目 录
一、自然资源开发利用补偿不足的现状
二、自然资源开发利用补偿不足的现状成因
三、自然资源开发利用补偿不足的策略
四、小结
内 容 摘 要
资源与环境是人类生存和发展的必要条件之一，由于稀缺的资源决定了市场对资源追逐的必然性，随着经济发达地区对自然资源的巨大需求、以及资源补偿的缺失，造成资源基础的削弱、退化、枯竭。由于资源补偿机制不健全，丰富的自然资源在长期的开发、开采和输出过程没有获取相应的经济利益，相反自然环境还受到不同程度的破坏。
目前在经济高速发展中，过度依赖资源的高程度开发和低效率利用已达到令人担忧的地步。无偿开发，资源浪费严重；盲目开发，资源利用效益低；过度开发，生态环境失衡；利益关系不顺，导致“富饶的贫困”。这种低水平开发和利用造成的后果，不仅使资源流失严重，而且使生态环境遭到不同程度的破坏，许多资源富集区的地方经济和居民并未因大规模的资源开发而摆脱贫困。
由于自然环境的开发造成发展权利和保护义务的不平等现象，必须依照可持续发展的公平合理原则，建立生态补偿机制来进行均衡弥补。
生态补偿是指自然资源利用的受益者向保护者以经济、政策、市场等方式提供补偿的一类社会经济活动，以调动生态环境保护的积极性，解决区域内非均衡发展问题，使生态资本增值，达到平衡、永续发展的目标。
浅谈自然资源开发利用补偿不足的现状及其成因
一、自然资源开发利用补偿不足的现状
作为发展中大国，中国自然资源的分布具有较强的地域性，即主要的自然资源分布于西部，西部地区自然资源为发展资源型产业提供了很好的条件。与资源丰富形成鲜明对比的是，全国６０％以上的贫困县集中在西部地区，西部地区“富饶的贫困”现象突出。 从国外一些资源丰富地区的情况看，当地老百姓大都能从资源开发中得到丰厚的实惠，如海湾地区因为富产石油，百姓很富裕。美国科罗拉多州，除了科罗拉多河之外，没有更多的资源，政府规定，科罗拉多河每流到一个州，该州必须付水资源费，用水资源换取发展权，以养活这个州的人。而中国的西部为何丰厚的资源没有给资源省份带来更多的利益？ 西部“富饶的贫困”源于区域间资源配置不平等的模式。在我国的整体工业布局中，东部以工业和新兴产业为主，西部则以矿产资源、能源和原料加工业等资源型产业为主。广大西部地区在过去、现在以至未来源源不断地为全国提供能源、林木、药材等资源，然而长期以来我国一直存在着资源无价、原料低价、产品高价的扭曲价格体系，对自然资源采取粗放式、掠夺式经营，原料生产与加工企业凭借对环境资源的无偿或低价占有获得超额利润。区域间产品这种不平等的交换模式，导致资源提供者无法得到合理补偿，在一定程度上制约了西部地区资源优势向经济优势转化，西部的资源价值无法得到很好的体现。
如西部地区有一个乡，每天开掘、输送出去的资源价值３０多万元，而当地百姓年均收入只有１０００多元。据不完全统计，中国１５万个矿山企业中仅有２万个是通过市场机制取得矿业权，其他绝大多数矿山企业特别是国有企业还是无偿占有矿业权。我国矿产资源补偿费平均费率为１．１８％，而国外性质基本相似的权利金费率一般为２％－８％。相比之下，我国石油、天然气、黄金等矿种的矿产资源补偿费费率（油气为１％，黄金为２％）远远低于国外水平（美国１２．５％、澳大利亚１０％）。又如，祁连山水源涵养林的生态效益和社会效益分别是经济效益（木材价值）的４．５１倍和６倍。但由于森林是不具商品属性的特殊产品，森林的多种生态效益长期被水利、水电、旅游、农业等部门无偿享用受益，并为这些受益单位持续带来明显的比较利益，但却无法通过市场交换实现价值补偿，这一巨大的生态价值未能在市场交换中体现出来。 资源富集区大都是资源输出地，理论上资源输出地应当推动当地经济的发展。但实际表明，资源输出地并没有在资源开发中获得合理利益，尤其对乡镇一级的经济推动作用并不强。
