目 录
一、富宁县开展会计委派制度改革试点工作综述
二、富宁县会计委派制度改革取得的成效和存在的问题
三、确保会计委派做到依法行政、依法理财的措施与对策
（一）依法实施会计监督，确保财经法律法规的严肃性
(二）会计委派制度改革必须符合财政国库管理制度改革方向
（三）明确会计责任主体，加强单位负责人在会计监督中的责任
（四）严厉制裁，建立对会计违法行为的约束机制
（五）加强会计队伍建设，全面提高会计人员素质
（六）积极探索有效的会计委派方式，切实发挥会计监督职能
内 容 摘 要
为加强国有资产管理，依法制国，从源头上遏制铺张浪费、贪污腐化，堵塞会计管理漏洞，强化会计监督，促进党风廉政建设和社会风气的好转，贯彻落实中纪委四次全会和相关会议精神，富宁县从2000年开展了会计委派制度改革试点工作。本文通过对目前富宁县实行会计委派制度改革试点工作的基本情况、取得的成效和存在的问题进行了分析，解答了如何确保会计委派做到依法行政、依法理财这一问题。
关键词：会计委派制；成效及问题；法律思考
会计委派的实践及思考—从富宁县谈起
为认真贯彻落实党中央依法制国战略和中纪委四次全会关于“稳步推行会计委派制度，要在党政机关、财政拨款的事业单位及有政府授权收费或罚没职能的事业单位，继续试行会计委派制度”的精神，富宁县从2000年开展会计委派制度改革试点工作。几年来的实践表明，会计委派制度对于加强国有资产管理，治理“三乱”和私设“小金库”问题,依法从源头上遏制铺张浪费、贪污腐化,堵塞会计管理漏洞，强化会计监督,提高会计信息质量,促进党风廉政建设和社会风气的好转等方面具有重要作用。但是，随着会计委派制度改革试点工作的不断推进，一些法律问题也逐步暴露出来,且不容忽视，需要加强研究和进一步改进。
一、富宁县开展会计委派制度改革试点工作综述
目前，富宁县财政部门试行的会计委派制度的形式主要有两种：一是向行政事业单位派驻会计。所派驻的会计是指县人民政府授权财政部门派驻单位履行整体财务活动职责的人员，派驻会计的对象是行政事业性收费、政府性基金、罚没收入及其他收入数额较大的单位和使用财政资金数额较大及人员较多的单位。富宁县从2000年 8 月探索性地向行政事业单位派驻会计工作以来，共向 37个县直行政事业单位派驻专职会计 53 人。会计的主要工作职责是：按照《会计法》设置会计帐簿、记录会计凭证、形成会计报告；监督单位财务管理；监督派驻单位执行国家财经法律、法规、制度的情况和财务会计资料的真实性、合法性；监督单位依法取得、使用、管理行政事业性收费、基金、罚没收入和国家专项资金情况；监督单位国家财产的占用和使用，确保国家财产的安全和完整；监督国有资产使用费的收取、缴交和管理。二是县城部分单位和乡镇会计集中核算。其具体做法是“集中核算，统一帐户，分户管理，权属不变”，即统一使用会计管理中心和乡镇财政所在银行开设的一个帐户，依法注销县属、镇属各部门在银行开设的各个帐户；取消各个部门的会计岗位，每个部门重新选任一名报帐员；变分散管理为集中管理，变独立核算为统一核算，变统收统支为报帐制。目前全县共有24 个单位、13个乡镇试行了集中核算的改革模式。
二、富宁县会计委派制度改革取得的成效和存在的问题
富宁县试行的两种会计委派制度改革模式，是深化财政改革的产物，是会计监督的有效形式，通过运行，取得了明显成效。一是向行政事业单位派驻会计，较好地加强了财政预算内、外资金管理，保证预算外资金及时、足额入库，有力地履行了监督职能，防止贪污、挪用、转移资金，公款私存等不法行为及腐败现象的发生，提高了会计数据的真实性和准确性，杜绝虚假会计报表，会计信息质量显著提高，财经法纪得到较好贯彻，同时，派驻单位会计人员的职业责任感和监督意识得到显著增强。二是乡镇会计进行集中核算后，健全了帐务，堵塞了漏洞。实行集中核算后，乡镇所属部门由都有帐户变成只有一个收支总帐户，由分散管理、独立核算变成了集中核算、统一管理，这有利于贯彻落实《会计法》，规范会计基础工作，提高会计信息质量，有效地解决了过去财务管理混乱，私设“小金库”，乱收滥支等问题，克服了干部与干部之间互相猜疑、不团结的问题。此外，还能从源头上遏制腐败的滋生。实行会计集中核算业务后，通过日常会计核算，对各部门的财务活动进行事前、事中和事后全过程的监督管理，有效地堵塞了不合理的开支。保证了乡镇正常运转和人员工资及时发放。
