目 录
一、小额农贷的必要性和意义
二、发放小额农贷中的困难和问题
三、完善小额农贷的建议
内 容 摘 要
随着我国金融体制改革的不断深化，各国有商业银行已逐渐退出县级和县级以下的农村市场，对“三农”的资金投放逐步萎缩，广大农村农民在生产、生活、消费等方面的资金需求得不到有效保证和供给，为解决这一难题，党中央、国务院高度重视，在政策、资金等方面给予了一系列优惠政策和支持，不断加大对“三农”的扶植倾斜力度。作为地方性金融机构的农村信用社责无旁贷，倾尽全力依靠自身优势，以农村为阵地，以服务“三农”为宗旨，积极开展农村信用工程建设，积聚资金大力推行小额信用贷款及时解决了广大农民贷款难的问题。通过近几年持续不断的资金投入，促使农业增效、农民增收成效显著。达到了“社农双赢”的目的。但在具体实施过程中还存在一些困难和问题需要进一步完善和解决，使得小额贷款这一民心工程能够持之以恒不断进行下去。
对小额信贷问题的研究
随着我国金融体制改革的不断深化，各国有商业银行已逐渐退出县级和县级以下的农村市场，对“三农”的资金投放逐步萎缩，广大农村农民在生产、生活、消费等方面的资金需求得不到有效保证和供给，为解决这一难题，党中央、国务院高度重视，在政策、资金等方面给予了一系列优惠政策和支持，不断加大对“三农”的扶植倾斜力度。作为地方性金融机构的农村信用社责无旁贷，倾尽全力依靠自身优势，以农村为阵地，以服务“三农”为宗旨，积极开展农村信用工程建设，积聚资金大力推行小额信用贷款及时解决了广大农民贷款难的问题。通过近几年持续不断的资金投入，促使农业增效、农民增收成效显著。达到了“社农双赢”的目的。但在具体实施过程中还存在一些困难和问题需要进一步完善和解决，使得小额贷款这一民心工程能够持之以恒不断进行下去。
一、小额农贷的必要性和意义
(一)必要性分析
1、“三农”问题事关国计民生，历来为党中央、国务院高度重视，胡锦涛总书记在中央农村工作会议上提出：“解决好农业、农村、农民问题是全党工作的重中之重”。近年来，随着各级政府对“三农”问题的倍加关注，农村稳定、农业增产、农民增收已摆上了重要议事日程，每年“中央一号文件”对“三农”发展提出了更高的期望。要想真正解决“三农”发展问题，就必须从政策、资金等各个方面给予关注和支持。
2、近几年，随着国有商业银行股份制改造，县域以下的金融网点逐渐撤销退出农村市场，支持“三农”发展的重任就落在农村金融主力军——农村信用社的肩上。但是由于各种历史原因，农村信用社的不良贷款占比一直比较高，给信用社的自身经营造成很大风险和历史包袱，因而信用社对农户发放贷款就非常谨慎，不愿发放过多信用贷款，因此，“贷款难”已经成为制约农民脱贫致富和信用社发展的“瓶颈”。
3、信用社办理贷款手续繁琐，时间长，在很大程度上也抑制了农民的信贷需求，限制了信用社资产扩张，“贷款难”已成为制约农民脱贫致富和信用社发展的瓶颈，严重影响了农村信用社支农作用的发挥。面对这一现状，我所在的双流县农村信用社于2001年按照上级要求，及时在全县农村信用社推出了小额农贷这一全新的信贷支农业务。这种以单一农户为借贷对象的小额农贷，采用“一次核定，随用随贷，余额控制，周转使用”的管理办法，金额控制在万元以下，恰恰满足了广大农村一家一户调整种养结构的资金需求，农民不用请客吃饭，不用托关系，不用找存单质押、房产抵押，只凭贷款证、身份证、信用社借款申请、私章，就可以直接到信用社办理贷款。小额农贷的发放，不仅在一定程度上满足了农民生产资金的需求，有力地推进了农业增产、农民增收和农村社会稳定，在某种程度上更是拉近了农村信用社与农民之间的距离，并促使农信社贷款质量显著上升，各项业务快速发展，实力日益俱增，达到了农信“双赢”的理想效果。
（二）、推行小额农贷的意义
2001年初，双流县农村信用社在全县范围内推行了“农村信用工程”，即：通过开展“信用镇、信用村、信用户”评定，促进小额农户信用贷款的发放，来改进支农服务水平，解决老百姓贷款难的问题，促进农村的产业结构调整，取得了一定的效果。截止2006年6月底，全县信用社已为农户办理小额信用贷款证10万余份，累计发放小额信用贷款3000余万元，有6万多户农户通过小额信用证解决了资金紧缺问题，有效解决了广大农民从事农业生产和农村产业结构调整所需的资金的难题。具体表现在：
