摘 要
本文拟从委派会计的职责与权限、委派人员的激励、会计委派制约束机制及配套制度等方面来论述实行会计委派制度在我国经济建设中的必要性。一、明确委派会计的职责权限 强化会计监督为使委派会计有效行使反映和监督的职能,必须赋予其相应的职责权限。（一）、除履行财会负责人的常规职责外，特别应明确其所应承担的委派单位的管理职责。包括：领导与被领导原则、监督与被监督的原则、预算管理原则、权限明确的原则。㈡、监督责任是与权力相匹配的 二、实行会计委派制必须建立对委派人员的激励、约束机制 建立对委派人员的激励、约束机制，有利于保障和监督会计人员真实的反映会计信息实行会计委派制,可以保障会计人员依法行使职权,防止因依法坚持原则而遭受不公正的待遇,也防止单位任用不称职或渎职的会计人员。三、实行会计委派制，必须建立与之相配套的制度 委派的财务会计人员必须具有一定的工作经验，委派的财务会计人员应与用人单位签定协议书，明确双方的权利与义务。四、制约会计委派制工作的主要问题 会计委派制是对会计人员管理体制的一种深层次的改革,必然会涉及到各方面的利益, 特别是限制了单位负责人的财务审批权力,触动了小集体利益,致使少数部门和单位对会计委派制有抵触情绪。委派制会计的职责权限没有落到实处，如权限界限难定、执行难、监督难、委派会计人员的各方面素质有待于提高、委派会计人员的跟踪管理亟待完善等。五、会计委派应注意的各种问题：实行财务会计委派制，涉及到各方面的利益，需要组织、人事、纪检等各部门的密切配合和大力支持，才能顺利推行下去；委派会计人员长期工作在用人单位，会增大被贿赂而与用人单位合谋的可能性，但实行轮换又可能造成泄密；建立健全会计委派制的离任审计制度；应修改与会计工作相关的法律法规之间相矛盾的条款，为财务会计委派制的顺利实行提供法律支持和依据；成立会计师协会，加强行业自律；加强会计人员的继续教育工作等。
关键词：会计委派制 积极意义 存在问题 解决办法
会计委派制研究
一、会计委派制的由来及含义
会计委派制，也称为会计人员委派制，它是政府部门和产权管理部门以所有者身份，委派会计人员代表政府和产权管理部门监督国有企事业单位或集体企业资产经营和财务会计情况的一种制度。全国解放后直至上世纪80年代初，我国实行高度统一的计划经济，财政收支高度统一，各核算单位实际上是一个报帐单位，会计人员成为国家的出纳员，会计主管人员一律由上级主管部门考察任免，会计委派制在全国实行。由于当时经济模式单一，此时的会计委派制属经济高度集中的统管模式。改革开放后，我国企业的自主权不断扩大，不少利益主体成为个人或小团体利益，于是想方设法要求会计人员造假损害集体利益、国家利益。由于此时的会计人员既受制于其所在的单位领导，又与单位和单位领导具有共同的经济利益，无形中会计人员的监督约束职能降到极点， 1988年湖北省襄樊市在国内第一个设置了会计局，对企业进行会计委派。1997年和1999年上海市先后出台国有企业财务总监管理暂行规定和任职资格认定管理办法。以后，其他各省市如天津、江苏、云南、山东等也相继出台了有关会计委派制的文件。2000年9月财政部、监察部下发了《关于试行会计委派制工作的意见》要求全国各地党政机关、财政拨款的事业单位以及具有财政收费或罚没职能的事业单位率先实行会计委派制，从行政法规的角度确立了会计委派制的地位。随着改革开放的进一步深入，会计委派制在我国将进一步得到完善和发展。
二、对会计委派制的评价
实行会计委派制度，能为企业财产所有者提供最佳的监督者。通过稳定会计人员的地位，保证会计机构和会计人员不受干扰地正确执行国家经济政策，提供真实、客观的会计信息，维护正常、规范的会计工作秩序，对经营管理者的监督更为及时和有效，为整个市场经济的协调发展，有序健康发展奠定基础.。会计委派制也有利于调动会计人员的积极性，保障和监督他们反映真实的会计信息会计委派制有利于加强对会计队伍的统一管理，促进会计工作的职业化和社会化。会计委派制应是一种范围更广的、层次更深的、更彻底的会计人员管理体制改革模式。同时，会计委派制度也是一种创新，自然没有经验可循，在这一过程中，出现任何新生事物都有其必然性与合理性。会计委派制度不可能完美无缺，这需要在今后的实践中去发展和完善。
