特点。预算外资金指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。

此外，预算外资金还具有法定性、专用性、分散性和复杂性的特征。

（一）预算外资金的主要来源

政府的预算外资金收入主要包括行政事业性收费、乡镇自筹统筹资金、国有企业和主管部门收入以及其他收入。其中，行政事业性收费是最主要的来源，占全部预算外资金的近70%。中央政府和地方政府都有预算外资金，但地方政府的预算外资金占大头，比重超过90%。

（三）预算外资金的管理的现状

由于观念、体制以及管理手段上存在缺陷，预算外资金管理一直以来是财政会计工作中的难点，预算外资金的迅速增长，给本地区的财政会计工作带来了许多困难，比如预算外资金的迅速膨胀加剧了财政困难，削弱了财政的调控能力；扰乱了财政分配秩序；预算外资金使用比例较混乱，资金使用效益不高；乱收滥支不利于转换政府职能等。由于这些原因，有些人主张立刻取消预算外资金，根据国家预算的统一性原则，建立统一的财政预算，统一掌握财政资金。但是我认为在目前的财政预算体制下，还不可以马上取消预算外资金，而是应该正确认识其性质和地位，并通过加强管理来解决当前财政会计工作中的问题，继而循序渐进地深化财政体制改革，并最终将预算外资金纳入预算管理

　二、预算外资金管理不善带来的问题

　预算外资金作为财政资金的一个重要组成部分，一旦管理不善，将会带来很大的问题。 　（一）预算外资金核算中存在的问题

单位对预算外资金的概念和性质认识不清。长期以来，在预算外资金问题上，由于性质不明、概念不清、制度不全的问题，使得单位对于预算外资金的来源以及内容模糊不清，从而导致核算中出现一些预算内资金与预算外资金的划分不清的问题

　（二）预算外资金管理中存在的问题　　1、监督检查机制不健全

目前预算外资金的监督检查普遍存在着重收入轻支出的现象，一味强调纳入财政专户管理和缴存比例，忽视了支出上存在的问题。虽然财政在拨付资金是，根据用款单位上报的用款计划进行了核定，但财政资金划出以后，用款单位怎么样使用，用到什么地方都不得而知。事实上有的单位常常以事业发展、专项经费为名申请拨款，但实际上多用于人头经费，事业发展无从谈起，资金使用效益十分低下。这种监督管理方式，从一定程度上讲是走了过场，没有起到应有的作用。

 2、资金征缴模式陈旧、征缴程序不科学

尽管近几年各地都积极推行预算外资金“单位开票、银行代收、财政统管”的征管体制。但由于种种原因，一些地区仍处于自存自缴的状态。而预算外资金收入过渡户的存在，给个别单位截留预算外资金收入、坐收坐支预算外资金提供了可能。

 3、相关政策和配套措施缺位

 根据财政部《预算外资金管理实施办法》，行政主管机构可以按照国家规定从所属事业单位和社会团体集中一部分管理费。但该办法对管理费的收取方式、标准、票据使用、支出范围及资金管理都没有做出具体明确的规定。

　（二）预算外资金的核算与管理不善可能引发的问题

 1、核算的不明确

在预算外资金问题上，由于性质不明、概念不清，制度不全，从而产生了三种错误观念。第一种观念认为预算外资金是单位自行组织、自行提取的、所有权理应属单位；第二种观念认为，既然预算外资金是单位组织的收入，那么政府无权调控，更不能上缴财政预算外专户；第三种观念认为，预算外资金是单位的自有资金，因此，可不受财政、财务制度的约束，可以任意地自由支配使用。在这些错误的观念引导下，预算外资金的使用容易出现违规现象。

2、分配不均衡

由于监督管理方式，从一定程度上讲是走了过场，没有起到应有的作用。这可以从近几年审计查处的一些单位擅自扩大行政开支范围、乱发津贴、私费公付等问题中得到印证。同时由于收费经费化，资金支出向个人倾斜，使部门间存在分配不公、苦乐不均的问题。从更深层次看，它还造成财政支出结构不合理，降低了国家基础设施投资效率。

