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一、目前腾冲城镇土地使用税征管的基本情况
二、征管中存在的主要问题分析
三、加强土地使用税征收管理的对策
内容摘要：
随着我国工业化和城乡一体化建设步伐不断加快，在城镇土地使用过程中也不断出现了新情况和新问题，传统的征管模式难以适应新的要求，影响着土地使用税税收政策的严格贯彻执行，笔者提出“以地控税，信息管税”的新模式，促进税收精细化管理。
关键词：城镇土地使用税 管理问题 对策
浅议土地使用税征收管理存在的问题和对策
近几年来，随着我国城镇建设步伐的加快，城乡一体化建设及工业园区建设的迅速发展，土地资源的开发利用规模也在不断扩大。为合理地开发和利用土地，节省土地资源，充分发挥现有土地资源的经济效益，增加财政收入。国家利用税收这个经济杠杆，强化对土地资源开发利用，合理配置土地资源的调控能力，通过国家立法和行政法规的形式以土地及土地附着物为课税对象开征相关的耕地占用税、城镇土地使用税、房产税、营业税、土地增值税等税种。从而达到调控和增加财政收入的目的。为适应新形势下国家的经济发展大局和新时期税收工作的需要，国家税务总局提出“转变工作思路，创新管理理念，实施精细化管理”的目标要求，对土地涉及的相关税种实行“一窗式”管理服务，取得了一定成效，但也存在许多问题。现我就城镇土地使用税的征管，以腾冲为例，在税收征管中存在的困难和问题进行剖析，提出自己合理化建议，推进城镇土地使用税精细化管理，带动其他与土地相关的税收，达到科技管税，征管强税，服务促税的精细化管理目标要求，做好土地这篇文章，挖掘潜在税源，从而增加财政收入。
一、目前腾冲城镇土地使用税征管的基本情况
腾冲位于云南的西南边陲，县城城区面积14.14平方公里，注册企业和个体户17398户，县城所在地8324户。随着城市建设规模的扩大，土地使用税税源规模也在不断扩大，税收管理的难度也不断加大，给我们税务机关实施“科技管税，征管强税，服务促税”的精细化管理提出了更高的目标要求。
城镇土地使用税是对在城市、县城、建制镇和工矿区范围内使用土地的单位和个人，按实际占用的土地面积征收的一种税。1988年9月27日国务院发布了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，2006年12月31日《国务院关于修改〈中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例〉的决定》2007年1月1起施行。2007年8月20日云南省人民政府53次常务会议通过《云南省城镇土地使用税实施办法》予以公布实施。通过修订《城镇土地使用暂行条例》及实施办法，提高了税额幅度并将外资企业纳入了征税范围，同时也取消和废止了部分土地使用税减免有关优惠政策。由此可知国家对城镇土地使用税的高度重视和对合理配置和调控土地资源的有着重要意义。从腾冲近5年城镇土地使用税的征管户数及税额情况分析，2007-2011年分别为：964户、1032户、1308户、1054户、1140户，税款入库分别为6631万元、7002万元、7215万元、8220万元、13674万元。税额单位标准由2007年以前1-5元/平方米，提高到2-10元/平方米，县城分三级2-5-10元/平方米,建制镇两级2-5元/平方米,工矿区3元/平方米。实际征税面积由163.4万平方米增加到591.65万平方米，平均每年增加30%以上。2011年收入较高且增长较快，增幅达66%，一方面反映了经济的快速增长水平；另一方面，反映了政策调整和加强征管的结果。