二、自然资源开发利用补偿不足的现状成因
（一）相关法律体系的缺失
一些重要法规对资源保护和补偿的规范不到位。１９８６年通过的《中华人民共和国矿产资源法》尽管明确规定对废弃矿区进行复垦和恢复，但在２００１年财政部和国土资源部联合发布的《矿产资源补偿费使用管理办法》中却没有将矿区复垦和矿区人们生产生活补偿列入矿产资源费的使用项目。１９８８年７月施行的《中华人民共和国水法》规定了水资源的有偿使用制度和水资源费的征收制度，各地也制定了相应的水资源费管理条例，但大多没有将水资源保护补偿、水土保持纳入水资源费的使用项目。
即便出台了相关法规，但也缺乏可操作性。我国有关资源补偿的立法和理论只见诸一些零散的规定当中，并且大体上都是些原则性的规定，并没有具体的解释，给实务操作造成很大困难。
（二）资源税普遍调节作用的缺失
征税范围过窄。１９９４年资源税虽然遵循“普遍征收”的原则，但仍然仅有７种应税矿产品和盐，实质上是一个矿产资源税制，范围仅限于采掘业。对水资源、森林资源、海洋资源等自然资源尚未开征资源税，资源税普遍调节的作用未充分发挥出来。
财权与税权不统一削弱了资源税作用的发挥。由于资源税属于地方税，而资源税的立法、解释及修改权在中央，致使中央企业可以绕开企业所在地政府，直接向中央有关部门索要减免资源税的优惠政策，影响了地方的财政收入。
从量定额计征方式（即按资源销售量为课税数量，实行定额税率），使资源税丧失了对资源级差收入的“自动调节”功能。这种计征方式割断了资源税与应税产品价格的联系，使资源税对应税产品价格变动完全丧失了“弹性”。
（三）资源补偿标准偏低且补偿成分比例不合理
我国不少矿产资源价格国家控制，造成我国目前的资源价格体系是一个不完全的资源价格，既没有反映资源的供求和稀缺状况，也没有纳入企业本应承担的社会环境成本。其结果是我国资源价格被严重扭曲，在资源供给日益紧张的同时，资源价格十分低廉。如新疆现行石油资源税仅为１４元－３０元／吨、石油天然气矿产资源补偿费征收率仅为１％（国外为１０％－１６％）。另据中国社科院研究员张卓元提供的资料，目前我国水价格是国外水价的三分之一到十分之一；燃油税率是美国的十分之一，我国市场上的汽油价格，不到欧洲一些国家的一半；我国国内的焦炭价格，比国际市场便宜５０％。资源长期处于“无价”或“低价”使用的状态，导致矿业开采行业进入门槛低和开采成本低，私挖滥采严重，资源利用效率很低。
而且资源补偿费在利用中的分配比例也存在着不合理的现象。按照《矿产资源补偿费征收管理规定》，中央与省、直辖市的矿产资源补偿费的分成比例是５∶５；中央与自治区矿产资源补偿费的分成比例为４∶６。西部地区普遍反映，中央和省级政府将资源补偿费拿走了大部分。如甘肃华亭县２００６年有１００亿元的增值税，但７５％国家拿走了，市场又拿走了１２％，华亭县只留了８％。基层地方政府有时为了维护地方的稳定不得不对受害群众进行补偿，承受了一定的经济损失。地方政府事权和财权不对等，并未从资源税和资源补偿费中收益，却要为资源开发的不利影响买单。
（四）自然资源的所有权和使用权界定不清
界定清晰的产权是确立资源补偿机制的前提之一。没有产权的社会是一个效率低下、资源配置无效的社会。但是，目前我国煤、气、石油等自然资源到底归谁所有？根据现行法律规定，我国自然资源的所有权属于国家，国务院代表国家行使占有、使用、收益和处分的权利。如果归国家所有，以什么形式所有？这是建立资源生态补偿机制必须解决的一个现实问题。产权不清是造成西部自然资源过度开采的主要原因。
三、自然资源开发利用补偿不足的策略
（一）调整和完善现行资源税