3、资金体外循环

由于征缴程序不严密、不科学，也容易导致部分资金逃避财政监督，形成资金体外循环。如一些地方出台的行政事业性收费属于省、地(州、市)、县(市、区)三级预算收入，应按比例纳入同级财政预算管理。但其具体征管模式是，由地县基层单位负责收缴资金，由省级部门归集资金、报批手续，待审批后，再由省级部门按比例逐级返还原单位，然后各自缴入国库。这种方法虽有利于资金到位，但对按级次入库的资金，由于征缴过程涉及多个环节，又没有必要的财政监督手段，容易形成既不上缴当地国库，又不纳入专户储存的体外循环资金。

4、政策难以落实

目前，一些地方迫于强大的财政压力，不得不要求预算部门自行解决一些财政支出，因此一些主管部门就以各种名义向下属单位收取管理费。由于没有具体的政策规定，一些单位超标准收费、使用不合法票据以及白条收费，进而逃避专户管理、违规投资基建，甚至隐瞒收入、私设小金库等问题时有发生。此外，一些国家收费命令取消，但由于没有及时理顺和解决相关的单位经费，致使一些旨在建立政府与民间良性关系、规范行政行为、减轻企业负担的国家政策无法落到实处。

三、预算外资金的核算与管理办法

　　1、改变观念，提高认识

其实，从理论上讲，预算外资金是国家财力的重要组成分，是国家财政性资金；从形式来看，预算外资金是一部分社会产品价值的转移，是凭借政府的职权参与国民收入和再分配所取得的资金，如果没有国家法律法规授予的权力，任何部门和单位都不可能取得预算外收入。预算外资金是国家财力的重要组成部分，无论是从理论上讲，还是从形式来看，都必须把预算外资金所有权、调控权、管理权分别归还于国家、政府、财政。为了避免造成国家财政资金的流失和分散，国务院颁发的《关于加强预算外资金管理的决定》明确指出：预算外资金为国家财政资金，要求各部门预算外资金必须纳入财政专户，实行“收支两条线”管理，即各部门和单位的预算外收入必须缴入同级财政专户，支出由同级财政部门按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹，从财政专户中拨付，各部门、各单位与收费相关的支出，纳入本部门和单位的年度预算，由财政部门核定支出，统筹安排，部门和单位不得从收费收入中坐支，只要彻底破除预算外资金“三权”属于部门或单位的错误观念，才能克服预算外资金管理遇到的阻力和困难，达到标本兼治的目的 

2、强化“财政专户”制度的实施

财政专户是财政部门在银行设立的预算外专门账户，用于对预算外资金收支进行统一核算和集中管理。财政专户分为中央财政专户和地方财政专户，分别班里中央和地方的预算外资金的收缴和拨付。

部门和单位经财政部门批准，可在指定银行设立一个预算外资金收入过渡账户。收入过渡账户只能发生预算外资金上缴款项。由部门和单位按照财政部门的有关规定及时将收入过渡账户中的资金足额上缴财政专户。逾期未缴的，由银行从部门和单位的收入过渡账户中直接划入财政专户。同时，部门和单位只能在一定一行设立一个预算外资金支出账户。而支出账户只能接纳财政部门从财政专户中拨付的预算外资金支付款项，由部门和单位按照指定用途使用。

虽然我过的财政专户制度建立的较为完善，尤其在中央财政专户的建立上，尤为健全。但是，在地方财政专户的建立上却存在着不同程度上的缺陷，尤其是有些地区的财政专户对于预算外资金的收缴问题，有的企业其预算外资金收入过渡账户中的预算外收入资金，经常由于种种原因没有被存入预算外资金过渡账户中。这是我国预算外资金管理办法中实施不到位的地方，也是由于我国对于预算外资金收入的监管制度不够健全所导致的。所以，对于我国的财政专户制度，我国政府，尤其是财政部门有必要加大实施和监管力度。　

3、充分发挥群众的力量，预算外资金使用透明化

要想规范预算外资金的使用和管理，单靠财政部门的监督和管理是不足够的，面对巨额切名目繁多的预算外资金，部门和单位的管理难免出现纰漏，而政府和财政部门的监督和管理不可能每时每刻的聚焦在预算外资金上。所以，充分发挥人民群众的监督和管理显得尤为必要。