在取得成绩的背后存在许多不容忽视的问题，如：土地使用税征管范围难于准确界定，税负不公，管理滞后，缺乏土地信息资源的共享机制，部门协调不够紧密等多种因素，导致管理不到位，纳税人诚信缺失，偷税漏税现象普遍存在。据不完全统计腾冲应计税面积达828.99万平方米，实际征收面积592.65万平方米，占71%还有近30%左右的土地未实际征收或者说已跑冒滴漏。城镇土地使用税在征管实践中显露出来的问题直接影响了土地资源调节配置、土地使用效率的发挥，影响了税负公平，纳税人的反响较大，已成为税务机关征管的难点和热点问题。
二、征管中存在的主要问题分析
腾冲行政区划除县城外还有8个建制镇，1个工业园区。由于税源面广、量多、分散的特点，土地使用税征管中存在一些问题也不足为奇，关键是如何找准问题根源，剖析原因，前车之鉴。
（一）、征收范围界定不够具体，实际操作认定困难。根据《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》第二条规定：土地使用税的征税范围为：在城市、县城、建制镇、工矿区。国家税务局《关于检发〈关于土地使用税若干具体问题的解释和暂行规定〉的通知》（国税地[1988]15号）对土地使用税征税范围又作了如下解释：城市的征税范围为市区和郊区；县城的征税范围为县人民政府所在城镇；建制镇的征税范围为镇人民政府所在地。凡在城镇规划范围内使用土地的单位和个人，均应按规定缴纳城镇土地使用税（除按规定免税外的）。但是，在实际征收过程中，特别是对是否在县城、建制镇规划范围内很难明确界定。有的按照建制镇的范围为镇人民政府所在地的村（居委会、街道）确定，不包括所辖的行政村；有的按照建制镇的行政区划范围确定，包括所辖的行政村。随着农村乡镇合并，城镇规划相对滞后，城镇规划部门解释政策不一致，现行的土地使用税政策，对上述情况如何确定征税范围既不统一又不够明确，不仅造成了地区之间、企业之间的税负不公平，而且使基层税务机关在实际征收中难以操作。
（二）纳税人的纳税意识淡薄，虚假申报或隐瞒不报的现象普遍存在。
根据《城镇土地使用税暂行条例》规定，纳税人应当依照当地税务机关规定的期限（按年计算，分期缴纳）据实自行申报缴纳城镇土地使用税。但由于土地为课税对象涉及地方税种类较多，对一些税种的税法知识及法律责任宣传普及依然不足，少数纳税人税收法律意识淡薄，主观上存在偷税、欠税想法，不愿意提供真实的资料。一般情况下，企业使用土地应该拥有土地使用权证，但现实情况并非如此，由于历史的原因有不少国有、集体老企业没有取得土地使用权证，企业日常申报土地使用税时随便估计面积大小，常出现少于实际使用面积的情况；有的企业新增房地产也避而不报，一个数据申报很多年；有的企业有多处房产，申报时只报一处房产占地面积，其它地方的房产占地面积一律漏报。
（三）部门协作不够紧密，土地信息资源不共享，税负不公，征管难度加大。
由于经济发展多元化，土地经营模式多样化，买卖频繁化，有自用，出租、合资合作、入股投资等方式。税务机关由于人少事多，无法依依落实，缺乏信息对比，实际工作中难于调查落实。加之，土地所有者与经营者相互分离，纳税人纳税意识低，故意偷漏税，隐瞒不报，导致税务机关核实困难。土地使用税的征管基础工作涉及国土、建设等部门及相关镇，单靠地税部门一家的努力难以见效。虽然《国家税务总局、财政部、国土资源部关于进一步加强土地税收管理工作的通知》（国税发[2008]14号）规定：相关部门单位有向税务机关提供涉税基础信息的责任和义务，但在实际工作中，由于尚未建立起一套较为完善、形成惯例的部门协作机制和信息共享交换平台，地税部门很难实时取得土地的登记资料及变动情况。社会化综合治税的征管体系也尚未整体形成，协税护税网络建设还不够健全，各相关部门协税护税的积极性和作用尚未充分调动发挥出来。