会计委派制度改革在取得显著成效的同时，在其实施运行中还存在一些不容忽视的问题，主要是：
（一）监督者与被监督者矛盾突出，委派会计的权力较难得到有效落实。委派会计是以政府或由其委托财政部门直接向会计核算单位派驻的人员，委派对象都是单位的主管会计，它意味着原来会计机构中的会计不再属于原单位，而是属于政府或者财政部门，会计由原来的“内当家”变成政府的“大管家”。然而单位领导一般都不情愿将自己单位的收支大权交由别人管理，他们把委派会计视为“外来人员”、“异己力量”，产生戒备心理，容易造成委派会计被孤立、工作效率低下等现象。甚至有的单位长期违规截留、假公济私，采取诸如隐匿或篡改原始凭证、大量现金交易、私设“小金库”、建“两套账”等手法，尽力逃避委派会计监督，游离于其管理与控制之外，使委派会计并不能掌握实际的经济活动情况，仅变成一个机械的记账员，成为“摆设”。有的单位负责人为了追求自身短期利益最大化，指使、授权会计人员做假帐，伪造会计凭证，办理违法会计事项，从而使会计工作受制于管理当局。由于缺乏强有力的法律，加之部分单位存在较大的抵触情绪，委派会计在实际工作中并不能掌握实际经济活动情况，不能很好地行使正常的监督权力。
（二）会计集中核算中心容易引发财政风险。会计集中核算虽然较好地履行了监督职能，但目前乡镇的会计核算中心都是乡镇财政所人员完成各项业务，这样的中心处理的收支业务就难免受到乡镇领导的左右。另一方面，各单位资金的构成比较复杂且大部分是专款，如水利、农业、国土、政法、教育、计生专款等。目前贫困地区乡镇在资金拮据、周转困难的情况下，对开辟新的经济增长点有较为迫切的愿望，如果对项目的论证不够周全，决策不尽科学便随意使用各单位暂时闲置的资金盲目上马，必将长期挤占挪用专项资金。这样既违反财经纪律，又必然引发财政风险，贻害无穷。
（三）会计人员综合素质不高，职业道德观念淡薄。一般来说，虚假的会计信息也是出自于会计之手，因此会计人员的综合素质以及职业道德观念在会计监督中起着至关重要的作用。在现实中，一些会计人员在国家、社会公众利益与单位利益发生冲突时，不能够坚持原则准则，职业能力弱，自我管制能力差，惟命是从，甚至在单位负责人的授意下伙同作弊，为违法违纪活动出谋划策，直接参与伪造、变造虚假会计凭证、会计帐簿、会计报表。其次就是追求私利，监守自盗。一些会计个人主义、拜金主义、享乐主义膨胀，丧失最起码的法制观念，会计职业道德沦丧，故意伪造、变造、隐匿、毁损会计资料，利用职务之变贪污、挪用公款，以身试法，走上了违法犯罪的道路。如富宁县原移民局会计杨某某，在其委派到移民局担任会计的6年中，贪污挪用公款50万余元。这种严重的违法犯罪行为虽然是少数会计人员所为，但也反映出在新形势下加强会计职业道德建设的紧迫性。
（四）后续管理办法不够完善。目前，后续管理办法的滞后已严重制约了会计委派制度改革工作的深入与发展，因为没有相应的后续管理办法和配套制度，无法将被委派单位、相关部门的有关行为都统一到制度上来，从而出现了由各自行为的随意性带来的矛盾。
三、确保会计委派做到依法行政、依法理财的措施与对策
（一）依法实施会计监督，确保财经法律法规的严肃性