三、会计委派制的现实运用
2002年北京房山区窦店镇实行会计委派制取得初步成效。
主要作法是"四统一"、“三集中”、“二保证”。“四统一”即直属企业会计人员由资产经营公司统一委派，工资统一发放，财务管理制度统一制定，会计监督统一实施；“三集中”即主管会计集中办公，财务印章集中管理，财务开支集中审批；“两保证”即保证财会人员待遇不变，保证企业合法经营权不受干涉。随后北京市朝阳区会计委派制试点工作也正式启动，也取得了较好的效果。
四、制约会计委派制工作的主要问题及解决对策
㈠、存在问题
会计委派制是对会计人员管理体制的一种深层次的改革,必然会涉及到各方面的利益,特别是限制了单位负责人的财务审批权力,触动了小集体利益,致使少数部门和单位对会计委派制有抵触情绪。个别财政部门的领导对会计委派制存在模糊认识,认为会计委派制既不影响财政收入,也不涉及财政支出,无足轻重,还有的认为目前财政部门是社会的热点,改革的难点,会计委派制改革又涉及到各方的利益,怕捅漏子,从而导致会计委派制工作发展不均衡。
1、委派制会计的职责权限没有落到实处。
⑴、权限界限难定,部门之间,单位之间的情况千差万别,不可能从上到下采用统一的标准进行规范。
⑵、执行难,即使明确了委派会计具体的职责、权限,但在执行过程中也往往只是流于形式。
⑶、监督难,虽然在很多地方都明确由财政会计管理部门监督会计委派制的职责、权限到位,但主管部门没有职能和权力实施监督。
⑷、委派会计人员有后顾之忧。目前会计委派人员有“两怕”,一怕政治上受到歧视,二怕经济上受到损失。为此,致使委派会计夹在委派单位受派单位之间左右为难。
⑸、委派会计人员的各方面素质有待于提高。目前会计人员普遍存在半路改行多,科班毕业少;简单记帐多,精通企业核算少;手工记帐多,懂会计电算化少；有的会计人员利用职务之便，变象从受派单位取得工资、奖金及其他福利。虽然对会计委派明确了职、权、利和义务,但有些人员受人情因素影响对违法乱纪开支等问题,不愿或不认真履行监督职责。
⑹、委派会计人员的跟踪管理亟待完善。在试行会计委派制度的过程当中，应当说选拔是前提、委派是核心、管理是关键，但是在跟踪管理上仍存在不少问题：①后续管理办法不完善。强化对委派会计人员的后续管理工作会计委派改革本身就是摸石头过河,没有现成规范的经验可以借鉴,制约了委派工作的开展。②管理机构不健全。目前对会计委派人员的管理,多是委派各级财政部门、会计部门进行管理,从人员配置方面看显得人手不够,从机构编制和经费来源看也显得不伦不类。③保障机构不具备,按《会计法》规定,对于打击报复会计人员的人和事由财政部门负责查处,但在执行中,财政部门一无法律依据,二无执法权限,委派会计人员的合法权益得不到有效的维护。
（二）解决办法
1、明确委派会计的职责权限
强化会计监督为使委派会计有效行使反映和监督的职能,必须赋予其相应的职责权限。除履行财会负责人的常规职责（如《会计法》、《会计基础工作规范》及企业会计岗位要求等规定的内容）外，特别应明确其所应承担的委派单位的管理职责。
⑴、领导与被领导原则。在生产经营和管理上,以行政负责人为主,委派会计为辅,委派会计人员要无条件的为生产经营服务。
⑵、监督与被监督的原则。委派会计人员代表政府和主管部门行使会计监督权,是监督的主体,受派单位及其负责人是被监督的对象,是监督的客体,但委派会计人员必须在服务中监督,在监督中服务,对于违反会计法规和财经纪律的行为必须予以抵制。
⑶、预算管理原则 建立现代企业制度要求企业实现科学管理，进行全面预算管理，这必然可以极大地提高企业科学管理的水平。委派单位拟订各种预算目标，委派会计实施监督的同时确保预算目标的实现，包括成本控制、资金解缴、风险控制等。
⑷、权限明确的原则。应在有利于生产经营管理,有利于规范会计工作,有利于维护财经纪律的前提下,界定企业行政负责人和委派会计人员的权限,保证委派会计人员的职权不被削弱。
