我国完善城镇养老保险制度的措施

[摘 要]养老保险是一种社会保险，是根据国家法律规定，对达到退休年龄的老年人，由国家和社会提供物质帮助以保障其晚年生活所需的社会保险制度。养老保险制度的改革，对于建立社会主义市场经济体制，促进改革、发展和社会稳定都具有十分重要的意义。制度缺失造成了城乡参保机会上的不均等；在城镇内部，源于单位之间制度设计上的分割，造成参保过程上的不均等。在企业内，源于对转轨成本的回避，造成了代际间和企业间参保过程上的不均等；机会与过程上的不均等，造成结果上的不均等。

[关键词]城镇居民；社会养老保险制度现状；完善

养老保险是当前世界合国都十分重视同时也面临着严峻挑战的问题，相对于西方发达国家我国的养老保险制度起步相对较晚，至今为止发展程度也与它们有一定差距。在我们这个14亿人口的发展中国家，要想很好的完善我国的养老保险制度，步伐必将比西方发达国家走得更艰难、更沉重。

我国城镇养老保险制度的历史演变

我国城镇职工养老保险制度的现状及问题与我国的养老保险制度的历史分不开。我国城镇职工养老保险可以分为三个阶段。

城镇养老保险制度的建立。

我国的养老保险制度始建于20世纪50年代初。1951年2月颁布并于1953年修订实施的《中华人民共和国劳动保险条例》，是我国第一部全国统一的社会保险法规。它属于典型的国家保障型社会养老保险制度，劳动者不需要缴纳任何费用，均能享受退休金。退休金从根本上说来源于国家预算。但是国家机关工作人员实行是不同于城镇职工的养老保险。但是，这一社会养老保险制度在文化大革命中遭到破坏。1969年2月财政部发出《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》规定国营企业一律停止提取劳动保险，企业的退休职工、长期病号的工资和其他劳保开支都改在营业外列支。至此，社会保险失去了它的社会统筹功能，演变为“企业保险”。

从1984年起，国家开始在全民所有制企业范围内进行以退休费用的社会统筹为主要内容的改革试点，即在市、县一级行政区内的国有企业之间，按以支定收、略有节余的原则，对企业按职工工资总额的同等比例，进行养老金的统一收缴、支付及对职工养老保险的统一管理。这一改革实际上是恢复到建国初的社会保险上去。到1991年，全国实施退休费用社会统筹的市、县达到2274个，占全国市、县的96%。1991年6月，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》明确提出实行养老保险基金统筹，统筹体制在全国范围内正式实施。

企业职工养老保险制度的统一并轨。

1997年7月，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，标志着中国城镇职工社会养老保险制度统一并轨过程的开始。国务院要求各地各级人民政府把社会保障事业纳入本地区国民经济与社会发展计划，贯彻基本养老保险只能保障退休人员基本生活原则，把改革企业职工养老保险制度与建立多层次的社会保障体系紧密的结合起来。

我国城镇养老保险制度现状及存在的问题

我国现行的养老保险制度是1993年经过重大改革，实行社会统筹与个人账户相结全的原则。1997年，国务院决定在全国范围内统一企业职工基本养老保险制度，统一制度主要表现在三个方面。一是统一和规范企业和个人的缴费比例。企业缴费比例一般不起过工资总额的20%,个人缴费比例要逐步达到本人工资的8%；二是统一了个人账户的比例。个人账户一律按个人工资的11%记录；三是统一了基本养老金计算办法。规定基本养老保险金主要由两部分组成：一部分是基础养老金，按当地平均工资的20%计算。凡按规定缴费且缴费年限满15年的，都可以享受这项待遇；另一部分是个人账户养老金，按退休时账户积累额除以120计算。

经济高速发展带来的不稳定因素

在社会极度进步的时代，经济高速发展也带来了极不稳定的因索，企业破产导致下岗职工增多，社会养老保险基金的筹集更加困难。由于各种因素所致的经营不景气、濒临倒闭或破产的企业很多，同时，下岗职工的人数也因此而增多。虽然企业破产了，职工下岗了，但时间不会停止，由此产生的养老保险基金还得继续交，但下岗的职工拿不出这部分资金，但退休的那部分职工的退休工资还得继续发放，在这种情況下，社会养老保险基金只出不进，社会统筹的入不敷出就将不可避免。不仅如此，一方面企业经营困难，另一方面又需要被迫不断地提高缴费率去应付日益増长的养老金支付压力，不仅社会养老保险基金入不敷出，由此也导致收入分配的巨大差距，乃至进一步拉大地区之间社会经济发展的水平。即使是在省市级“社会统筹”的范围内，不同县市的社会养老保险基金的盈亏也涉及到当地的人口结构、制度的覆盖范围、企业的缴费能力、社会养老金的替代水平和基金征缴到位率等诸多因索，差距过大也会造成社会养老保险基金统筹和调节的困难和压力。