1999年修订后的新《会计法》第七条规定“国务院财政部门主管全国的会计工作。县级以上各级财政部门管理本行政区域内的会计工作。”财政部门主管会计工作，这是法律赋予的职责。各级财政部门应以各种形式广泛宣传《会计法》等财经法律法规，在全社会牢固树立会计资料必须真实、完整的观念，为社会经济活动提供可靠的会计信息。要继续整顿会计秩序，完善基础管理制度。要健全和完善会计人员从业资格管理制度，严格执行持证上岗的规定。要加强对各单位会计工作情况的监督检查，建立健全会计监督机构，实现会计监督的正常化、制度化、法规化，把会计监督与财政、审计监督结合起来。要把贯彻实施《会计法》与严肃财经纪律结合起来，严格规范会计行为，切实依法解决实际工作中存在的弄虚作假问题；从加强会计基础管理入手，从严治理财经领域存在的纪律松弛、秩序混乱的问题，坚决扭转有法不依、有令不行、有禁不止的现象；与实行财政性资金“收支两条线”管理、政府采购制度、会计委派制度、领导干部任期经济责任审计制度以及依法清理预算外资金和“小金库”等工作结合起来，有效运用会计监督手段，强化监督制约机制，依法制裁，促进廉政建设和反腐败斗争的深入开展。
(二）会计委派制度改革必须符合财政国库管理制度改革方向
国库集中收付制度包括预算收入集中入库和预算资金集中支付两方面。实行会计集中核算，统一开设账户，相应设置总会计、资金会计、统管会计等会计岗位，负责各单位现金、转账、汇兑等资金结算和经费拨入、支出、往来款项的收付等业务。专项业务支出按照限额审批程序审批后，集中在核算中心支付。日常零星开支建立备用金制度，各单位凭发票到核算中心报销。通过实行会计集中核算，能够全方位、全过程掌握和监督各单位每笔资金的流向、流速、流量，从根本上杜绝在预算执行中的克扣、截留、挪用等现象，从而逐步建立起“统一收付、统一核算、统一管理”和“单一账户”的国库集中收付制度形式。
（三）明确会计责任主体，加强单位负责人在会计监督中的责任
新《会计法》第四条规定“单位负责人对本单位会计信息的真实性和完整性负责”。也就是说，单位的会计责任主体是单位负责任人。会计人员坚持准则，不仅是对法律负责，对国家、社会公众负责，也是对单位负责人负责。在实际工作中，有些单位负责人认为自己是负责人，会计上的事情自己说了算，违法授意、指使、强令会计人员按照他的意愿办事，出了问题将其一推了之或者找个替罪羔羊，减轻自己的法律责任，这些都严重阻碍了会计监督工作的正常进行。因此明确单位负责人的会计责任主体地位，是保证会计信息真实的关键。作为单位负责人，他应对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责，应当保证会计人员依法履行职责，不得授意、指使、强令会计人员违法办理会计事项，这样就加强了单位负责人为单位会计行为的责任主体的地位，为会计工作者明确行使会计监督职能提供了保障。再者，单位负责人作为会计责任主体，还必须要懂管理、懂业务、懂财务、懂会计、懂法律，熟悉有关经济法规，对自己负责，对单位负责，对法律负责。
（四）严厉制裁，建立对会计违法行为的约束机制
要用法律、行政、市场、经济等手段，规范约束会计主体的行为，推进财务会计诚信体系建设。尽快完善会计法规，明确执法依据，以利于执法机关对违法造假行为的制裁;引入民事赔偿制度，明确造假者经济上的赔偿责任，通过诉讼程序迫使造假者退出非法所得，增加违法人员的造假成本。财政部门在《会计法》赋予的职权范围内，应加大对单位负责人、会计主管人员及直接责任人的查处力度，将处理事与处理人相结合，改变以往对违法违规部门对事不对人，屡查屡犯，屡禁不止的局面。对一些典型的案例在媒体公开曝光，营造会计工作法制氛围。要逐步建立健全包括企业、负责人、会计人员、注册会计师、会计师事务所在内的会计信用评价系统，通过制定会计信用评价规则，协调税务、审计等部门搜集整理会计信用信息，建立会计信用档案，加强信用轨迹跟踪，并开设会计信用网站。