1、有力地加快了当地产业发展步伐。小额信用贷款的及时足额发放，不仅及时帮助解决了“三农”发展中遇到的实际问题，帮助发展农业生产开拓市场、增加农业收入，推动了全县农村经济的快速发展。据统计，通过小额信用贷款的投放，支持全县形成了枇杷20万亩、草莓15万亩、柚子10万亩、大棚蔬菜5万亩、肉牛养殖1万头的产业化布局，促使当地农业产值大幅度增长，农民人均收入由2000年底的2000多元，增长到2005年底的4000多元。同时也改善了金融服务方式，密切了农信关系。农村信用社对信用户发放贷款，实行信贷公开，增加了透明度，简化了贷款手续，拓宽了服务渠道，同时，在开展“三信创建”过程中，农村信用社还开展了送信息、送科技、送资金活动，真正解决农户发展生产中遇到的困难，从而改变了信用社和农民群众之间的鱼水关系，使广大农户真正感受到农村信用社真心的为三农服务。
2、农村信用社服务的对象更加突出。农村信用社通过投放小额信用贷款和农户联保贷款，不仅有利于增加农业的投入，巩固农业的基础地位，而且更有利于支持当地农业产业结构调整，促进农村经济的健康发展。据统计，双流县农村信用社新增农业贷款占比达90%以上，充分体现了农村信用社为“三农”服务的办社方向，强化了农村信用社联合农民的纽带作用。另外也提高了信贷资产质量，规范了信贷管理，降低了贷款风险，优化了当地金融环境。能够评上信用户的农户均是家境较好、守信度高、有一定固定收入而短时间缺少资金的农户，而对辖区内无固定收入、信用观念较差、资信状况差、没有确定还款资金来源的农户则不贷，从而使小额信用贷款的农户明朗化，增加了借款户的信用观念，唤起了农户的诚信意识，有力地促进了当地精神文明建设，优化了当地金融环境，进一步提高了信用社的资产质量。
3、改善了金融服务方式，提高了信用社的经营效益。我县各信用社都在营业柜台设立了小额信用贷款专柜，农户持身份证和小额信用贷款证、借款申请、私章，按照“一次核定，随用随贷，余额控制，周转使用”的原则，可直接到柜台办理贷款，就象存取款一样方便，解决了长期以来农户贷款难的问题，增强了农民对信用社的信任，而各级党委、政府也越来越认识到农村信用社在支持农村经济发展中所发挥的重大作用，积极帮助农村信用社开展存贷款业务，协助信用社清收不良贷款等工作，促进了农村信用社健康发展。可以说，从开始发放小额信用贷款至今，各项业务均实现了翻番，5年的发展规模相当于农村信用社建社以来50年的发展。同时农村信用社的社会形象也得到了较大提升。小额信用贷款的投放，辐射面广，工作量大，发放小额农户信用贷款的过程，实质上就是重新塑造农村信用社形象的过程，得到实惠的广大农民群众通过自身的切身感受，感激信用社、宣传信用社，这又在无形中为塑造信用社的新形象增添了光彩。
二、发放小额农贷中的困难和问题
支农再贷款是人民银行为支持扩大涉农信贷投放，引导增加农户贷款，促进改善农村金融服务的惠农政策业务。支农再贷款政策自1999年实施以来，在有效缓解农村资金供求矛盾，促进农业和农村经济的发展，增加农民收入以及提高农村金融机构信贷资产质量等方面发挥了重要作用。但随着支农再贷款规模和投入力度的加大，其管理和运作中呈现出新的问题，很大程度上影响了支农再贷款效能的发挥，主要表现在以下几个方面：
（一）、贷款机构缺乏认识，阻碍了农户小额信用贷款的广泛推广。