由于土地买卖平凡，产权变更多样化，经营方式多元化，部门协作不够紧密，信息资源不共享，导致税务机关管理滞后，点多面广，人少事多，征管难度相当大。 以腾冲地税二分局为例，辖区内1个县城6个乡镇2007年以前执行城镇土地使用税税率1－5元/平方米不等；根据2008年8月21日《腾冲县人民政府关于调整城镇土地使用税年税额标准的通知》（腾办发[2008]74号），该所辖区内土地使用税税率从2008年9月1日开始执行新的单位税额标准，县城分三级2-5-10元/平方米,建制镇两级2-5元/平方米,工矿区3元/平方米。土地使用税征税标准比以前提高了1-2倍。由于税额标准的提高，成本增大，导致一些中小型企业和个人难以承受，采用各种手段不缴或少缴税款，税务机关核实困难，又无信息对比，只能是听之任之。此外，毗邻地段企业、同行业规模相近企业、园区内与园区外企业，因所属乡镇不同，适用城镇土地使用税单位年税额不同，造成税负相差过大，不利于企业之间公平竞争和经济发展，纳税人的反响意见大，成为社会各界关注热点问题。
这些问题的存在，给县城、建制镇、工矿区城镇土地使用的征管带来了一系列问题，客观上造成了城镇土地使用税征管上的各种矛盾。应采取切实可行的征管措施，实施精细化管理，解决税收征管中存在的困难和问题。
三、加强土地使用税征收管理的对策
（一）扩大建制镇土地使用税征收范围
随着我国城乡一体化进程步伐的不断加快，城镇规划在今后会不断调整，为促进土地的节约使用，强化对建设用地的税收征管，土地使用税税基的确定要充分考虑范围的合理性，执行的连续性和政策的严肃性。建议进一步明确土地使用税的征收范围，充分考虑具体执法的可操作性和税制结构的合理性，全面拓宽土地使用税的征收范围，充分体现国家土地资源有偿使用的原则和社会公平原则，把土地使用税的征税范围由原来的城市、县城、建制镇、工矿区扩大到在我国境内所有使用土地的单位和个人（除税法规定免税的单位和个人外），充分发挥税收的社会普遍调节作用，减少因征收范围争议而带来的矛盾。
（二）积极营造良好的纳税氛围
城镇土地使用税具有量大面广，零星分散等特点，征收难度大，因此，要广泛深入地做好税收政策宣传解释工作，加大宣传力度，通过报纸、网络、会议等形式拓宽宣传渠道，把新的税收政策及时宣传给纳税人，帮助纳税人第一时间了解掌握现行城镇土地使用税的政策和征管规定，提高他们的纳税意识。对不依法纳税的纳税人，尤其是有主观故意，隐瞒计税面积、少缴税款的违法行为责令限期改正，逾期不改者，要按照《征管法》的规定，加以处罚；对个别确有困难的企业按规定办理减、免、缓，维护税法的严肃性，确保征管工作的顺利进行。
（三）、实行“以地控税，信息管税”的新模式，促进精细化管理
近年来，随着我国建设用地的大量增加，对城镇土地使用税的税源管理提出了更高要求。在传统的“以户管税”的模式下，由于税务机关主要通过纳税人的申报获取城镇土地使用税的税源信息，不仅存在信息不准确、不及时的问题，又无信息对比，还经常存在漏征漏管户，征管质量不高。为此，我结合腾冲实际，转变工作思路，创新管理理念，依托第三方的权威信息，提出“以地控税、信息管税” 的税源管理新模式，实现了城镇土地使用税的覆盖式管理，提高征管质量和水平，实施精细化管理。
1、“以地控税”工作的主要思路和做法