同时，预算外资金的所有权属于国家，我国是人民民主专政的国家，国家的财政收入主要来源于我国的税收收入，所以，预算外资金也是人民的财产，人民群众有权去其实用和管理进行监督和管理。这也符合了我过税收来源于人民用于人民的“取之于民，用之于民”的宗旨。

4、充分发挥财政部门对各单位会计工作的指导和监督作用

各级财政首先要将国家明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金不折不扣地全部纳入预算管理，相应支出通过预算予以安排。其次对有预算外资金收入的单位必须自下而上地编制预算外资金收支计划，并将其纳入单位的财务收支计划和财政的综合预算;预算外收入要全部纳入专户管理，相应支出由财政统筹安排，要逐步改变按照收入比例提取经费的作法，要按照部门预算的统一要求核定经费支出，实行“预算制”，进而促进执收执罚部门依法行政。同时，各级财政部门要改变过去那种重分配轻管理、重审批轻监督、重微观轻宏观、重预算内轻预算外的传统理财观念，充分认识财政宏观调控和财政监管工作的重要性，克服本位主义和小团体意识，切实加强综合财政预算编制工作，提高财政资金的管理能力。

5、建立健全财政法制体系

近年来尽管我国出台了大量的财政法规，但相对于我国市场经济发展而言仍处滞后状态，加之财政法规层次较低，财政法律、法规之间，以及同其他法律之间在涉及财政经费投入和财务管理方面存在冲突和矛盾，影响了法律的严肃性。因此，要尽快建立、发展和完善市场经济条件下的财政法制体系，为深化财政体制改革提供制度保障。

6、完善相关配套措施，提高预算外资金管理效率

预算外资金管理改革是一项政策性强、难度大的工作，它不仅关系到单位原有权力、利益调整，而且涉及单位性质、经费供给以及内部减员等现实问题。因此，只有把它与财政管理制度改革、政府机构改革以及经济体制改革等结合起来，才能切实贯彻执行国家的财经法规，并达到相互促进的作用。进而对现行的政府性基金和纳入预算管理的预算外资金列收列支的管理方式进行更进一步的规范和完善，逐步消除单式预算的弊端，真正发挥财政部们应有的管理监督作用。

建立公共财政收入征管体系和国库集中收付制度是我国财政体制改革的一项重要内容。实行真正的综合财政预算，是将预算内外资金统一安排使用，将预算外资金全部纳入预算管理，并最终取消预算外资金。根据国务院转发财政部深化收支两条线的改革意见，目前我国总体上是依照与人民群众生活相关程度，采取逐步将预算外资金纳入预算管理的做法。近年一些地方已经取消了预算外资金的概念，并全面推行政府非税收入银行代收管理办法，这对建立公共财政收入征管体系和国库集中收付制度不能不说是一个有益的探索和实践，具有很强的借鉴意义。然而，规范和加强预算外资金管理在我国还是一个长期而艰巨的任务，只有不断地进行理论探讨和实践试点，正确认识财政会计工作中出现的各种问题，并找到相应的方法和对策，才能使预算外资金管理实现规范化和法制化，直至最终实现将预算外资金纳入国家预算管理的目标。

总体来说，我国在对于预算外资金的核算和管理上已经有了一套基本的雏形和发展方向，但是很多具体细节还需要进行优化与调整。以上仅为个人对于预算外资金的核算与管理的部分见解。

参 考 文 献

1、 《中国高新企业》，2007年12月

2、陈宁，《浅谈目前我国预算外资金存在的问题及其治理办法》

3、莫笑迎，《预算外资金收支两条线的会计处理》，《财税与会计》2003年

4、张德勇，《中国政府预算外资金管理:现状、问题与对策》，《财贸经济》2009年第10期

5、胡焕杰，《对预算外资金管理的思考》，《时代金融》2006年第11期

6、洪银兴，《现代财政学》，2008年12月版

7、朱士妡，《预算外资金专户管理存在的漏洞》，《财政金融》2005年第3期