（五）加强会计队伍建设，全面提高会计人员素质
一是提高会计人员的法律意识和思想道德品质。会计职业的特性要求会计人员必须具备很高的道德素质。当前，造假等违法行为多是会计人员在单位负责人的强令、胁迫、指使和授意下实施的。当会计人员受到强令、胁迫、指使和授意做假帐时，将面临来自法律和单位负责人的双重压力， 如不服从，可能遭致报复，如果服从，就是实施违法行为。会计人员不具备较高的道德素质，就会按单位负责人的意愿去做，从而走上违法的道路。 另一方面，会计人员为了追求个人的经济利益，对造假行为，往往不加抵制，甚至还会帮助出谋划策。所以，会计人员的道德素质如得不到提高，那么就会上顶不住压力，下挡不住诱惑，从而导致造假违法行为的发生。二是在建立一套系统的职业道德规范的同时，特别要加大对违反职业道德规范的处理力度，以此来约束和管制会计人员的职业行为。新《会计法》对会计人员的职业道德提出了严格的要求，《会计法》第三十九条规定“会计人员应当遵守职业道德，提高业务素质。对会计人员的教育和培训工作应当加强”。第四十条规定“因有提供虚假财务会计报告，做假账，隐匿或者故意销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告，贪污，挪用公款，职务侵占等与会计职务有关的违法行为而被追究刑事责任的人员，不得取得或者重新取得会计从业资格证书。除前款规定的人员外，对因违法违纪行为而被吊销会计从业资格证书的人员，自被吊销会计从业资格证书之日起５年内，不得重新取得会计从业资格证书”。要求之明确，措施之严厉，前所未有。通过法律的约束，促使会计人员具备强烈的责任感，在履行职责中，遵纪守法，廉洁奉公，不论遇到何种情况，不丧失原则，不图谋私利。否则，将受到法律的制裁。三是加强会计人员的继续教育，提倡会计人员终身教育的观念，切实帮助他们提高素质，积累经验，更新知识。严格履行法定责任，忠于职守，坚持原则，坚决不做假帐。四是加强和改进会计职业职业道德建设，广泛开展宣传教育，加强督促检查和行业自律，使 “诚信为本，操守为重，坚持准则，不做假帐”的职业要求变成广大会计人员的自觉行动，在各自的工作岗位上恪尽职守，诚信为上，共同构筑会计业诚信“长诚”。
（六）积极探索有效的会计委派方式，切实发挥会计监督职能
“经济越发展，会计越重要”，会计委派是会计监督的有效形式，在国民经济中发挥着重要的基础性作用。党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，各级财政部门一定要深入学习贯彻党的十六大精神，全面实践三个代表重要思想，解放思想，实事求是，与时俱进，积极探索行之有效的会计委派制度改革形式，积极运用法律和市场手段加快建设和完善公共财政体制，为全面建设小康社会提供更加强有力的财政保障。
总之，会计行为的规范化不仅要以会计法律、法规作保证，还要依赖会计人员的道德信念、道德品质来实现，近年来，社会上出现的会计造假案件，既是严重的违法行为，也是会计职业道德失范的突出表现。要从根本上有效治理假帐问题，规范会计行为，必须要把依法治理与以德治理紧密结合起来。为此，我们在规范会计行为，维护社会主义市场经济秩序中，既要坚持不懈地加强会计法制建设，依法严格规范会计行为，同时也要坚持不懈地加强会计职业道德建设，以德治理会计行为，将德治与法治并举。
参 考 文 献
1、中华人民共和国财政部会计司编，《会计基础工作规范培训教材》，经济科学出版社,1998年3月；
2、项怀诚主编,《会计职业道德》，人民出版社，2003年3月第八版；
3、周丽君，《浅议会计监督及其运作要求》，《财经理论与实践》，2001年第七期。