土地的最大特点是不可移动性。城镇土地一旦被用于生产经营，不论权利人或使用人如何变更，其应税性质不会改变。因此，只要掌握征税范围内全部土地的信息，就能够以此为基础控管住税源。而传统的税源管理是以企业为基本管理对象，一方面，企业往往因纳税意识薄弱或本身家底不清而瞒报、少报应税土地。另一方面，对未办理税务登记的企业，其应税土地往往漏征漏管。因此，要全面掌握税源，就必须改变传统的管理方式，由“以户管税”向“以地控税”转变，即：税务机关依托第三方权威的地籍信息，掌握辖区内所有的宗地情况，从中精准锁定每一宗应税土地，确定其位置、面积以及权利人或实际使用人，据以开展城镇土地使用税的征管工作，这样就可以做到不遗漏任何一处税源，实现覆盖式管理。主要做法是：
（1）、以部门配合为基础，全面掌握土地信息。“以地控税”的前提是税务机关要掌握征税范围内的全部土地情况，这就需要有权威部门的信息支撑。国土部门作为政府管理土地的职能部门，有大量的土地利用和地籍信息。特别是在实施了第一次和第二次全国土地普查后，各地国土部门对城镇、区县范围内每宗土地（宗地是土地登记和地籍调查的最小单位）的位置、面积、界限、权利人等信息都进行了调查和更新，并开发了地理信息系统（以下简称GIS），使“以地控税”具备了信息基础。由政府部门牵头，专门下发文件，对“以地控税”工作的重视和支持。要求国土部门提供市区、县城、建制镇、工矿区范围内所有宗地的地籍信息并开放GIS使用权限。全面掌握所有的土地信息，为“以地控税”打下坚实基础。
（2）、以电子地籍图为载体，实现税源覆盖式管理。“以地控税”的关键是从全部土地信息中准确识别出所有应税土地。由于国土部门提供的宗地信息大多是抽象的地理坐标数据，在税收征管中难以利用。为此，税务机关应委托测绘部门开发了城镇土地使用税地理信息管理系统（以下简称信息系统）。借助GIS的可视化表达技术，将国土部门提供的宗地坐标数据全部还原在电子地图上，形成了以宗地为单位、全覆盖式的电子地籍图，作为实施税源控管的一个良好载体。在电子地籍图上，征税范围内每一宗土地的位置、边界、形状都可以清楚地显示，同时，在每宗土地上都链接权利人名称、土地使用状况等地籍资料和土地等级、计税面积、应纳税额等税源信息。在开发出电子地籍图后，税源管理部门先按照土地用途和城镇土地使用税的征免税政策对每宗土地进行应税或免税的界定，再与税务部门已掌握的税源信息进行比对，初步确认应税土地（理论税源）、免税土地和已征管土地的情况并在图上用不同的颜色进行标注。这样，就可以非常直观地看到全部城镇土地使用税的理论税源的分布及其与税务部门实际掌握税源之间的差距，找出全部漏征漏管的土地，实现对应税土地的全覆盖、无缝式管理。
（3）、以信息比对为导向，查实漏征漏管土地。在实际操作当中，由于部门间的数据格式有差异，电子地籍图上的应税土地和税务部门掌握的应税土地之间难以实现直接的关联。为此，税源管理部门首先对税源数据进行了标准化处理，统一纳税人识别码、门牌地址、土地证号、面积等信息的数据格式。然后，利用测绘部门开发的专门软件，以标准化的地址或单位名称为关联项，将图上的应税土地与税源数据库中的土地进行匹配。二者信息比对相同的，直接按该税源信息实施税收管理；比对不上或比对之后面积有出入的，作为疑点由税源管理部门进行汇总整理，交由税收管理员实地核查。由于电子地籍图能够提供准确的土地位置，还可以在图上计算土地面积并下载打印出宗地图，可以提高实地核查的工作效率。税收管理员实地核查时，根据电子地籍图自动生成的“一图一表”（宗地用地范围图和城镇土地使用税税源登记表），可以迅速、准确地找到疑点土地的具体位置，通过现场核实，确定疑点土地是否属于应税土地及其实际面积大小。同时，核对或重新采集纳税人名称、土地用途、使用权证号、宗地号等涉税信息，并由征纳双方在图表上签字确认，形成纸质税源档案。以此为基础，税源管理部门实施一系列的后续管理措施：将核查确认的图表信息统一扫描，建立“一户一档”式的电子税源档案；将核查确认后的信息全部录入税源数据库，完成税源信息的更新；根据核查的信息对电子地籍图进行维护。