我国农户信贷担保起步较晚，发展比较滞后。近年来，政府通过行政干预积极扶持农业信贷担保机构的发展，已初具规模，但服务对象大多仅限于农业龙头企业，部分农村信用社对以信用方式发放农户贷款的重要性认识不足，认为农户贷款点多面广风险大。据调查，近几年来农户小额信用贷款的不良率是很低的。农村信用社只要对农户资信状况进行充分审查、把关，农户小额信用贷款的风险是可以控制的。二是农村信用社习惯了以前抵押担保的信贷思路，对信用贷款认识不足。另一方面，信用社在强化风险责任约束的同时，却没有建立起相应的奖励机制，导致信贷人员发放贷款风险与收益的不对称，使得信贷人员贷款更趋谨慎，存在惧贷、惜贷心理，尤其是在没有绝对把握的情况下，不敢轻意发放信用贷款。还有部分农村信用社服务“三农”意识不强。由于农户贷款额度小、涉及面广、工作量大、经营成本高，因此，少数信用社推广小额信用贷款不积极、不主动。有的社对开展农户小额信用贷款宣传不够，多数农户对此项工作不甚了解；有的社坐门等客，存在着官商作风，不能深入农村和农民中间，农户信息掌握不够；有的社在信贷投向上重工轻农、重大额轻小额、重盈利轻服务，违背了农村信用社服务“三农”的根本宗旨。
（二）、农村信用社的信贷支农空间有待于进一步拓展。
一方面，由于农村信用社对农户小额信用贷款宣传不够，农民对方便快捷的办贷程序还不十分了解，加之受传统的观念左右，认为没有关系就贷不到款，因此制约了一部分信贷需求；另一方面，在调整农业产业结构，推动传统农业向现代农业转化进程中，受技术、信息、资金等多方面因素制约，传统农业的种植方式还占主导地位。而一家一户的传统农业耕作对资金的投入相对较少，担
这部分资金大多数农民能够通过自身的积累来解决。因此，还有一半以上的农户没有成为信用户，不能及时得到小额信用贷款的支持，信用社的支农发展空间还很大。另外农户联保贷款实际操作较难。据调查，农户联保贷款目前在某些基层农村信用社尚未开展起来。这主要是由于当地农民、家庭之间的经济状况各不相同，较富裕的农户自身贷款需求不大，他们不需要贷款支持，也不愿意与其他农户进行联保；而条件较差的农户，由于家庭收入水平低、底子薄，虽然有较强的贷款需求，但很难找到其他农户联保。因此联户联保工作还需要进一步加大宣传力度，做大量细致的工作。
（三）、 农户贷款期限短，投放结构欠合理贷款占比低。
调查发现，农村信用发放农户贷款的期限大部分控制在一年以内。以河南省汝州市为例，止2011年12底，辖内农村信用社农业贷款余额为385368万元，其中一年以内贷款余额为316833万元，占农业贷款余额的82.22%；一年以上贷款余额为68535万元，仅占农业贷款余额的17.78%。而农业生产的周期长短不一，有的则需要三至五年，致使部分农户无法按期归还贷款，造成贷款逾期，在加大农业生产成本的同时，也加大了农村信用社的信贷风险。
止2011年12月底，某地区农村信用社涉农贷款余额382272万元，其中农户贷款余额96943万元，仅占涉农贷款余额的25.36%。支农再贷款投放主要倾向于农村中有还款能力的"富人"，而真正从事农业生产的贫困农民取得的贷款占比小，这种现象弱化了支农再贷款政策的传导效应。
（四）、利率上浮幅度较大，贷款农户未享受到支农再贷款政策的优惠。
支农再贷款属中央银行的低息专项资金，利率的优惠给农村信用社创造了较大的盈利空间，而农村信用社使用再贷款资金向农户发放贷款，按照同档次自筹资金贷款利率执行，作为支农再贷款资金承受者的农户实际上并未得到实际利益。如有的地区农信社对农户贷款利率平均上浮70%以上，造成农户贷款成本较高，付息压力较大，违背了支农再贷款促进农业增效、农民增收和农村经济发展的初衷，使"支农"效果打了折扣。
（五）、农户信贷担保机构缺失，农户信用等级评定松散。
农中小企业，很少涉及农户。调查表明，缺乏抵押担保仍是农户贷款难的重要原因。另外，从银行贷款，要办理抵押，不仅环节多、手续繁，而且费用大，诸如公证费、评估费等等，增加了农民贷款的成本，因此，许多农民放弃了从正规金融机构贷款，而转向民间借贷，对农信社支农再贷款的投放及其自身经营收益都产生了一定影响。
对农户信用等级评定缺乏严谨的态度。一些信用社的信贷人员仅凭个人的主观印象对农户进行信用等级评定，未能征询当地“村两委”的意见，对农户的信息掌握不够，没有全面掌握农户的家庭资产、负债情况、主要收入和支出情况，以及该户家庭的借贷和信誉情况。对农户资信情况缺乏必要的了解和掌握，因此，所评定的信用户存在一定的质量问题，具有潜在的信贷风险。
（六）、潜在的风险。