（二）人口加速老龄化与人口政策方向性转变造成了巨大的养老压力

人口老龄化成为一个全球性的现象。人口老龄化不仅威胁着老年人的生活，而且威胁着年轻人的生活。人口老龄化意味着一个国家的劳动年龄人口比重下降，老龄人口赡养比重上升，政府用于养老的财政支出增加，社会保障负担加重。从社会学的角度看，一个国家年轻人口越多，社会越充满活力；而人口老龄化将拖累经济社会的可持续发展。目前中国人口已经进入老年型。性别间的死亡差异使女性老年人成为老年人口中的绝大多数。预计到2040年，65岁及以上老年人口占总人口的比例将超过20%。同时，老年人口高龄化趋势日益明显：80岁及以上高龄老人正以每年5%的速度增加，到2040年将增加到7400多万人。同时我国计划生育政策在一定程度上也加重了我国的人口老龄化问题。

（三）养老保险的覆盖范围有待扩大

我国传统的城镇养老保险制度并没有涵盖所有的劳动者，制度的设计与“低水平、广覆盖”的初始目标相矛盾。私营企业、个体工商户、中外合资及外资企业、全民集体企业中的计划外编制的职工，都没有被纳入社会保险制度。因此，在城镇三大社会体系组织中的三类人群的养老保险制度各不一样。机关公务员及全额财政拨款的事业单位职工的养老保险仍实行由国家财政统包。差额拨款和自收自支事业单位职工的养老保险虽然实行了社会统筹、个人缴费，但在具体政策和业务操作上，与企业的养老保险制度相比存在很大的差异。

“公平优先、兼顾效率”是社会基本养老保险的原则之一。基本养老保险制度的公平既包括功利主义的机会均等和过程均等，又包括非功利主义中的结果均等。机会公平，是指由于完善的基本养老保险制度是面向全体具有一定收入能力的从业人员，因而形成一种起点的均等；过程公平，是指基本养老保险为参保人员提供老年时期的基本生活保障，使社会成员不至于因年老丧失劳动能力无法保证其基本生活，即为参保人员的老年基本生存提供一种过程的均等；结果公平，是指社会养老保险通过收入再分配功能的发挥，起到调节收入差距的作用，使成员在年老丧失劳动能力时能得到水平相等的收入保障，即享有保险结果上的均等。当前基本养老保险制度上的不公平。

基本养老保险制度的不公平体现在机会上、过程上、结果上。机会上的不均等，是指制度上的缺失造成具有同样收入水平与参保意愿的不同从业人员参保机会上的不均等；过程上的不均等，是指由于制度条款设计上的缺陷或未随着社会经济环境的变化而及时调整，造成条件相同的参保群（个）体在缴费、待遇领取等方面执行不同的标准；机会与过程上的不均等必然造成结果上的不均等。

四、完善养老保险制度的对策

（一）统一社会养老保险管理，构建适合中国国情的养老保险管理模式

借鉴国外的经验和我国一些城市的试点做法，在各级政府建立健全统一的社会保障部门或实体性的社会保障委员会，作为政府对社会保险实施统一领导的最高行政机构。这里，重要的是实行统一的制度，统一的标准，统一的管理。构建具有中国特色的养老保险模式：从近期来看，应实行部分基金制的管理模式。

（二）解决养老保险基金缺口问题，做实个人账户

有效解决基金缺口问题，就要多渠道筹集社会保障资金。一是作好各级财政预算，调整财政支出结构，提高社会保障支出在财政支出中的比例。二是开征专项税种，如社会保障税，增大社会养老保险资金来源。同时开征遗产税等地方税种，用于社会保障。三是开展财政信用，发行社会保障长期债券，多种形式筹集养老保险资金。要在坚持实行社会统筹和个人账户相结合的基础上，做实个人账户，积极进行养老保险改革试点。