（4）、建立长效机制，实施动态管理。在定期取得国土部门土地变更数据、更新维护税源数据库的基础上，税务机关依托信息管理系统加强征管工作。系统中的预警管理模块可以定期将税源信息与纳税人申报信息进行比对，若二者存在差异，电子地籍图将自动预警，在地图上将纳税人未申报的应税土地予以标注和提示，税务人员可据此有针对性地及时开展异常申报管理，从而实现对“静态土地”和“动态纳税人”的双向交叉监控，大大提高城镇土地使用税征管质量。运用信息系统的统计分析功能，地税机关应将辖区内应税与免税土地的面积和税额等数据按区域等不同口径进行汇总，做成反映总量与比重情况的报表和图表。不仅税源情况一目了然，征管质量情况也清晰可见。依据这些统计数据，税务机关可以准确掌握辖区内的税收规模和税源分布情况，分析征收水平和征管潜力，测算政策调整对收入的影响；还可以科学评价各征收单位的征收能力和管理水平，及时发现人为隐匿税源的现象，规范征收行为，防范执法风险。
（5）、以信息综合利用为起点，延长管理链条。在抓好城镇土地使用税税源管理的基础上，积极拓展“以地控税”工作内容。一是将房产税纳入“以地控税”范围，通过在电子地籍图上叠加应税房产信息，实现对房产和土地税源的一体化、覆盖式管理。二是通过对土地信息的维护更新，掌握应税土地的交易信息，加强对买卖双方应纳营业税、土地增值税、契税等税种的管理，堵塞土地流转环节的征管漏洞。三是在宗地管理的基础上计划推行重点行业管理，加强重点税源监控。从而形成“以地为基、全程跟踪、分类监管、一体管理”的“以地控税”管理新模式。
2、实施“以地控税，信息管税”的新模式，能够有效地解决税源征管中存在困难和问题。
以地控税，信息管税的工作思路和做法，抓住了土地不可移动性这一特点，通过地籍信息管理系统的应用，实现了部门之间信息共享，部门紧密配合，能够有效解决土地使用税税源管理中存在困难和问题。一是以信息综合利用为起点，延长管理链条，丰富内容，能够有效增加税收收入。二是以第三方权威数据和信息技术为依托，通过信息比对能够有效地解决信息不对称的问题。实现了由管理动态纳税人向管理静态土地转变，扭转了信息获取片面依赖纳税人自主申报的被动局面，解决了因纳税人申报不实或未申报造成税收征管漏洞问题，做到税源数据的准确、完整，实现动态更新，夯实税源基础。三是以准确的税源数据为支撑，通过申报监控、总体税源分析、征管质量分析、潜在税源分析等工作的有效开展，找准管理中存在的薄弱环节，增强各项工作措施落实的针对性，强化城镇土地使用管理，促进管理精细化。同时还可以通过对土地信息的综合利用，进一步加强房产税、营业税、土地增值税、契税等税种的管理，丰富和拓宽一体化管理的深刻内涵。四是依托电子地籍图搭建先进的管理平台，建立内控机制，规范执法行为，能够有效杜绝“疏于管理、淡化责任”的问题，防范税收执法风险，增强执法的权威性，提高税法的遵从度，优化税收执法环境。
鉴于土地不可移动性，实施“以地控税，信息管税”能够有效促进部门配合，实现信息共享，开展信息对比，规范执法风险，有效解决了传统管理模式下存在的一些痼疾，对做好当前土地使用税征管工作促进精细化管理有重大意义。
参考文献： 1、《税收与财富》2009.02（总第051期）
2、国务院关于修改《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的决定 第483号令
3、云南省城镇土地使用税实施办法 第143号
4、国家税务总局关于做好外资企业城镇土地使用税征管工作的通知 国税函【2007】321号
5、国家税务总局办公厅关于山东青岛等地城镇土地使用税以地控税工作经验的通报 国税办发【2011】108号