1、贷款"农转非"现象形成的风险。因农村信用社部分工作人员审查不严、贷后检查不力,导致支农再贷款在运作过程中出现"农转非"现象，极易引发信贷风险。
2、内部考核机制不完善形成的信贷风险。在内部管理上,存在"重贷轻收","重息轻本"的现象。调查发现,小额农户贷款到期还本付息的比率偏低,延期、换约者居多,长此以往,小额农贷风险将不断积聚,隐性不良贷款将会越来越多。
3、农村信用环境差，农户经营行为盲目性形成的贷款风险。有些农民信用观念比较淡薄，一部分农民把信用社小额信用贷款当作政府部门的扶贫款和民政部门的救济款，不管是不是搞生产经营，只要能贷到款，就尽量贷；只要贷到款，就不想还，有的甚至赖债、逃债、废债，给信用社信贷资金造成很大的风险。
另外大部分农户在安排种植计划时，不做认真的市场调查，通常根据上年销售情况安排生产或随大流，往往造成结构性、季节性过剩，加之农产品流通体系不完善，谷贱伤农的现象屡见不鲜。贷款农户在没有相应保障机制的情况下无法按期偿还本息，导致信用风险的产生。
三、完善小额农贷的建议
（一）、完善再贷款期限管理制度。
建议农村信用社根据当地农业生产季节性特点、贷款项目生产周期等灵活确定贷款期限，对有恰当理由无风险隐患的确有延期要求的还应给予延期。以满足特色种养业、林果业、加工业和反季节资金需求。使农民在农业生产周期内由足够的资金支持，避免年初放贷，年终收贷，集中收贷。
合理调整贷款结构，扩大农户贷款比例。人民银行各分支机构要引导农村金融机构充分合理利用好支农再贷款，确保其贷款资金真正投向"三农"，防止再贷款资金流向非农领域，促进辖内农村经济健康发展。同时，建议农信社努力探索新的更贴近农户的产品和服务方式，通过期限、额度、担保方式、偿还方式等方面的创新，满足农户各种层次、不同特点的信贷需求。贷
（二）适当放宽贷款条件，实行差别化利率，切实提高农民融资便利性。
1、农村信用社应切实转变经营观念，提高服务意识，在运用支农再贷款的过程中,要考虑把农民的利益放在首位。在享受优惠利率的同时,
适当降低贷款利率,合理定价。应依据风险的大小，在人民银行公布的贷款基准利率和允许浮动幅度内适当实行差别优惠，让农户真正获益，充分体现支农再贷款的支农政策效应。
2、建议人民银行出台农村信用社使用再贷款资金发放贷款的指导性建议或规定，确定贷款利率浮动上限，使农村信用社以及农户都能享受到支农再贷款的好处。同时根据农业生产的周期和具体要求，合理确定贷款期限，使农业生产周期与农业资金周期速度相衔接，提高贷款的科学性、合理性。
3、加快推进农村利率市场化，对农户小额信用贷款的利率区间实行适当管制与补偿相结合的办法，让贷款利率覆盖贷款风险。灵活界定信用贷款条件，对经营状况和还款能力良好的农户，可视其情况及时调整贷款限额。另外推广农户小额信用贷款思想认识要到位。农村信用社是最基层的合作金融组织，其根本宗旨就是服务于“三农”，而全面推行农户小额信用贷款就是农村信用社实践“三个代表”重要思想、落实党在农村各项金融方针政策、推动农村经济全面发展的一个最重要手段。因此，各农村信用社要端正经营思想，转变经营机制，认清形势，不断提高为“三农”服务的层次与水平，让符合贷款条件的农户不再存在“贷款难”的问题。
（三）、组建农户贷款担保机构，完善农户贷款担保体系。
1、建立三级担保体系。建议政府部门采取县、乡（镇）、行政村三级担保方式，出资建立农户贷款担保基金，为农户贷款提供担保。同时，各地农户也可以自愿成立相应的农户贷款担保协会等组织，设立基金为协会成员贷款提供担保。积极研究探索农村信贷市场与农产品期货市场、农业保险市场的有机结合方式，克服农户自身抵押担保少的缺陷，为农村信贷市场发展创造条件。