2、监督责任是与权力相匹配的。委派会计的主要权限应为：要求用人单位遵守国家财经法纪，并按有关会计准则和制度的规定作帐；监督检查用人单位的财产保管、收发、计量、验证等情况；审核用人单位会计资料的真实性、合法性，有权拒受不真实、不合法的原始凭证，对记载不准确、不完整的原始凭证予以退回，要求更正、补充；参与拟定用人单位的年度财务预决算方案、利润分配方案和亏损弥补方案；组织用人单位全体会计人员的业务培训和后续教育等。另外，委派的会计机构负责人的工作权限还应包括：对重大财务收支项目要同用人单位主要负责人联签审批；审核用人单位的投资可行性报告和重要经济合同；参加用人单位重要的董事会会议和行政会议；建议用人单位聘用一般的会计人员，对不称职和没有《会计证》的会计人员，有权拒绝其从事会计工作。
3、实行会计委派制必须建立对委派人员的激励、约束机制
建立对委派人员的激励、约束机制，有利于保障和监督会计人员真实的反映会计信息实行会计委派制,可以保障会计人员依法行使职权,防止因依法坚持原则而遭受不公正的待遇,也防止单位任用不称职或渎职的会计人员,解决了会计人员处于两难境地的问题。委派会计经济上应与受派单位保持独立，不得接受或变相接受受派单位支付的各种奖金、津贴、福利及其他馈赠，确保委派会计工作的独立与公正。会计人员的工作业绩与其奖惩和工资、福利待遇直接挂钩,并有专门的管理机构对会计人员的工作进行定期考核,可以督促会计人员客观地进行会计核算,反映真实的会计信息。
4、实行会计委派制，必须建立与之相配套的制度
委派的财务会计人员必须具有一定的工作经验，可以规定其必须在相关行业工作几年以上，并且必须具有会计师以上的职称，本科或专科以上的学历，以保证委派人员的工作质量。
委派的财务会计人员应与用人单位签定协议书，明确双方的权利与义务。委派的财务会计人员的主要职责应为：建立和健全用人单位的内部会计控制制度；组织用人单位的会计核算，对财务报告的真实性、合法性负连带责任；监督用人单位执行财经法纪的情况；配合外部监督机构和社会中介组织对用人单位进行的检查、审计等活动。坚持述职制度：委派会计应定期向委派单位部门定期述职，对受派单位的财务工作、会计制度、财务预算、资金收支、经费执行情况及个人德、能、绩等方面进行汇报。
5、实行财务会计委派制，涉及到各方面的利益，需要组织、人事、纪检等各部门的密切配合和大力支持，才能顺利推行下去。为了有利于委派的财务会计人员正常开展工作，也便于对其进行管理，其人事档案、组织关系、职务晋升、职称评定、工资奖金和福利、工作调动等应由会计管理部门统一垂直管理。用人单位应定期向各级会计管理部门上交管理费，用以解决委派会计人员的工资奖金等。
委派会计人员长期工作在用人单位，会增大被贿赂而与用人单位合谋的可能性，但实行轮换又可能造成泄密。对这个问题的解决可借鉴注册会计师的保密规定，制定会计人员的职业道德准则，其中也规定保密原则。为保证委派会计人员对用人单位业务的熟练，并降低会计管理部门的委派成本，可考虑每五年实行一次轮换。各单位应结合本单位的实际情况制定出相应的轮换办法。委派会计人员应实行回避制度。委派会计人员与受派单位负责人有亲属关系的不得在该单位担任会计职务。
6、建立健全会计委派制的离任审计制度。明确委派会计的职责权限，赋予财政会计主管部门必要的职权，对企事业单位进行全程监督，必要时协调工商、税务等部门处罚。委派会计在某一单位任职期满进行交流(接)时，务必进行离任审计，以客观、公正地评价委派会计的工作情况及存在的问题。
7、对于新开办的企事业单位，应规定在办理工商、税务登记前，先将有关资料报送会计管理部门，由其按照企事业单位的营业范围和规模，决定是否需要委派会计人员以及委派的人数。用人单位需持有与委派会计人员签订的协议书，才能办理相关登记手续。
8、会计信息失真的治理是个综合治理工程，不能奢望通过单一途径就可彻底解决问题。实行财务会计委派制必须与完善公司治理结构、政企分开、加大惩治力度、加强民间审计等措施结合起来，才能起到根本作用。