扩大资源税的征税范围。将目前资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源，将土地资源、水资源、森林资源、草原资源、海洋资源等列入征收范围，以有效保护我国短缺的自然资源。对非再生性、部分存量已处于临界水平、进一步消耗会严重影响其存量或其再生能力已经受到明显损害的资源课以重税。资源税的纳税人应该根据“谁受益谁补偿”的原则确定，即“谁受益谁纳税”。
（二）完善现有的资源补偿费制度
首先将目前的资源补偿费分为“资源权利金”和“资源补偿费”两个部分，以体现不可再生资源（如矿产）和可再生资源（如海洋、森林、水资源）不同的补偿方式。国外关于资源的主要收费是矿产资源权利金，征收的权利金是开采人向资源所有人所支付的因开采不可再生的矿产资源的费用。国家对不可再生资源和可再生资源两种资源的补偿方式应该是不一样的，对于可再生资源，国家转让的是使用权，相应地，国家收取的补偿资金是资源使用权价格，可设置“资源补偿费”来体现；而对于不可再生的资源，国家转让的是所有权，相应地，国家收取的补偿资金是资源所有权价格，可设置“资源权利金”来体现
（三）探索资源交易等市场化的补偿模式
取消煤炭、灌溉用水等生产资料的价格补贴，开放生产要素市场，使生产要素的价格真正反映它们的稀缺程度。在矿山开采方面，推广新疆经验（以拍卖方式出让煤矿采矿权）；在水资源开发方面，总结和推广宁夏和内蒙水资源交易模式（上游灌溉区通过节水改造，将多余的水卖给下游的水电站使用），探索 “发达地区”和“欠发达地区”、一个流域间的“上游区域”和“下游区域”之间的资源有偿使用机制，形成直接的一对一交易、公共补偿、限额交易市场。由于这种补偿有赖于在对自然资源价值评估的基础上进行，为此，国家和省的有关主管部门应加快规范交易行为，探索建立环境资源的价值评价体系，制定科学合理的补偿标准等。
(四)生态补偿主要遵循以下方式
1、补偿主体
补偿主体需与破坏(或受益)主体相一致，即一个主体在经济建设过程中对生态环境造成了影响或从中受益，则有义务进行修复补偿。不要求必须在原地修复补偿，如果在经济区的破坏是不可避免的，允许到生态区进行修复补偿。
一般有政府补偿（政府补贴、财政援助、减免费用等）、市场补偿（缴纳补偿费用等）、社会补偿三种补偿主体。可以实施单个主体补偿，也可进行联合补偿，以提高补偿的质量和效果。既可以由补偿主体进行修复补偿，也可以委托专门机构或生态区进行修复补偿，并由前者承担全部费用。
2、补偿标准
为了从总体上保持生态平衡，应当实行等量补偿和加倍补偿。等量补偿就是破坏量和补偿量相等。例如，在一个地方破坏1公顷森林或草地，在另一个地方营造1公顷森林或草地。加倍补偿就是补偿量大于破坏量。例如，在一个地方砍伐5棵树，在另一个地方种植10棵树并保证成活。对一般保护区的破坏可以实行等量补偿，但是对全面保护区和重点保护区或重点保护对象的破坏，应当实行加倍补偿。
3．补偿方式。
第一，经济补偿。最常见也是补偿对象最迫切需要的补偿方式。主要包括：财政转移支付、基金、押金和执行保障金制
第二，非经济补偿。包括：实物补偿、技术（智力）补偿、政策补偿等等。
第三，治理补偿。对生态环境的某些破坏不易实行异地补偿，如排放各种污染物，除了就地治理之外，还可以进行异地治理。补偿主体在治理控制区或其他区域进行异地治理，对整个生态环境可以起到某种修复作用。
第四，飞地补偿。指两种主体功能区各划出部分区域，分别由对方来建设和发展。
四、小结
由于自然环境的开发造成发展权利和保护义务的不平等现象，必须依照可持续发展的公平合理原则，建立生态补偿机制来进行均衡弥补。
生态补偿是指自然资源利用的受益者向保护者以经济、政策、市场等方式提供补偿的一类社会经济活动，以调动生态环境保护的积极性，解决区域内非均衡发展问题，使生态资本增值，达到平衡、永续发展的目标。
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