2、坚持区别对待的原则，因地制宜发展农户小额信用贷款。发放农户小额信用贷款应采取区别对待的政策：对部分资产质量相对较好、资金相对宽松的信用社，以及地方经济结构调整较好的县(市)积极发放小额信用贷款；对部分经济结构单一、资产质量较差的县(市)，应在发放质押、抵押、联保贷款的同时，积极创造条件开办农户小额信用贷款。要根据实际合理确定对不同资信情况农户的贷款方式：对经济实力强、信誉高、从事生产项目效益好的农户，要克服“惧贷”心理，对其发放小额信用贷款；对经济实力较差、有实干精神、从事生产经营效益一般的农户，也可在实行抵押担保贷款的同时，小额度地试行信用贷款；对超过小额信用贷款限额、借款者本人又无法提供有效抵押、担保的农户贷款，可采取联户联保的办法；对于市场前景难以把握的较大规模生产和经营的农户的大额资金需求，应按《贷款通则》的有关规定，坚持审贷分离，逐笔核贷，手续健全，确保信贷资金安全。
3、着眼信贷方式的转变，大力推广农户小额信用贷款。传统的信贷管理方式必须打破。一是要严格按照人总行《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》规定的操作程序办贷，简化贷款审批环节和手续，方便农户贷款；二是要广泛宣传，将小额信用贷款的办贷程序和要求宣传到辖区的每一个农户，做到家喻户晓，人人皆知；三是农户经济档案的建立要符合实际需要，不要成为摆设；四是信贷投放要常放常收，改变过去那种“春放秋收冬不贷”，只能适用于传统农业而不能满足于现代农业发展的资金需要；五是对信贷人员的考核指标要细化，实行激励机制和责任追究制，责权利相结合，以期调动信贷员工的工作积极性，增强责任感。同时，推广农户小额信用贷款要与防范信贷风险、创建信用镇、信用村相结合。大力推广农户小额信用贷款并不是不需要防范信贷风险，防范信贷风险是一项长期性工作。各农村信用社要在对农户信用评定等级的基础上，实行限额核定，随用随贷，周转使用。要主动加强与村两委的联系，取得支持和配合，依靠地方政府推动信用评定制度的建设。创造良好的经营环境，对一些“钉子户”、“赖债户”要协助做工作，或通过法律、教育等手段，保护信用社债权。
（四）、切实加强信用社内部管理，改进服务方式。
1、彻底转变经营作风，切实改善金融服务，深入基层，深入农户，帮助农民解决生产、生活中的资金困难。
2、要按照灵活、方便、安全的原则，修改完善对农户贷款的制度办法，简化贷款方式，积极支持农民增加收入，不断总结农户小额信用贷款的经验，适当放宽信用贷款额度和服务范围，及时满足农民多方面的合理资金需求。
3、要进一步落实责任制，彻底改变一些信贷人员只管放不管收的现象，以保证支农贷款贷得出、收得回。
4、拓宽服务领域，要根据农民发展生产、改善生活的需要，在优先解决农户种养业资金需要的前提下，积极开办农民需要的住房、教育、大额消费性贷款，支持农户和个体工商户从事多种经营。
5、强化贷后管理，确保支农资金服务于"三农"。人民银行要加强对农信社使用支农再贷款的监督检查，确保支农再贷款发放符合人民银行《支农再贷款管理办法》中所规定的用途、范围，指导农村信用社在支农再贷款的操作管理上达到合理合规，并督促信用社建立风险防范机制，对于潜在风险项目要加强监控，确保支农再贷款的安全。
（五）、充分发挥政府作用。
要积极发挥政府的组织和引导作用，建立健全农村金融服务体系，为小额信用贷款创造良好的社会环境。建立农村社会信用体系，必须紧密依靠地方各级政府。农村信用社要加强与地方政府的沟通和协作，在当地政府的领导下，探索建立由镇政府、信用社、村委会和农户“四位一体”共同创建的互信互助的社会信用服务体系。地方政府要与农村信用社一起采取有效措施，发展信用镇、信用村、信用户，积极推行联户联保制度，努力探索、创新各种有利于降低对农户贷款成本和降低贷款风险的制度形式。要探索建立农户担保基金，协助信用社建立起对农户的信用评级制度，促进信用社增加农户信贷投入。因此，推广农户小额信用贷款要有政策的扶持，以促使农村信用社既要有让利于农民的利率优惠行为，自身又能实现效益，从而达到“社农双赢”。在政府的支持下可实行税收优惠和适当的利率浮动政策，对支农专项贷款利息收入减免营业税；人民银行适当提高农村信用社转存人民银行的存款利率，或者降低支农再贷款利率，给农村信用社创造一个较大的盈利空间，让利于广大农民。
参 考 文 献
中国人力资源开发研究会
国家发展和改革委员会
中国职业经理人官方网站