9、应修改与会计工作相关的法律法规之间相矛盾的条款，为财务会计委派制的顺利实行提供法律支持和依据。建立健全会计委派制的相关制度、法规。要尽快出台《会计委派制试行条例》，全面规范会计委派的法律操作及监管、保全事宜。具体地讲，首先完善《会计法》的有关规定。在规定政府财政部门可以统管委派会计的工作中，应突出享有对企业会计人员行使人事调聘委派权等。在规定各企业负责人享有财务自主权的同时，还应突出企业必须无条件接受会计委派机构所派遣的会计人员；其次完善《公司法》、《企业法》的有关款项。第三应在其他相关法规中明确规定会计委派机构与各行政企事业单位的会计人员之间存在着一种统管与统派的关系，并强调指出，实行政企分开，并不是放弃政府对行政企事业单位的宏观调控与监管，相反政府更应该通过对会计人员的规范化、制度化、法制化的统管统派，以消除会计信息失真的现象，遏制由会计行为所滋生的各种奢侈浪费及腐败行为，使会计改革及会计操作步入良性循环。
10、所有者可委派财务会计人员进行会计监督，当然也可委派财务总监进行财务监督，以增加对经营者的直接监控。财务总监可设在监事会。财务总监的主要职责可包括：建立、健全用人单位的财务管理控制制度；监督用人单位国有资产保值、增值情况和重大财务收支活动的合法性、合理性、效益性，防止侵犯投资者合法权益行为的发生；配合外部监督机构和社会中介组织对用人单位进行的检查、审计等活动；培训用人单位的财务人员等。财务总监的主要权限可包括：参与拟定用人单位的年度财务预决算方案、利润分配方案和亏损弥补方案，以及发行有价证券的方案等；对重大财务收支项目要同用人单位主要负责人联签审批；审核用人单位的投资可行性报告和重要经济合同；参加用人单位重要的董事会会议和行政会议。有权纠正董事会、总经理做出的损害国家和单位经济利益的行为。 11、成立会计师协会，加强行业自律。应借鉴注册会计师进行行业自律的办法，相应成立会计师协会，所有从事会计职业的人员都必须加入会计师协会，以利加强对从业人员的管理。因为委派的会计人员毕竟占少数，因此，由会计师协会加强对全国会计人员的管理是很有必要的。
12、加强会计人员的继续教育工作。我国会计队伍庞大，现有会计人员一千三百多万人，但会计人员的知识结构、学历结构和业务水平偏低的现象比较突出。从学历结构上看，国有单位会计人员中具备中专以上学历的人为47. 07%.其中具有本科学历的占2. 30%，研究生以上学历的更是凤毛麟角，只占0. 07%，具有会计师资格的仅占8. 45%，至于广大农村和乡镇企业、事业单位及其他经济组织的会计人员学历层次、业务水平则更低。我国的会计准则、会计制度及其相关经济领域的改革将不断深入，如现金流量表、企业重组、金融资产、投资性房地产等新业务、新知识、新概念、新方法层出不穷，亟待会计人员学习、掌握和实施，即使是高校毕业生，也仍有必要接受持续不断的终身教育。要树立终身教育的观念，把继续教育作为人才培养的一种最佳投入，只有不断地“充电”、“加油”，更新知识，才能不落伍。会计人员绝不再是一般意义上的计算和报账，还必须积极地参与企业的经营管理，为企业的发展出谋划策。这就要求，会计人员要不断地更新知识，掌握新知识、新内容，以适应市场经济发展的需要。
实行会计委派制遏制了会计信息失真、会计数据泛滥的不良现象,提高了决策者对委派会计的可信度,增强了政府的宏观调控能力,促进了廉政建设,改善了会计人员的理论环境,基本上消除了领导对会计工作的干预,避免了对会计人员打击报复现象的发生,从而使会计人员真正成为会计法规、会计制度的执行者和监督者。行施会计人员委派制作为一种尝试，应该说对规范会计工作，约束企业的不良会计行为起到一定的作用，但应克服“一派就灵”的思想，不能把此项工作大作特作，应把对企业的监督形式重点放在内部审计、外部审计和社会中介机构的审计监督上，强化单位负责人的会计责任，建立单位负责人的“权力制衡”机制。
参考文献：
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